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多单位治理:基层治理单元的演化与创设逻辑——以中国农村基层治理单元演化为研究对象

作者:邓大才 张利明  责任编辑:网络部  信息来源:《学习与探索》2017年第5期  发布时间:2017-05-31  浏览次数: 5167

摘 要传统国家向现代国家的转变也带动了基层治理单位的演变主要表现在四个方面:一是从纵向的统治功能转向横向的治理功能;二是从“单单位治理”转向“多单位治理”;三是在“多单位治理”中又从“简单的多单位治理”转向“复杂的多单位治理”;四是在“多单位治理”的演化中单位的数量增长有一定的限度,但是其功能的需求和增长则是无止境的。基层治理单位演变和功能拓展的主要原因在于经济的发展、相关主体需求的提升以及国家治理能力的增强。鉴于此,国家治理要把握好基层治理单位的演变逻辑及治理功能的拓展范围,及时设置新的治理单位,拓展新的治理功能,包容、支持和培育新的治理单元,因单位实施政策,实现多单位协调。

关键词国家治理;中国农村;“多单位治理”;“单单位治理”;单位治理功能;基层治理单元


2016年中央“两办”印发了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》,鼓励以村民小组和自然村为单元进行村民自治的试点。2017年2月中央“两办”又印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》,明确规定乡镇为公共服务的组织单位、资源的配置单位和责任单位。为什么国家会在此时鼓励各地探索村民自治单元并明确乡镇为基本的服务单位?为什么国家要重构自然村、行政村和乡镇之间的功能?这些问题需要学界进行深入的讨论和研究。本文认为,在传统国家迈向现代国家的过程中基层治理会出现三个演变过程:一是纵向的“统治功能”演化为横向的“治理功能”的过程,二是“单单位治理”演化为“多单位治理”的过程,①三是单位治理功能的专业化趋向和多元化趋向并存的过程。改革开放以来这种演化更为明显和突出中国基层出现了自治单元、行政单元、服务单元和经济单元等多种单位。本文将以中国农村基层治理单元的演变为研究对象,考察中国农村基层治理的“多单位治理”演变过程及各单位的生成逻辑。

一、文献梳理与理论假设

治理单位从柏拉图、亚里士多德开始,就是一个令人关注的政治学话题。古今中外的学者们对此进行了多角度、多方位的探讨,形成了一系列的“单位理论”研究成果。

(一)文献梳理

1.有效治理的单位城邦

经典作家对城邦的有效治理规模做过大量研究。柏拉图认为城邦的规模和疆土“不能超过最佳限度”,大能“保持统治”,小能“守卫城邦”[1]。在《法律篇》中柏拉图将城邦规模进一步量化,城邦不仅“应当足以维持一定数量的最有节制的人的生活”,还能够“足以保护自己反对侵略”。柏拉图认为,5040位土地所有者是最佳的城邦规模[2]。从柏拉图的研究可以发现,城邦单位对内有统治功能,对外有防卫功能,还有维持城邦物质供给的生产功能。

亚里士多德则拓展了城邦的规模研究。他提出从土地来看城邦“应当以足使它的居民能够过闲暇的生活为度”[3]362;从人口来看,城邦“足以达成自给生活所需要而又是观察所能遍及的最大数额”[3]361-362;除此以外,亚里士多德还从自治和民主的维度讨论城邦规模,“一邦公民人数不能超过万人;居民都远近相望,里闾相逢,互知其行为、能力、门望、贫富;平时集会可以朝至夕归,战时征召可以朝令夕合”[3]361-362。亚里士多德认为城邦单位的规模受制于自治、自给和自卫三个要素。也可以说城邦兼顾统治功能和自治功能既是统治单位也是自治单位。

2.有效统治的单位:国家

走出中世纪后,学者们开始讨论国家的治理规模。卢梭认为国家的规模要适度,不能逾越其“极限”,“使它既不太大以致不能很好地加以治理,也不太小以致不能维持自己”[4]59。在人口和土地的比例关系上,卢梭提出“地足以供养其民,民能以地为生”[4]62。为此,卢梭认为“民主政府就适宜于小国”[4]83。由此可见,卢梭的观点主要有两个:国家治理的规模不能太大,民主只能在小国实现。他的观点很明确,小国是一个很好的民主单位。ꎮ

