ccrs(英文版) | 联系投稿 | 旧版回顾

当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村经济

“离乡不离土”:中国土地制度与新型城镇化研究评述

作者:王庆明 曹正汉  责任编辑:中农网  信息来源:《中国社会学年鉴2011-2014》  发布时间:2017-06-07  浏览次数: 1945

一、引言

城镇化是当代中国经济与社会发展的重要特征,对于这一重大主题,社会学家给予了高度关注,开展了大量研究工作。本文以2011—2014年发表的论文和著作为主,评述中国社会学界关于新型城镇化及土地制度变革的研究,并着重探讨其中一项基本特征——农民离乡不离土——对城镇化所带来的影响,在此基础上我们提出未来研究展望。

二、土地制度与新型城镇化:中国社会学的研究

根据国家统计局的数据,2011年年末中国大陆总人口为134735万人,其中乡村人口65656万人,城镇人口69079万人,城镇人口比重达到51.27%,首次超过农村人口(国家统计局,2012)。随着城镇化快速推进,传统的“乡土中国”正逐步向新型的“城市中国”转变。这种转变不单表现在农村人口向城市的聚集、农业生产向城市就业的产业结构转型,以及土地制度和居住格局的变迁,更重要的是立基于农业社会的基础秩序和社会结构开始发生根本性动摇。在这个意义上,以城镇化为主推力的城乡关系的变化意味着一场全面而深刻的社会变革,赋予社会学家新的机遇和挑战(李培林,2013b;李铁,2013;周雪光,2013)。面对城镇化浪潮的冲击,社会学界围绕城镇化的概念与特征、土地制度变迁、城市治理转型、土地财政以及城乡一体化等开展了丰富的研究(李培林,2014;陈光金等,2014;李强等,2013;李友梅等,2014;陆学艺,2011;宋林飞,2014;张鸿雁等,2012;郑杭生,2013)。这些研究不但从学理上澄清了中国城镇化的独特性,也为政府决策和城镇化路径的具体实施提供了重要政策参照。

(一)新型城镇化的概念与特征

汉语“城市化”和“城镇化”都是对英文“urbanization”一词的中译。最初学界使用“城市化”概念较多,随着官方话语对“城镇化”称谓的统一,使用后者的趋多。但总体上城市化和城镇化表述并存,且存在一定的混乱(聂伟、风笑天,2014)。概括起来,不同学者对城市化与城镇化概念的比较分析形成了“差异论”和“一致论”两派。

“差异论”主张,广义的城市化概念囊括了城镇化的含义,城镇化是城市化的起点。如田雪原(2013)指出官方口径对城镇化概念的统一是对20世纪80年代国家倡导小城镇发展战略的沿袭,是针对第一阶段“以小为主”城市化路径的称谓。目前中国城市化已步入“以大为主”的第二阶段,若依然沿用城镇化概念既脱离现实又会带来诸多弊害。这一主张的重要根据是西方城市化演进的一般规律。西方发达国家的城市化一般要经历以小城市发展为主的城镇化、以中等城市发展为主的城市化和以大城市发展为主的都市化三个阶段。在这个意义上,英文“urbanization”似乎暗含了城市化发展的小、中、大三个阶段性过程。基于此论者提出,城市化和城镇化的意涵并不一致。严格意义上讲,城镇化包含在城市化的含义范围内,是城市化的起始阶段,是城市化进程的过渡模式。城镇化的重点在于发展镇,强调农村人口向城镇转移的“镇化”过程;而城市化的主要目标在于发展大、中城市,强调农村人口和城镇人口向大、中城市集聚的“城化”过程(聂伟、风笑天,2014)。

“一致论”主张中国城镇化所面对的社会结构和体制历史与西方有很大不同,但城镇化与城市化概念并无实质差别,都是强调农业人口向城市转移的过程,以及与这一过程相伴而生的生活方式和价值观念的转变。如陆益龙(2013)强调城镇化和城市化的实质内涵是相同的,都代表现代社会的变迁过程。张鸿雁(2013)提出城市化与城镇化都是在摒弃传统社会的地域、血缘关系,建构以货币关系为纽带的“异质性”生产关系综合生活体。就最终目标而言,城镇化的重点在于化“镇”为“市”,实现以城市生活方式和城市文明为基础的“市民化”。

