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让“小钱”发酵:撬动基层自治活力的有益探索——基于四川省都江堰市基层治理改革的调查与思考

作者:马文婕  责任编辑:中农网  信息来源:中国农村研究网  发布时间:2017-05-14  浏览次数: 5313

报告要点】随着都江堰城乡一体化建设的快速推进,政府承担大量公共服务建设,大把资金投向农村。然而政府大包大揽导致农民参与不足,村民自治能力薄弱,自治陷入空转。久而久之,都江堰基层治理中出现了两个问题:一是农民“等、靠、要”的倾向增强;二是政府财政不堪重负,无力承担庞大的公共服务支出,最终导致“农民变懒了,政府累坏了”。基于此,都江堰市创新理念,从村民切身利益出发,通过引导村民自筹资金、组织分配公共资金、评比发放奖励资金,以“小钱”为杠杆,撬动村民参与自治,构建了长效参与机制,使村民在参与中实现自我服务、自我管理、自我监督能力全面提升。



一、小资金如何撬动大自治

面对村民参与缺乏积极性,参与浮于表面、流于形式的难题。都江堰市以资金为杠杆,引导村民参与到公共事务的治理中来,从而有效地撬动了自治运转。

(一)自筹性资金,撬动参与大主体

都江堰推进城乡一体化建设以来,农村环境整治、基础设施配套等费用由政府承担,农民逐渐形成了“等、靠、要”的思想。为引导村民参与自治,都江堰提出资金自筹的治理方式。一是筹物业,环境清洁共参与。物业管理与每个老百姓的生活息息相关。柳街镇以此为切入点引导村民成立院落管理委员会、村民议事会等自治组织,对环境整治问题进行民主议事。院落管理委员会成立后倡议村民按20元/人/年的标准自行筹集卫生管理费。2014年通过村民自筹全市共筹集资金441.9429万元,占全年整治资金的20%。对此,黄家大院村民黄怀清评价道:“就花个20块钱把卫生搞得干干净净,大家都愿意交”。二是管群宴,倡导节俭乐参与。近年来,都江堰农村举办宴席时攀比之风盛行,铺张浪费日益严重,村民不堪重负。为此,棋盘社区提出由村庄承办宴席(变企业承办为村民自办),控制酒席消费上限,保证村民既满意又不浪费。经社区议事会商议并投票,决定将现行的约400元每桌的宴席标准下降到200元每桌,除酒桌成本外主办方每桌另支付5元准备宴席和宴后打扫的人工费。这样既减轻了办礼和随礼双方的压力,又倡导了节俭的风气,获得村民一致好评。

(二)公共性资金,撬动决策大民主

为了完善农村基础设施和服务,成都市和都江堰市两级财政每年向农村社区拨付一笔村级公共服务和社会管理资金(以下简称“村公资金”),平均每个村庄每年45万元左右。在参与村公资金的使用和监督过程中,村民民主自治能力得到提高。一是一户一票,全员献策表需求。村委会以户为单位向村民发放村公资金使用意见卡,征求意见,了解需求。以棋盘社区为例,2015年,村干部向社区258户村民每户发放一张意见卡(表),村民填写后由议事会收回,整合重复建议后共获得建议22条。村民董晓阳感叹道:“以前村里的事老百姓根本说不上话,现在真是大不一样了”。二是议员投票,立足需求配资金。从农户那里征集到的意见在议事会进行筛选,由组、村两级议事会先后投票,得票数量高者优先执行,依次类推直至用完当年村公资金为止。在棋盘社区,议事会投票后确定将村公资金用于22条项目建议中的13个项目。三是结果公示,集体监督保执行。村公资金的每笔支出都要经过监事会成员集体签字,使用明细既要在村务公开栏公示也要打印成清单发放给每户村民。全体村民的实时关注保证了村公资金只能用于提供村内公共服务。向峨乡项目施工队的董师傅都深有体会:“每次实施新项目开工,花了多少钱,村里公示栏都要贴出来,村民散步聊天的时候都会看一看,一分钱都不能乱花”。

(三)奖励性资金,撬动机制大保障

为保障村民参与的持续性,都江堰建立了评比机制奖励院落整治中的表现优秀者,激励和保障村民参与。一是农户定星级,月度评比养习惯。为建立参与长效机制,散居村庄以院落为单位,每个月组织群众代表参与星级住户的评比活动,根据卫生整洁程度对星级住户给予每人每次2元的奖励,帮助村民将参与环境整治养成习惯。定期评比一段时间后,金龙社区一位周姓年轻村民表示:“以前打扫卫生要村干部来催,后来每个月都要评比,不用村干部催,大家天天都自觉搞卫生”。二是院落选先进,集体嘉奖筑风尚。都江堰每年对进行整治的院落进行村、镇两级评比。在村内最美院落评比中排名前三至四位的,就可获得村公资金预留的基础设施资金进行基础设施建设,黄家院子就用这比资金修建了一条村组道路。在村最美院落基础上,再评选出镇最美院落,由镇财政奖励资金8000元,用于年底举办传统的“九大碗”宴席进行庆祝。参加过“九大碗”的村民赵中强说:“你平时不好好打扫卫生,哪好意思去吃九大碗?到时候大家热热闹闹的吃酒,你就只能在家里后悔没打扫卫生了”。