孟德斯鸠也主张“小国寡民”。他认为,小国宜行共和,大国宜成专制[5]149,而且民主只能在小国实现,“在一个小共和国里,每个公民都能更多地感受和了解公共福利,与公共福利更为接近”[5]146-147。因此孟德斯鸠得出结论,共和国有一定的规模约束:“小则亡于外敌,大则毁于内弊”[5]155。因此民主的单位只能在小的国家、小的范围内实现。与卢梭、孟德斯鸠的“小国民主”不同,密尔认为,当面积和人口超过了一定的规模,人们直接参与公共事务就难以实现,在这样的情况下,理想的政府是代议制政府[6]。美国联邦党通过争论达成共识,“民主政体将限于一个小小的地区,共和政体能扩展到一个大的地区”[7]。他们也在美国实践了密尔的代议制民主,彻底打破了民主只能在小国、小区域实现的经典论述。罗伯特·达尔则将国家规模与治理有效性进一步深化,指出,“民主的城邦国家之所以更为优秀,在很大程度上是因为它更加充分满足了公民效能和体系能力这两个标准”[8]21。ꎮ

3.多单位的协作或竞争性治理

经典作家主要是讨论民主有效实现的单位和政体有效统治的单位,而且是基于城邦和国家单元的治理研究,这些研究没有充分考虑国家或者城邦内部各单位之间的关系,但是当代有些学者的研究已经涉及了“多单位治理”。例如达尔提出了“多元主义民主”,他认为民主可以通过多个自治组织及组织(单位)之间的竞争而实现[8]25-26,33-34;奥斯特罗姆认为,人们借助于不同于国家和市场的社群组织这一制度安排实现适度治理[9];麦金尼斯称之为“多中心治理”,“一种多中心政治秩序意味着众多权威和责任的领域(或中心)交叠共存”[10];ꎻ国内学者邓大才从纵向维度考察了基层治理单位的规模、类型和层次[11],从横向维度考察了产权单位与治理单位的对称性研究[12]。

经典作家们的研究无疑具有开拓性、启发性,但是这些研究也存在以下三个问题:其一,都是以一个独立性的政治单元为研究对象,重点考察单元的规模、规模的制约因素和治理形式,没有考虑多个单位的情况,更没有考虑政体内部各单位之间的关系。其二,都是一种静态研究,没有将时间因素考虑进来,即没有考虑随着时间变化、经济发展,治理单位及其职能发生的变化情况。其三,虽然达尔的“多元主义民主”和奥斯特罗姆的“多中心治理”考虑了国家单元内部各个小单元之间的关系,但是没有考虑各单元之间的功能、性质、层级,也没有考虑在不同的经济条件和国家治理能力条件下各单元的更替和发展关系。因此,这些“单元理论”或“单位理论”均无法解释当前中国农村基层的单元变化,无法解释当前清远、秭归等地的自治单元下移实践,也无法解释东莞、佛山等地服务单元的出现。这些新出现的治理单元需要学界进行深入的研究并做出合理的解释。本文拟建构“多单位治理”框架进行解释。ꎮ

(二)多单位治理的理论假设

从传统迈向现代的过程中,纵向的国家“统治功能”不断演变为横向的“治理功能”,横向的“单单位治理”逐渐演化为“多单位治理”。为便于分析,笔者对“多单位治理”做了三个假设。

假设一,多单位的治理取决于经济发展条件和国家的治理能力。随着经济水平的提高及国家治理能力的增强,国家统治和国家管理会演变为国家治理,这种国家治理方式的转换会导致两个过程:一是纵向的“统治功能”演变为横向的“治理功能”,有些会形成横向的“治理单位”;二是横向的“单单位治理”演变为“多单位治理”。

假设二,治理单位数量的增长是有限度的,但单位治理功能的增长是无止境的。随着经济发展和国家治理能力的增强,治理单位的数量会增加,但是单位的出现要考虑成本因素,因而其增长是有限度的。由于社会发展对治理功能的需求会越来越多,要求治理功能越来越丰富,因而单位治理功能的增长则是无止境的。ꎮ可以说,治理单位的数量与经济发展水平、国家治理能力先是强相关,在达到一定的限度后则转变为弱相关;治理的功能与经济发展水平、国家治理能力成正比。ꎮ

