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让微权力不再任性:“小廉通”撬动干群关系“大融合”——基于广东省佛冈县的调查与启示

作者:龚丽兰等  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村研究网  发布时间:2017-05-09  浏览次数: 3834

2015年中央一号文件连续第12次聚焦“三农”并首次提出“坚决查处发生在农民身边的不正之风和腐败问题”。然而,基层监督存在监管不及时、不到位、不透明等“老大难”问题,导致干部“有苦说不出”,群众“有惑解不开”。鉴于此,广东佛冈通过“制度 科技”方式,利用电子化金融手段,搭建了集便民服务与农村财务监管功能于一体的“村廉通”公共监管服务平台。通过以规促管、痕迹监管、服务助管等方式,实现了“以督促廉,以廉促通”,为建立便民、有效的现代化监督体系提供了新思路。


一、权利觉醒,发展倒逼:“小廉通”缘何而生

随着广东佛冈农村综合改革的深入,农民权利意识日益增强。但现有财政管理过程不透明,导致村民监督难,干部自证难。村庄新的发展形势也倒逼管理机制创新。为此,亟需探索新的监管模式。

(一)农民有需求,自主监管能力增

随着农民村务监管意识增强,监管能力的提高,对村务监管水平提出新要求。一方面,农民监管意识增强。佛冈县实行“三个重心下移”,让农民有更多机会参与自治,进一步激发了农民的权利意识,使他们开始寻求新方式管好自己的“钱袋子”。一位戈姓村民说:“小组上的钱什么时候发,发了多少,我们有权知道,但存在小组长私人账户里,我们想知道都难。”另一方面,农民监督能力提高。生水塘的新村建设,从动土开始的每个工作日都有村民跟进,高标准、严要求,查看落实到各个环节,发现有问题,立即与施工方沟通,确保新村的建设质量。

(二)干部有诉求,自证清白难度大

传统农村财务存在监管不到位、不及时、不透明等问题,致使廉洁干部也“有苦说不出”。一是传统监督有漏洞。以前佛冈农村财务管理采用事后监管的方式,普遍存在着财务人员水平不高,财务监控制度落实不到位等漏洞。组账采用私人存折的现金管理方式,存在“入账不明、出账不清、管账不顺”等问题,容易衍生“坐收坐支”、“公款私存”、非法挪用等不规范和腐败行为。2013-2014年,佛冈县查处违法违纪的村干部9人,其中90%以上涉及“三资”方面问题。二是干群之间存“鸿沟”。虽村里进行了村务公开,但只是结果公开,不少群众不了解具体工作,容易误解或质疑基层干部。“以前,我们队(村小组)里穷,全队一年到头才发一万多块,还得买农机,我精打细算着过,别人还说三道四,干着不舒心”,南下村小组组长刘永金说。

(三)村庄有动力,财务监管要求高

农村新的发展形势必然催生新的服务和监管手段。一方面,经济发展前景好。佛冈农村土地确权后,更加方便农村土地进入市场。大量农村土地流转在村民和经济组织之间形成了巨大的资金流。如上西村将水田80余亩、山地1500多亩全部整合到村经济合作社统一发包,发包收入在留取了公积金、公益金之后,村民每年人均分红在1200元以上。另一方面,管理机制更新慢。农民解决取款难、缴费难、监管难等问题的愿望强烈。而以前的农村监管缺乏公共监管服务平台,缺乏制度化的管理,缺乏完善的监督体系。因此,佛冈农村经济形势的新发展,对村一级的财务管理水平和基础服务水平提出更高要求,倒逼村务管理机制创新。

二、制度导航,技术发力:“小廉通”如何运作

为破解农村监管老难题,佛冈采用“制度 科技”模式,打造“村廉通”平台,提供多项便民服务,使村庄账目“看得清”,村务监督“放得开”,干群关系“走得近”。

(一)以规促管:“小账户”蕴含“大规矩”

