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台湾农地政策的变迁:从“耕者有其田”到“农地农用”

作者:施昱年 廖彬超  责任编辑:网络部  信息来源:《国际城市规划》2016年第6期  发布时间:2017-06-04  浏览次数: 1783

农地作为农业生产的载体,其政策演进与农业发展息息相关。1949年以后,为了满足军需及岛内人口激增的粮食需求,台湾当局为粮食增产紧急实施私地减租政策,并处理当时严重的业佃冲突问题。

依据台湾地区最高法律规定,农地政策以扶植自耕农为基本原则,因此1950年代推行的第一阶段土地改革,以保护佃农权益与农地资源为主,严格施行农地农有及农地农用政策。在长期扶植自耕农的政策下,台湾的农地逐渐变得细碎,于是当局在1980年代推动了第二阶段的土地改革,出台了“农业发展条例”以及“农地重划政策”,推行农场共同、委托及合作经营。

2000年后,随着经济产业结构的调整、农村劳动力的日益缺乏,加之农地产值低迷,当局将政策的重点转移到提高农产品竞争力及维护生态环境方面,大力推进所谓的“生产、生活与生态”三生一体的现代化农业发展。

如果从农地的角度来划分,台湾农地政策的演进可以概括为“农地农有农用”转变为“农地农用”,具体可划分为三个发展阶段,分别是实现“耕者有其田”的土地改革阶段,从“以农养工”到“农地保护”阶段,从“农地农有农用”转型为“农地农用”阶段。

实现“耕者有其田”

1949—1952年是台湾地区的第一次土地改革阶段。这一时期,农业生产的主要目的是粮食产出,因此农业政策相对比较单一,重点在于通过农地政策促进农产品的生产。概括而言,这一阶段的农地政策有以下特征。

平均地权是农地政策的核心思想。台湾农地政策的核心思想是平均地权。按照孙中山的农地思想,土地要地尽其利,必先平均地权;平均地权是均权制的土地所有制,台湾当局具有上级所有权,人民分享下级所有权,以私有权的形式存在,故平均地权不主张土地收归当局所有,而是通过规定地价、照价征税、照价收买以及涨价归公四大手段实现均权。在孙中山思想的影响下,台湾的土地制度实行“农地农(民)有、市地市(民)有、富源地‘国’有”的平均地权思想。

改革租佃制度,解决土地分配和生产矛盾。为实现平均地权、农地农(民)有,农地政策主要是解决三个问题:1)当时大地主垄断土地所有权,拥有大量的土地,造成大批佃农的存在;2)当时“法律”没有限制佃农交给地主的租金上限,导致过高的佃租影响了佃农的生计,也影响了佃农对再生产的资本投入,生产力维持在较低水平,因此必须改革租佃制度;3)要提高单位农地的产量。

台湾当局推动,实现耕者有其田。农地政策改革首先是要确保产量增加,然后使增产的利益归于大多数农民,再逐步实现“耕者有其田”的最终目的。1949年4月15日台湾当局颁行“台湾省私有耕地租用办法”,规定“耕地租额不得超过主要作物全年收获总量的375‰,原约定地租超过375‰者,减为375‰;不及此数者,不得增加”。租佃期限不得少于六年,且在租约存续期间,地主除非有“法定”原因,否则不得任意终止租约,并要求期满自动续约。375减租政策缓解了长久以来地主与佃农之间的紧张关系,但并未完全解决地主与佃农的冲突。作为最大“地主”的“国民政府”,只能从自身做起;于是从1951年6月起,以“台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法”为依据,台湾当局将战后从日本手中接收的农地放领给现耕农、雇农、佃农及半自耕农,地价偿还期为10年,分20期偿还。直到1965年台湾当局才以兴建公共设施为由,停止办理农地放领。

“耕者有其田”是农地改革的最终目标。台湾当局规定地主仅能保留其出租水田三甲(一甲为9699.22平方米);如果依公告标准折算的甲数超出此限制,且为租佃下的耕地,则耕地由当局强制征收,转放给现有农户承领,当局给地主配发实物土地债卷七成和公营事业股票三成。此举将土地资本移转到了工商业发展领域,以投资带动经济发展。经过此轮农地改革,台湾83%的出租土地变成了自耕土地,由此便提高了农业的生产力和农民的收入,推动了台湾从农业地区向工业化地区的转变。

“以农养工”到“农地保护”

1953—1990年间的农地政策完成了从初期的“以农养工”到“农地保护”的转变。其中,1953—1968年的农地政策主要是支持工业发展,实施每四年一轮的经济建设计划,共计实施了四次,这期间对农地保护较为忽视;1970年代之后,由于农村生态环境的恶化愈加凸显,农地保护逐渐受到重视。