假设三,多单位的产生有一定的顺序,依次为自治单位、行政单位、服务单位和经济单位。②当然在不同的地区其顺序会有一定的差异。多单位取决于国家、社会和市场的需求:有些单位的产生取决于国家的需求,如行政单位和服务单位;有些单位的产生取决于社会的需求,如自治单位;有些单位取决于市场的需求,如经济单位。当然,随着经济、社会和政治的发展,也许还会有其他类型的单位产生。

二、中国农村基层治理单元的变迁

近百年以来,中国农村基层治理单位呈现出从“单一”走向“多元”趋势,一些比较发达的地区开始出现“多单位治理”的格局。

(一)传统乡村的基层治理单元

在传统乡村社会,县是基层的治理单位,但是每个知县要管辖20万-25万居民[13]5,根本不可能实施积极的治理,只能依靠县以下纵向的“统治功能”和横向的“自治功能”。

1.横向的自治单位

不管是南方还是北方,人们聚集在一起自然形成的单元,就是村、庄、寨、堡等聚落。用萧公权的话说:“村庄是自然发展而成”,村庄的规模不大,一般在300-3500人之间,相当大一部分村庄在1000人以下[13]18,21。村庄主要由村民推选的若干会首或者会头来管理村庄的公共事务,主要体现在六个方面:一是道路、桥梁等公共设施的建设,由会首商量决定和组织,经费要么由地主捐赠,要么村民按照地亩分摊;二是组织看青,看青由地主或者会首提议,请青夫守护,经费按照所有地或耕种地进行分摊;三是防卫,由全村适龄男丁按照地亩或者男丁分派打更,或者巡逻;四是救济,主要是对村庄的穷人或者孤寡老人进行援助;五是求雨、庙会,由会首或者村庄中有威望的人提议,由善男信女自愿捐助或者有地农户分摊组织;六是会首代表村庄与邻村、县里交涉。会首由全村村民推选产生,或者由有威望、有土地的农户推选产生,决策由会首们商量决定。村庄及会首的工作与县里没有关系,县里也不知道会首[14]3-11。可见,自然形成的村庄通过一定的民主方式组织村庄的公共建设、公共行政和公共文化,是典型的自治单位,发挥自治功能。当然,只有富裕的村庄才具备上述多种自治功能,大部分村庄的自治功能还相当简单。

2.纵向的统治功能

作为统治者的国家主要通过两个纵向体系实施统治和管理:一是以治安为目标的保甲组织。清以前的保甲制与民国政府的保甲制相比,目标相同,但是规模不同,前者一保有1000户,一甲有100户。保甲设有保正和地方,一般若干个村设置一位保正和一位地方,防治小偷、盗窃等治安问题及向政府报告谋反事宜。二是以征税为目标的里甲组织。一般10户为1甲,110户为一里,设有里长[13]35-46。在现实中,里甲与保甲并不重合,但是两者的规模都比较大,后来保甲制逐渐取代里甲制,具有了征税功能,保甲和里甲合二为一,构成了国家治理的纵向行政单元。③一般是十几个或者几十个村庄有一位保正、一名地方,全县也只有几十人。保正、地方对县里负责,但是县里不给保正、地方支付薪水,由保正、地方找相关的村庄收取。可见,政府只能通过纵向的征收钱粮、治安来保证国家对乡村的基本统治、管理,不能给农民提供基本的公共服务、公共建设。

在传统时期,县以下的横向自治单位与纵向的国家统治,主要是行政管理,各自运行,互相没有领导和被领导、指导与被指导的关系。对于自治单位的村庄治理,政府及保正、地方不会干涉,会首也不为政府征税,不参与政府的行政事务。保正、地方负责催钱粮,村民直接到县的粮柜完粮纳税。除了死人等刑事案件及罢免保正、地方等事情外,自治单位与行政功能没有任何交集,两者独自运行[15]。