随着佛冈“农综改”顺利进行,建立更完善的村级财务监管模式成为佛冈改革的重要任务。一是完善农村财经制度。在佛冈,农民与经济联合社、经济合作社之间的业务通过“村廉通”实现,村民可以实时对账,使廉政建设关口前移,实现农村财务监管制度化。“设立对公账户,能将村一级集体资金管理实现由私账到公账的转变,对公账户资金在经济联合社下统一监督和管理”,佛冈县委常委、纪委书记虞卫旗说。二是建立“两代理”制度。组级资金的流动由农村村务监督委员会进行核查和对账;村级收支由村干部和镇驻村干部组成勤廉监督室进行监督,对村内“三资”管理严把关。“我是镇上派来的驻村干部,村账到我这里‘备案’,上级到我这里‘查账’,我在村里监督,上面下面都放心”勤廉监督室林委员说道。三是规范考核监管制度。佛冈将“村务公开和民主管理”工作纳入了年终综合考核,采用平时督查和年终考核相结合的方法。村干部如果不按时交账,要进行责任追究。如,前两次未按时交账,镇驻村班子、驻村镇干部、村支书、主任、村报账员将被罚款,第三次未按时交账,则将被问责。

(二)痕迹监管:“小平台”掌握“大证据”

佛冈县建设农村党风廉政建设信息平台,利用痕迹监管,对村账组账全流程监督。一是POS机”源头防控“设卡”。“村廉通”通过在村(居)委会设置POS终端机,实现助农取款,助农缴款、助农转账和账务管理,借助“村廉通”这一载体,村集体每一笔资金都得到全程监管。“有了村廉通,村民与村居委会、村小组之间的现金收付,都必须通过POS机刷卡办理或到银行交收,村委会和村小组不再收付现金。”管委会相关负责人表示。二是“短信通”过程跟踪“把关”。农村(村、组)集体资金收入、支出、缴费全部纳入村廉通专户监督管理,银行账户设定短信通知功能,村集体收支信息通过系统实时发送到驻村干部、村书记、主任、村务监督成员和村廉政监督室成员的手机中,实时监督。超过500元必须经村务监督委员会成员一一签名确认后开支。三是“大数据”结果公开“透明”。农村(村、组)集体资金收支数据通过村廉通平台自动生成数据汇总,在全县“三资”管理平台每月公布。财务收支情况交接表都会进行公示,收入、支出、剩余情况一目了然。

(三)服务助管:“小便捷”带来“大信任”

“村廉通”服务实现“村民不出村,银行业务门口办”,为村民提供便民服务。一方面,设立金融便利店。实现助农取款,助农缴款、助农转账,对农民创业资金贷款进行优惠和倾斜,还提供了农资购买及农产品销售服务,为农民提供便利。村民足不出村就能在金融便利店提取1000元以下存款。另一方面,成立勤廉服务队。通过向村民宣传相关政策法规,为村民提供志愿服务。青年志愿服务队由农村青年自愿报名组建,相关政府职能部门人员也将纳入服务队中,通过专业政策、法规宣传,为村民提供法律咨询、政策解读等服务。

三、信任升级,干群融合:“小廉通”运行成效

佛冈县所进行的“以规促管”“痕迹监管”“服务主管”的新型探索,使农村集体资金监督及时到位、农民权益的维护切实有效、干群关系的维系密切和谐。

(一)形成了留痕账目,让监督不留空白

佛冈县依托村账留痕,有效防范了村组账目的坐收坐支,挪用公款的现象,保证了财务信息的公开透明。首先,短信留痕,干部监督不留白。勤廉监督室的林委员说:“现在有了村小组与农信社的对公账号,怎么进怎么出都有短信提醒,小组长一条、出纳一条、理事会会长一条,大家互相监督,每笔钱都明明白白。”其次,银行留痕,上级监督不留白。设立对公账户、利用POS机刷卡消费等途径,使银行记录上留下农村资金使用情况。佛冈县农村信用合作联社龙南分社的徐主任说:“POS机留在村里,但账目在银行系统里,上级来查账,只要出示相应证件,都可以查询。”最后,公告留痕,村民监督不留白。通过村民大会、村务宣传栏和“三资”服务平台的汇总公开,可与过程留痕中的账单进行对照。“我们每月开一次家长会,到会堂之前门外的展板上都贴好了上个月村廉通里打出来的账,很清楚,知道钱都花哪了。”村民刘南胜说道。佛冈通过银行留痕、账簿留痕和公告留痕,达到了事事监督、实时监督,村务监督取得了显著成效。