1950年代起,台湾开始实施“以农业培养工业、以工业发展农业”政策。一方面,重视农业技术改进、作物制度改善、耕地利用高度集约化、新品种引进,以达到粮食自给自足;另一方面,积极简化农业用地变为工业用地的程序,以推动区域经济发展。1960年为进一步提供工业用地,台湾当局颁布“奖励投资条例”。援此条例,由“经济部”确认,县市政府如为创办工业或扩展原有工业,或是为增辟必要道路等特定需要,均可将相关农地变更为工业等用地。

国民党政权败退台湾,土地利用缺乏总体谋划,加之相关制度建设的滞后,造成大量农地转为工业用地,严重破坏了生态环境,影响了居民的生活质量。1970年代的两次石油危机,其影响波及到了国际粮价,台湾地区的粮食价格也随之上涨。

多方面因素唤起了保护农地意识。1969年台湾当局颁布“农业政策检讨纲要”,首先是扩大农场经营规模,配合农地重划(1960年起开始实施),推行农业机械化,促进粮食作物和特用作物的增产,同时改革农业金融制度,充裕低利资金;其次,林地与山坡地在保育的前提下才能开发利用。

1973年颁布“实施都市计划以外地区建筑物管理办法”,第1条即规定:“维护优良农地,确保粮食安全……”。同年还颁布“农业发展条例”,主要目的是保护农地,限制农地分割及移转为共有,限制扩大经营规模,限制农地的非农业使用。

为进一步管制农地非法使用,1974年颁布“区域计划法”,直辖市或县(市)政府按“非都市土地使用分区计划”,制定非都市土地使用分区图,划定使用分区及编定使用地实施管制。1976年还出台了“非都市土地使用管制规则”。至此,台湾地区的农地变更及使用管制实现了“法制化”。

1982年台湾开始推行第二阶段的农地改革,在农地保护意识增强的基础上,积极推进农业现代化。措施包括:提供扩大经营规模之购地贷款;推行共同委托与合作经营;加速农地重划;加快农业机械化;检讨修订“法规”并推动农地利用区域规划。

“农地农有农用”到“农地农用”

1990年台湾地区申请加入关贸总协定(GATT),同时希望加入世界贸易组织(WTO)。然而,加入GATT和WTO后,台湾必须逐步放开对外的农产品进口;相对应的,也必须解除对内部的农业保护补贴政策。因此,一波推动农地活化的讨论出现。特别是1990年后在野势力不断壮大,“立法”上的争辩更趋激烈,农地保护政策开始出现松动。

1995年台湾当局为振兴经济,核定实施《农地释出方案》(以下简称《方案》)。《方案》实施的重点为:扩大农地变更通道、农业用地分区调整、放宽农地变更限制、简化审查程序。对农地的释出施以总量管制,从需求侧估计至2011年约需释出农业用地4.8万公顷,长期可供变更面积约达16万公顷。

《方案》依使用分区的差异将农地分为四类:第一类是都市计划农业区——只要符合总体规划,就可以变更为非农业使用;第二类是非都市土地乡村区、工业区和风景区内的农业用地——可以依分区性质变更为非农业使用;第三类是非都市土地一般农业区农地——只要开发计划符合各相关主管部门制定的规范,可以依其所定审核标准将农地变更为非农用地;第四类是特定农业区——为了实施台湾当局重大建设计划、“行政院”核定的开发计划或公共设施建设、居住社区及低污染的工业区开发,可以将农地变更为非农土地。

在农地开放思潮的影响下,农民希望对1983年版的“农业发展条例”进行修正,尤其针对农地分割、移转限制及农舍兴建等。

反对开放农地自由买卖的群体多认为,管理不良会造成农地的严重炒作;同时还强调,相关部门必须加强农民身份与自耕能力的认定,维持农地农有农用政策,或至少确保农地农用。

赞成农地自由买卖的群体则认为台湾在加入WTO之后,如果农业保护政策取消,应该开放农地自由买卖,放宽农地转用限制,活化农业生产,并在增加农地使用效益、农地流动性以及防堵财团掮客的寻租行为的情况下,开放农地自由买卖。

1996年7月“行政院”通过了“农业发展条例”修正案,并经“立法院”讨论。该修正案也被称为“第二次土地改革”。在修正前,农地买卖双方和农舍兴建者均须具备农民身份,且对农地分割和共有有严格的限制;实际上这些规定已不符合当时小农户已经扩大的现实情况。

2000年修正后的“农业发展条例”及“土地法”正式颁布,农地政策由“农地农有农用”调整为“放宽农地农有、落实农地农用”。在农地买卖部分,开放自然人可购买、赠与或继承农地,但农地必须从事农业使用;此外还确立了买卖的程序,放宽了农地租赁和农地分割的管制要求。