可见,在传统时期国家通过纵向的保甲、里甲制度实施统治功能:收税和提供秩序的“最后保障”。在县以下的基层社会只有村庄治理单位,具有自治功能,保障基层社会的自我运转,传统时期的基层社会属于典型的“同功同体”的“单单位治理”格局(详见表1)。

(二)转型中的基层治理单元

中华民国政府成立以后,以农业为主的农村经济结构没有任何变化,但是由于政府强力推进国家建设,纵向的统治功能逐渐转换为横向的治理功能,基层社会的治理单位因之发生了深刻的变化。

1.“统治功能”融入“自治单位”

20世纪40年代初新的保甲制取代了原有的会头制或者会首制,保长、副保长成为村庄治理的主体。保长和副保长由村民选举产生,并由县公署颁发委任状;甲长也由本甲推选产生,协助保长、副保长组织村务工作。保长、副保长和甲长协商处理村务,但是在现实中保长的权力逐渐增大,民主的程度日益弱化。保甲长主要有三方面工作:一是原有的村庄自治事务,二是税费征收工作,三是协助警察分所维持村庄的秩序和治理[14]215-216,351-352,420。可见,保甲长既要对村民负责,也要对乡、县负责,行政功能通过保甲制渗透到自治单位并转化为自治单位的功能,自治单位具有了自治和行政两种功能。这样,村庄从“同功同体”就演变成“异功同体”,但仍然是最基层的治理单元(详见下页表2)。新的保甲制与大部分村庄的规模一致,在百户左右的村庄设一村一保;比较大的村庄就分成多个保,村内各保组成联保,推选出联保长,联保长相当于原来的会头或者村长。

2.“纵向功能”演变成“横向单元”

传统的保甲、里甲制虽然有一定的管理幅度,但是它并不是一个横向的单位,而是一种纵向的行政体系。民国政府在国家建构过程中废除了纵向的保甲、里甲制度,成立区、乡单位,后来区逐渐虚化,乡成为一个横向的治理单位。(区)长由各保的保长选举产生,其职责主要有四项:一是税费征收;二是组织村庄防卫;三是承接县公署委托的教育、治安、合作社的工作;四是组织乡范围内的公共建设如防水、修路、建坝等工作。县不给乡提供经费,乡根据需要向所属各保摊派[14]103-104,199-200,310-314,371。可见乡从过去的纵向行政体系变成了一个横向行政单位,具有行政、公共建设、公共防卫功能,但是没有公共服务功能。乡是一个比较典型的横向“行政单位”。(区)的建立是国家纵向的“行政功能”向横向的“行政单位”演化的结果,也是国家统治和行政管理功能的横向化。(区)单位只有行政功能,其性质为“同功同体”。

在民国政府时期,国家强制推进教育、警察、防卫制度。国家建设的第一项工作就是大办教育,在乡村举办学校,将原来的庙宇、祠堂、祖屋变成新式小学,大部分学校的经费由所在村或者学校周边的村庄负责,县会通过田赋附加征收一部分学款,但是学款的大部分供县公署的工作人员使用,小部分用于县办学校的补贴,即便如此,小学经费不足部分依然由所在村及周边村庄分摊[14]61,63,196-199,383。第二项工作就是在各个区或乡设置警察分所,负责维护所辖区域的治安,警察分所的费用由所辖村庄分摊,警察分所由县公署直管。另外,县委托乡(区)承担了一些防卫功能,主要是组织联保会、联庄会或者自卫团、保卫团等组织[14]104,217-218,306-307,368。通过分析可以发现,教育功能、防卫功能其实还是由基层治理单位负担的;警察功能由县里负责,但是驻扎在乡(区)警察及治理功能还没有完全单位化;教育、防卫功能进一步强化了乡镇的行政功能。

由此可见,民国政府时期是国家建设的一个重要时期,国家治理和社会治理已经完全不同于传统时期。从功能来看,行政功能已经分布在乡(区)、村两级,如果同时还有区单位,则分布在区、乡、村三级;自治功能依然只存在于村庄之中。从单位来看乡(区)只有行政功能,其性质是“同功同体”;村庄既有行政功能,也有自治功能,其性质是“异功同体”。从整体来看,民国时期的基层社会已经从晚清的“单单位治理”演变成“多单位治理”。