(二)维护了农民权益,让群众心里明白

干群关系亲不亲,就看干部“清不清”,账目“明不明”。干部要使自己“清白”,就必须让村民“明白”。一是保障了农民知情权。通过搭建村廉通平台,开通微信公众号、QQ群,及时地把村里集体资金、惠农资金的使用、村级大小事情的决策公开,让即使出门在外的村民都能清楚明白,提升群众的认同度。龙塘村一位刘姓村民感叹道:“以前人家贴出什么就是什么,我们都不知道那些数字怎么来的,现在自己在手机上一查就清楚了。”二是落实了农民监督权。让农村群众参与到村干部的监督工作上来,通过微信群、QQ群,实时提出质疑,干部在众村民的监督下对质疑进行解答,大大提高了办事效率,维护了农民的监督权。管委会的顾问蔡友琼谈到:“有了村廉通微信平台,在外地打工的村民也能实时收到消息,随时质询,账目明白,村民也明白。”

(三)化解了信任危机,让干部自证清白

信息技术使便民服务全面升级,通过“村廉通”,积极探索村级服务监管,增加了群众对村干部的信任度。一方面擦除了灰色地带,干部更阳光。资金运行过程公开,资金交易的流水信息自动切入“佛冈县党风廉政信息公开平台”及村务宣传栏,提高了透明度,有效增加了干群之间的信任。另一方面剔除桌下暗箱,干群更融合。干部自觉接受群众监督,通过村级开展的“勤廉指数”测评,将干部的作为“放上台面”,村民进行实时监督,杜绝了暗箱操作。实现干群关系的融合升级。今年1-6月,石角镇信访受理13宗,比去年同期减少30%

四、佛冈“以督促廉,以廉带通”的启示

(一)技术监督是监督现代化的有效途径

实现监督现代化,对防止“小官大贪”现象,进一步加强党风廉政建设,促进党员干部勤政廉政意义重大。佛冈通过“制度 科技”模式,利用电子化金融技术手段,以源头留痕、过程留痕和结果留痕,达到了全方位、全过程、零距离的监督,让村务财务往来账目“看得见”,让干部行为能被“管得住”,防止“坐收坐支”、“公款私存”、非法挪用等不规范和腐败行为的发生。可见,技术监督是实现“情况明、数字准、责任清、作风正、工作实”的现代化监督的有效途径之一。

(二)信息公开是基层权力的自我革新

传统的村务公开存在公开内容不清楚、公开次数不够多、公开情况不真实等问题,为微权力的任性提供了适合的土壤。为此,佛冈“小廉通”建设,以规促管、痕迹监管、服务助管等方式,加强了对“微权力”运行的内外监督,健全了监督检查制度,扎牢了制度的“笼子”。实现了村务财务监管全过程的公开化、阳光化,有效地消除了制度落实中“合意的执行,不合意的不执行”、“上有政策,下有对策”等现象,充分保障了群众的知情权、参与权、表达权和监督权,逐步减少和杜绝了“微权力”寻租现象,让权力在阳光下运行。

(三)廉政是实现干群融合的重要基础

传统的村务财务监管采取事后监管的方式,使农村监督不到位、不及时、不透明等“老大难”问题得不到解决。干部与群众之间缺乏有效的沟通渠道与机制,导致群众容易误解或质疑基层干部。为此,佛冈通过创建“小廉通”农村公共监管服务平台,规范农村财务管理,提升监管水平,增强“三资”监管活力,破解农村财务监管难题,还干部清白,让群众明白。“廉则通,贪则变”,佛冈“以督促廉,以廉促通”的廉政建设,让干部不敢贪,让群众知晓干部廉,为实现干群融合,推动农村和谐发展提供了重要保障。