农地政策实施下的农地问题

农地管理政策由“农地农有农用”调整为“农地农用”,是自施行耕地375减租、公地放领及耕者有其田等政策以来的最大变革。调整为“农地农用”的目的是为了以农地管理取代所有权人资格限制,并利于引进资金和技术。然而,新政实施以来也引发了许多农地管理的问题。

375减租实施至今已60余年,许多承租农地的佃农已传至第二代,但在农地收入减少以及工商业就业机会增加的情境下,许多佃农二代已将土地荒废。按照“375减租条例”,若地主先提出解约须给予补偿金,因此佃农多不愿主动解除租约。

“农业发展条例”同时放开农地自由买卖与农舍兴建,造成许多自然人购买农地的目的并非在于农业经营,而是休闲享用,这就导致了农舍林立——实为别墅或民宿,且因零星建于田中,不仅造成污染,也影响到规模化耕作。以民宿兴建较多的宜兰县为例,2000—2014年已兴建了7612栋农舍,造成大量农地流失。

为活化农地,台湾当局于1992年制定了“休闲农业区设置管理办法”,2000年修正为“休闲农业辅导管理办法”;迄今休闲农业设施仍由农民自主建设,造成了休闲农场、民宿等的质量良莠不齐。虽然市场机制可以淘汏质量不佳的休闲产品,但农地一旦覆盖建筑,再想还原为农地将付出巨大的成本(建筑拆除、土地整理、土壤修复、地力培养等)。不佳的休闲产品实际上是在浪费土地。

借鉴意义

台湾地区的农地政策在多年的实践中,已经基本完成其各阶段的任务。其中,最为成功的是实现“耕者有其田”的土地改革。其后各阶段的农地政策演变也多是为了解决上一阶段农地改革所遗留的问题,可以对各个阶段的农地政策的演进关系作如下总结。

第一阶段的土地改革致力于扶植自耕农、照顾弱势人群及改善财富分配结构,也兼顾了支撑工业发展。同时这一阶段的平均地权政策造就了台湾农村的小农经济特点(或者说是缺点)。首先,基于农地报酬递减法则,佃农在转为自耕农初期,的确有提高生产的意愿,并能提高产量,但长期来看,农业生产力仍然是报酬递减的;其次,战后持续增长的农村人口也是导致农地分割越来越细碎的原因,进而失去了“规模经济间接带来的降低农业投资”的合理收益。

因此,第二阶段土地改革旨在解决土地细碎与收益下滑的问题。然而,快速的工业化进程导致农村年轻劳动力逐渐流失,加之台湾当局限制农地自由买卖,使得农村既缺年轻人也缺资金,规模化生产以及经济作物种植栽培便难以推进。

基于此,第三阶段的土地改革主要是放松农地管制政策,以吸引人们归农;并引进资金和技术,以农业企业化及技术和经营创新,带动农业升级。但由于农舍建设的管制不够严格,加上“休闲农业辅导管理办法”的副作用,反而激励了很多企业或自然人购买农地兴建农舍或休闲农场,违背了“立法”的初衷;加之休闲农业的辅导机制不足,导致了部分休闲农业与民宿的质量低下。

台湾地区的农村和农地状况与大陆有很多不同,但一些问题有一定的相似性,因此前者的农地政策对后者有一定启示意义。

纵观台湾的农地政策演进,初期对农地承租权的过分保护,使得承租者宁愿荒废土地,也不愿主动退出租约,间接导致了农地资源的浪费。其后对农地转换工业用地的规制放松,又导致了乡村非农产业的遍地开花,加剧了农村土地的破碎化,也造成了环境污染。后期台湾当局鼓励建设农业休闲设施促进了乡村旅游的发展,呼应了台湾居民日益增长的休闲需求。但是由于相关法规的不完善,当局对于农村地区的农舍兴建和民宿发展等的管制不够严格,造成了农地被大量占用,星罗棋布的田间建筑物不仅破坏了乡村景观,也给规模化的农业生产造成更大不便。

台湾当局的每次农地政策改革都是为了解决之前农地改革遗留的问题,但未能全盘考虑农地改革可能带来的负效应,亦即解决了旧问题、又带来了新问题。这方面的经验教训值得大陆地区汲取。

当下大陆地区的农村正处于快速发展阶段,农地政策的改革一直在讨论之中,譬如宅基地退出机制、流转机制、农村集体经营性建设用地的买卖、农村休闲设施建设等。这些政策的变革将产生非常深远的影响,也并非是就事论事地应对就能奏效。台湾地区的实践经验告诉我们,农地政策改革是一项复杂的系统工程,需要缜密地设计。