(三)激变时期的基层治理单元

1949年新中国成立后,经过土改、合作化运动,最后建立了农村人民公社体制,这个体制将民国政府的两级“多单位治理”拓展为三级“多单位治理”即生产队、生产大队及公社。

第一,生产队单位。根据《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定,农村人民公社由三级构成。生产队相当于自然村,规模比较小,主要有三项功能:一是经济功能,主要是生产单位和产品分配单位;二是自治功能,按照条例规定,生产队所有权力属于社员大会,实施民主管理,队员的福利安排均由社员民主决定;三是一定程度的行政组织功能,同时要向国家交“公粮”,即生产队既具有行政功能,还具有传统的统治和管理功能[15]625-636。相比传统时期和转型时期,自然村取代村民成为经济的组织者、福利的分配者、社会秩序的维护者及国家统治的基层代理者。

第二,生产大队单位。生产大队是一个比较综合的单位,具有四种属性:一是经济单位,特别是产权所有单位,但是它的经济功能不同于公社和生产队,主要是生产组织功能;二是行政单位,生产大队负责整个大队的队务管理、社会稳定和社会秩序;三是服务单位,生产大队还是社员生老病死的负责单位;四是自治单位,按照条例规定,生产大队也是一个自治组织,规模不大的实施直接民主,规模较大的实施单位民主[16]623-634,但是这些在当时的条件下是难以实现的。ꎮ

第三,公社单位。公社比大队更为宏观,它具有三种功能:一是经济功能,主要承担经济的规划和管理特别是农村工业的所有单位、组织单位;二是行政功能,公社是政府的底层,负责公社的管理工作,承担国家统治和管理功能;三是服务功能,公社还是生产型、生活型公共产品的建设单位,如水库、河堤、水坝、公路等的建设单位和提供单位[16]617-623。从上可以发现,1962年以后的中国农村基层社会已经完全不同于传统时期和转型时期的治理架构。从功能来看,公社、生产大队、生产队都具有经济功能、行政功能;公社、生产大队具有服务功能;生产大队和生产队具有自治功能。四大功能被分置在不同的生产单位。从单位来看,生产队有自治、经济、行政三大功能;生产大队具有四大功能;公社具有除了自治以外的三大功能(详见表3)。整体来看,农村人民公社时期的基层社会属于“异功异体”的“多单位治理”。

在此我们必须看到,农村人民公社时期出现的“异功异体”性质的“多单位治理”,并不是经济的内生需求,而是国家理想统治的建构性结果。因此,农村人民公社时期的“多单位治理”并不是经济发展、国家治理能力的必然要求,而是一种以理想为目标的建构型“早熟产品”。

(四)改革开放后的基层治理

改革开放以后,国家对超经济发展水平和治理能力的“多单位治理”架构进行了重大调整,“三级治理单位”变成“两级治理单位”ꎮ

第一,乡单位。根据中共中央国务院1983年印发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,乡镇从“政社合一”的“多功能单位”转变成一个纯粹的行政单位。乡单位的规模和组织由公社转变而来,具有两大功能:一是行政功能,“领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”;二是服务功能,“农业技术推广、林业、畜牧兽医、农业机械、经营管理等基层事业单位,供销社和信用社,都应进一步做好改革工作扩大服务范围,提高服务质量,逐步形成一套技术、管理、流通、金融的服务体系”,[17]221-222,即乡也是公共服务单位。就经济功能而言,乡的经济功能已经移交给“合作经济企业”,“根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织”,也就是说,经济功能不再是乡单位的基本功能。

第二,村单位。《关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定:“村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。”文件没有规定究竟是生产大队还是生产队转变为村庄,而在实践中各地大都将生产大队转变为村庄,以原生产大队为单位组织村民委员会。村民委员会有四项职能:一是自治功能,明确规定村民委员会是“基层群众性自治单位”,“积极办理本村的公共事务和公益事业”;二是行政功能,“协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作”;三是经济功能,“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方,当地群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能,也可同意试行”[17]222。ꎮ