二、小资金带来哪些大效应

(一)培育自我服务能力

都江堰进行物业管理收费后,村民自愿投工投劳,主动参与村内公共服务建设项目,实现了从依赖政府向自我服务的转变。一是自我打扫,美化了院落面貌。都江堰以小资金吸引村民参与院落环境整治,村民自主打扫完成了1032个散居院落的环境卫生整治,清理建渣、垃圾、杂物等6967.5吨,清理林盘76620平米,清掏沟渠782条291505米,林盘院落成为散居农户休闲娱乐场所。王家大院的黄奶奶由衷感叹:“我活了60多岁,从来没有觉得自家林盘这么漂亮”。二是自我建设,完善了基础设施。社区建设村公项目时所需投入的物料由村公资金出资购置,而所需投入的人力则有村民提供,通过社区投资村民投工投劳的方式,2014年都江堰新建健身小广场534个,健身设施500余套,557个院落基础设施完成适度提升,提升率达51.74%。三是自我巡逻,保障了社区治安。社区组织村民成立巡逻队,维护村内安全。巡逻队成员3-5名不等,实行24小时轮班制。在向峨乡鹿池社区,208户住户每户派出一名代表参与小区夜间巡逻,每户人家平均一月轮值一次,实现了该村盗窃案件零发生。

(二)提高自我管理能力

通过合理注入资金,都江堰改变了过去村民无事可议的状态,构建了村民进行自我管理的渠道。一是自我管理有平台。在筹资用资过程中,根据各村情况不同,都江堰成立了议事会、院落管理委员会、物业管理中心等多种自我管理组织,实现了自治组织全覆盖,分别对村公资金、散居院落自筹资金和集居区自筹资金进行管理。二是自我管理有方法。在资金决策过程中,各管理组织探索出户—组—村三级投票制、一户一票建议制、预审小组预算制、监事会签字审核制以及村资公示等多种方法,保障资金用于农村公共服务的提供和基础设施的建设。三是自我管理有效果。都江堰市全市工作2014年都江堰通过随机抽查的方式对涉及农村散居院落的145个社区抽取194个院落进行考核验收,考核指标涉及环境治理、基层组织建设、社会治安综合以及文明新风等四方面,结果显示,散居院落综合治理覆盖率达100%,院落治理合格率超过93.80%;发出民意调查表2350份,回收2343份,群众对院落治理满意率达98.60%。

(三)强化自我监督能力

由于参与的缺位,过去都江堰对公共事务的监督主要依靠政府,民众的力量得不到发挥。以资金带动参与后,村民的监督能力全方位提升。一是监督主体多了。过去,村民对监督村务漠不关心。物业实行自筹后,不少村民表示:“钱是自己出的,总要明白钱发到哪去了”,市场化的运作使每一个村民自觉或不自觉的都参与到了村庄监督,成为了监督主体。二是监督内容广了。资金自筹之前,农民几乎不参与村内公共服务建设,村务监督可以说是无事可监。筹集和划拨公共资金后,村庄环境是否整洁、村资使用是否到位、宴席举办是否节俭,都成了村民主动关注的内容。三是监督效果实了。过去,监督只有结果公示,村务细节村民并不了解,对公示的情况往往不满意、不信任。如今,公共资金从决策、使用到结项进行全过程公开,且使村务信息下达到户,在外打工的村民、不识字的老太太都对公共资金的动向一清二楚:“钱都拿给村里搞建设了,去年修了停车场,今年又要修吃九大碗的地方咯”。

三、如何用好小资金的启迪

(一)资金效益发挥以提高自治能力为根本目的

在国家经济社会格局瞬息万变的冲击下,基层治理的需求也发生着日新月异的变化。过去那种政府唱独角戏,村民被动参与的治理方式已不再适应农村发展的需要,村民自治能力亟待提高,这就要求村民以更高的自我服务、自我管理和自我监督能力作为支撑。都江堰自筹物业管理费用和组织村民参与使用公共资金的决策,其落脚点都在于培育村民的权利意识和责任意识,调动村民参与公共事务管理的积极性。同时,通过在对资金使用的决策、执行、监督等全方面的反复参与实践中,实现了村民自治能力的提高。

(二)小资金活用才能吸引村民自治参与

在长期的基层治理实践中,政府“保姆式”大包大揽的工作方法使村民形成了等、靠、要的思维惯性,群众主体地位缺失,参与意识淡薄。同样是政府资金投入的村庄公共资金,都江堰改变资金使用方法,提出“环境整治先行,发展助推在后”,让居民先自筹部分物业费用,再给予公共服务建设的村公资金,培育村民参与意识的同时使其切实感受到公共服务建设关乎自身利益,从而拉动村民参与公共事务的管理决策。无论是自筹经费还是下发公共资金,都江堰灵活运用资金这一介质吸引了村民参与自治。

(三)群众参与是资金发挥效益的关键

在利用资金撬动自治的过程中,一味的给予资金补贴是毫无意义的,只有通过资金刺激村民的主体意识,并不断培育这种意识,引导村民参与到基层治理的工作中来,不断扩大参与广度,挖掘参与深度,才能使资金充分发挥作用,提高自治能力。在都江堰模式中,正是村民充分发挥主观能动性,投工投劳,集众人之智决策,筹众人之力执行,才使小资金发挥了杠杆作用,政府只花费少量的资金,却达到了四两拨千斤的效果。

(四)利益相关是资金激发自治活力的有效条件

共同利益是将村民联系起来拧成一股绳的支撑条件,使村民能各司其职又集体共同协作。没有共同利益作为纽带,那么村民在基层自治中的状态将是一盘散沙,无法找到参与自治的着力点。在都江堰模式中,都江堰牢牢抓住公共服务建设这一利益共同点,以环境整治为切点,以户为单位,将每个村民纳入一件公共事务的治理中来。都江堰利用资金撬动自治,其重要价值就在于探索出一种从需求出发寻找利益共同点,以共同利益为纽带联结利益相关者的新模式。