从上面可以看到,国家已经从理想类型的“多单位治理”退回到与经济社会、国家能力相适应的简单的“多单位治理”。从功能来看,乡只有行政功能、服务功能不强求经济功能。村庄有自治功能、行政功能有条件的地方可以有一定的经济功能(详见表4)。总体来看,改革开放后的基层社会类似于民国时期的“多单位治理”中的两级“单位治理”格局,不过行政功能和行政能力远远超过民国时期。

在实践中,因为村庄规模比较大,特别是南方地区和山区,村庄面积大、人口多导致自治功能大打折扣;乡镇缺少财力,导致服务功能发挥严重不足。乡、村的主要功能是行政,自治功能和服务功能严重不足。所以,本文称之为简单的“多单位治理”。中央印发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中没有提到生产队的问题,特别是南方以自然村为单位的生产被忽视了,导致改革开放以后,村庄的行政功能强大,但是服务功能不足,自治规模太大,效果不甚理想。

三、多单位治理中国农村基层单元的裂变

由于《关于实行政社分开建立乡政府的通知》忽略了生产队(自然村)而导致改革开放以后基层社会自治功能严重不足。21世纪以来,因为经济发展和国家治理能力的提高,国家、市场和社会对自我治理、公共服务和经济发展的需求不断增多、增强。对于这些新的需求,不少地方通过对农村基层治理单位的创设予以满足,形成新的“多单位治理”格局。

(一)东莞实践

21世纪初东莞开始进入经济腾飞时期,随着经济的快速发展以及东莞市财政能力的迅速提高,市以下的基层单位逐渐演化成多单位治理体系。一是市与乡建立了区域性的公共服务中心,为辖区全体居民提供公共服务,形成了服务单位;二是乡镇成为综合单位,具有行政、征税、经济发展等功能,成为基层治理的“综合单位”,既是行政单位、公共服务单位,也是经济单位;三是在乡镇和村之间有很多市场组织,这些组织可能是跨村的,也可能是跨乡镇的,形成了经济单位;四是村居变成了社区,已经无法进行自治,既承接了政府大量的行政职能,又具有经济发展职能,即发展经济联社。因此,村居是一个兼具行政和经济的单位;五是自然村变得相对简单,主要就是通过自治确保经济社的运转(详见图1)。

从图1可以看到,东莞市级以下的农村基层社会治理单位多而复杂,形成纵横交错的“多单位治理”体系,而且各个单位的功能不同,同一个单位有多种功能。从功能来看,乡镇、村和自然村(组)都具有经济功能;乡镇和村具有行政功能和服务功能;村和自然村具有自治功能。从单位来看,乡镇具有行政、经济、服务功能;村庄具有行政、经济、服务和自治四大功能;自然村具有自治和经济功能。整个基层社会属于“现代多单位治理”,既有纵向的“层级多单位治理”,也有横向的“多元多单位治理”;既有跨越村庄的经济单元,也有跨越乡镇的经济单位。ꎮ

东莞市“多单位治理”系统的形成缘于三个原因:其一,东莞市经济发展已经达到了比较发达的程度,因而具有强烈的公共服务需求和自我治理需求;其二,东莞市财力比较雄厚,能够提供比较丰富、多样化的公共服务;其三,因为经济比较发达,村民需求差异大,因而允许自然村和行政村实施自治。

(二)清远探索

近年来,广东省清远市也以乡镇为单位进行基层治理体制改革:一是将规模比较大的村庄变成片区,作为公共服务中心为辖区内的居民提供公共服务;二是将规模大的行政村拆分成规模适度的行政村,行政村主要从事村庄的行政管理工作;三是将自治功能从原有的行政村下移到自然村;四是开始出现以土地或者农产品为对象的跨自然村、跨行政村甚至跨乡镇的经济单位(详见图2)。

从功能来看,服务功能主要集中在乡镇和片区,行政功能主要集中在乡镇和行政村,自治功能主要集中在自然村。从单位来看,纵向形成了四级治理单位,同时还有横向的经济单位。可见,清远市的基层治理改革不仅走出了传统的“单单位治理”模式,而且走出了改革开放前后的层级式“多单位治理”模式,既有横向的“多单位治理”,也有纵向的多单位治理(不同于传统时期的纵向“多单元治理”),即形成了纵横交错的“多单位治理”架构。

清远市“多单位治理”的形成主要缘于四个原因:其一,村庄特别是宗族型村落对自治的需求;其二,市场对要素和农产品的规模需求及整合需求;其三,经济发展促进了国家治理能力的提高,也推动了农村基层治理和服务效能的提升。

(三)东平改革

山东省东平县属于鲁西南的贫困县,通过新型社区建设促进了经济社会发展。新型社区建设带动了基层治理单位的变化,主要体现在三个方面:其一,行政村进行了股份制改革,因此有了两个单位,即村庄行政单位和股份合作社单位。村庄集行政单位、经济单位和自治单位于一体。由于北方没有自然村,因此自治单位融于行政单位;其二多个村庄组成新的农村社区,仅仅是生活单位、行政单位。其三,乡镇与传统社会发生了一定的变化,除了行政功能外,还有一定的服务功能,因此乡镇既是行政单位又是公共服务单位(详见图3)。

从上面三个例子可以发现三个现象:一是经济越发达,经济单位就会越多,既有纵向的经济单位,也有横向的经济单位;二是经济越发达,国家治理能力就会越强,纵向的行政、公共服务功能逐步转向横向的单位服务,特别是出现了专业化、专门化的公共服务中心;三是经济越发达,自治需求就会越强,自治的独立性和规范性需求也会随之增强,自治单位会要求独立设置。

四、进一步讨论和结论

新中国成立后,中国农村社会发展经历了一个剧烈的变迁过程,其治理方式也几度发生根本性变革,通过对中国农村基层治理中单元演变过程的分析可以看到,“单单位治理”向“多单位治理”演变与中国社会发展、社会主义革命与建设同步互动,是一个客观的历史进程和社会发展的必然产物。因此中国的基层治理实践必须以此为基础做出科学的判断,并提出相应的对策。

(一)几个基本的结论

1.基层治理单位的变化

在传统国家转向现代国家的过程中,基层治理单位会发生三个方面的变化:其一,纵向的“统治功能”转换为横向的“治理功能”。纵向的治理功能会分解到不同层级的治理单位中,有些会形成横向的治理单位。其二,横向的“单单位治理”转换成“多单位治理”,后者又会从“简单的多单位治理”转换成“复杂的多单位治理”。其三,进入到现代国家后,“多单位治理”还会发生变化,从层级“多单位治理”变成纵横网络的“多单位治理”,如东莞市的“多单位治理”。

2.多单位治理生成的逻辑

多单位治理的生成主要缘于三个因素:其一,国家治理能力。国家治理能力越强,源于国家需求的单位就越多,如行政单位、服务单位等。其二,经济发展水平。经济发展水平越高,国家治理能力就会增强,经营主体跨区域整合资源的可能性也越高,因此会出现经济单位及为经济单位服务的公共服务单位。其三,主体的需求。需求产生功能,功能产生单位,主体的需求越强、越多,治理单位就会越多。具体而言,国家需要产生行政单位和服务单位;村民需求产生自治单位;市场需求产生经济单位。

功能会产生单位,但是功能与单位并不是一一对应的,有了功能并不见得就会单独设置单位,因为可以将其功能归并到相应的单位之中。另外治理功能和治理单位的发展趋势也不一致。从图4可以发现,随着国家治理能力增强、经济发展水平提高,治理单位会增多,但是达到一定的程度后(如图4的C),治理单位的增长则比较缓慢。治理功能则与此不同,随着国家治理能力增强和经济水平的提高,治理功能的增长是逐步增加的,且没有限度。由此可见,治理单位的增长有限度,但治理功能的发展则无止境。

如果不考虑经济社会发展水平和国家治理能力,或者超经济、社会和国家发展水平地创造治理单位,则会导致治理混乱、治理失效。例如,农村人民公社时期理想化的、建构性的“多单位治理”就超越了当时经济、社会发展水平和国家的能力。如果基层社会有巨大的功能性需求,但是治理单位没有及时出现也会导致治理无法有效实现。例如,改革开放以后,前期因为忽视村民小组或者自然村的自治功能导致自治失效;后期因为服务功能供给不足也无法使基层治理和国家治理有效实现。

3.多单位产生的大致顺序

“无国家社会”下的单位,经济结构简单,可以自我治理,只需要自治功能就会形成自治单位。传统国家下的单位,经济结构也简单,村民从事简单再生产,只需要自治功能和行政功能(指统治和管理功能)维持单位运转,就会形成自治单位和服务单位。经济的发展、国家治理能力的增强,使得传统国家转向现代国家的同时,产生了公共服务功能,形成服务单位;市场会产生资源整合的需求形成经济单位。

通过上述分析,可以得出多单位产生的顺序:首先是“无国家社会”下产生自治单位,其次是传统国家下产生行政单位,再次是经济和市场的发展产生服务单位和经济单位。总之,基层治理单位的形成都源自于国家、社会和市场的需求。

4.多单位之间的基本关系

基层社会有自治、行政、服务和经济四类单位,但是各单位的地位和作用有一定的差异:其一,自治单位是基础,因为即使没有行政单位、服务单位和经济单位,自治单位也能独立存在,正常运行。其二,行政单位是条件,它是保障基层社会秩序的必要条件。如果没有行政单位,自治单位内部的行政管理需要自己负责,自治单位之间的矛盾和冲突也需要自己协调,治理成本会相当高;如果没有自治单位,行政单位的成本会相当高;如果行政单位的边际成本超过自治单位的边际成本,就必须容忍自治单位的存在。其三,服务单位和经济单位是有效实现基层治理单位的基本动力,有了服务单位和经济单位,基层就能更好地自治,国家就能够更好地治理。可见,“多单位治理”中的“单位”作用和功能各不相同,当然在某些特殊地区、特殊时期,某个单位的某种功能会更加突出。

(二)几个政策建议

1.充分认识“多单位治理”的必然性

国家和地方政府要充分认识到,多单位治理是经济社会发展的必然结果,也是国家治理能力增强的必然结果。现代国家一定是“多单位治理”。因此,国家和地方政府要及时了解需求的变化,根据社会和市场所需要的功能,设置必要的治理单位。同时,也要宽容、保护社会和市场根据自身需要所形成的新单位,如社会组织、经济组织和自治组织等。社会和市场所需要的单位越发达、越成熟,国家治理的行政成本就会越低,经济和社会就会发展得更好。

2.根据单位类型“因单施策”

需求产生功能,功能产生单位。不同的单位有不同的功能,不同的单位有不同的外部环境。因此应该区分单位的性质“因单施策”。如自治单位要尊重自治单元的规律,确定自治单元的规模,选择适合的治理形式;服务单位要遵循成本和成效的原则,确定服务半径和服务质量;经济单位要根据经济规律进行设置、保护和运行;行政单位既要保证秩序的需求,又要遵循节约成本的原则。

3.根据需要和成本创设治理单位

有需要就一定要有功能对应和满足,但是对应和满足并不一定就需要设置新的治理单位。如果新的需求和新的功能可以借用原有的单位,则可以与原有的单位重合形成“异功同体”的治理单位,这样节省治理成本;如果新的需求和新的功能无法借用原有的单位,就需要设置新的单位,这样新出现的单位因为功能、需求均与其他单位不同,就能够形成“异功异体”型的治理单位体系;如果某些单位因为出现了其他单位所具有的新需求,则可以在此单位设置新的功能,这样就使某项功能出现在不同的单位,从而形成“同功异体”型治理单位体系。


注释:

①徐勇教授称之为“复合治理”。“复合治理”虽然能够较准确地表达其内涵,但是不太形象,所以本文称为“多单位治理”,与此相对应的是“单单位治理”。

②为了简化研究,本文只考察四种主要的单位功能,即行政功能、自治功能、经济功能和服务功能,其他的功能都归并到这四种功能中。

③这里要说明的是,自然形成的单元还有乡,但是乡不确定,也没有具体的职能。行政单元还有社,里甲制时还有里老人,或者设置社书来催粮或者变更粮册。参见徐勇、邓大才《满铁农村调查:总第1卷惯行类第1卷》,中国社会科学出版社2016年版11页、22页、51页、94页。

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