综上不难发现,两派立论基点不同:前者是以西方城市发展过程为经验基础,并以西方“标准”的城市化概念来反观中国的城市化进路;后者则是从中国特殊的制度背景和社会结构出发,以中国城乡发展的目标取向来分析概括中国城镇化的特征。在社会学界的以往研究中,后一种观念占据了主导,即更倾向于“一致论”。在中国独特的城乡二元体制和城市的行政等级序列中,城镇化被认为是更契合中国社会结构特征的一种称谓,且更能反映乡土中国向城市中国转变的渐进性特征。无论是城市化还是城镇化,最终都指向了农民的“市民化”。市民化不但是居住空间和生产方式的转变,还意味着社会地位的转变,以及接受现代文明的城市生产、生活方式的过程(李强,2013a)。在这一过程中,农民的身份转换机制深嵌于中国特定的社会结构之中。在这种社会结构下,中国城镇化呈现两个基本特征:城乡并进与政府主导。

首先,城乡并进。与西方工业化直接推进的城市化进程不同,中国的城市化既包括一般意义上的城市扩张,又包括乡村的城镇化。从西方发达国家所经历的城市化进程来看,一般都要经历人口向城市聚集、郊区城市化、逆城市化和再城市化几个阶段。而中国的城市化进程与之不同,李培林(2014:24—25)概括了自改革开放以来中国经历的城市化三阶段:第一阶段是1978—1985年的“非农化阶段”;第二阶段是1986—2000年农村人口向城市聚集的“城市化阶段”;第三阶段是2000年以来的城市扩张和“城市群形成阶段”。在中国城市化的每一个阶段,虽然特征各有不同,但助推力都源自政府,这也构成城镇化的另一个基本特征。

其次,政府主导。从动力机制上看,中国城镇化的一个明显特征是政府主导,这也是中国与欧美国家在城镇化推进路径上最主要的区别之一。政府主导集中体现在,从中央到地方的各级党政机关及对应的职能部门对于城镇(市)的拆迁改造、发展规划、项目选址、工程建设、土地功能改变及使用权限的审批等诸多事项都有直接或间接的决定权(李强等,2012)。这种政府主导逻辑,虽然能快速推进土地的城镇化,但也可能会抑制流动人口市民化。具体而言,各级地方政府不但是推动城镇化的主要行动主体,也是主要的利益主体。前一种角色要求它要为公共服务体系提供资源支持和保障职责,后一种角色驱使它通过土地开发和市政建设来获得最大化的财政收益和政绩。在实践过程中,地方政府往往更重视后一种角色的担当,对于辖区内教育、医疗和社保等公共服务职责重视不够。这种政府角色定位和发展理念,客观上可能会限制进城民工的市民化,进而影响以人为本的城镇化的有效推进(陈光金等,2014)。

中国城镇化的这两个基本特征是以独特的“制度红利”为基础,而制度红利又是以集体土地制度、城乡二元体制以及小农经济体系三者为基本架构的(贺雪峰,2014)。这种多重制度形塑下的城镇化进程中的一个附带性后果是,主动城镇化现象不明显,而“被动城镇化”或“被动市民化”现象却很突出(李强,2011,2013b;文军,2012)。所谓“被动市民化”是指农民完全没有这种意愿,而由外来或外在因素被转变为市民身份的过程。这种现象主要是在“农民上楼”、城市扩张等涉及土地开发的情况下产生的(李强,2013a)。简言之,所谓“被动市民化”,实质是被迫离开土地和被动转换户籍身份的过程。

在席卷全国的土地开发运动中,普通民众的意愿似乎显得微不足道。但由此引发的群体冲突、上访抗争等各种社会矛盾,却又从另一个侧面反映了普通农民的真实意愿和行动选择是影响城镇化的重要因素。快速的城镇化进程,正推动传统的“乡土中国”向新型的“城市中国”转变,转变的动力、速度以及演进路径都从不同程度上重塑着中国社会的秩序结构。乡土基础上的社会结构、群体边界和内聚力以及观念制度都不可避免地发生急剧的变化,这无异将对未来的中国社会发展格局产生长久影响(周雪光,2013)。快速城市化催生的“城市中国”,是以城市开发体制、开发资本与权力的合谋为基础的,在这种逻辑的冲击下普通农民的利益诉求和权利表达被裹挟其中却得不到有效关注(陈映芳,2012)。在这一过程中,“被动失地”与“主动守土”之间的矛盾构成了以土地财政为依托的城镇化的重要挑战。这也是中国“离乡不离土”这种独特的城镇化模式形成的重要背景。

(二)“守土”与“失地”:中国城镇化的问题与出路

中国虽然用了大约30年的时间几乎走完了西方上百年的城市化历程,却没有解决好城市化滞后于工业化、户籍改革滞后于城市化这两大问题(李培林、田丰,2012)。在当前的背景下,后一个问题表现得更为突出。户籍改革滞后城市化的一个明显结果是,土地的城镇化远远快于人口的城镇化。这是户籍制度、财政制度和土地制度相互作用的结果。

中国土地的国家所有和集体所有是确保中国城镇化以政府主导形式快速推进的前提。一方面,政府可以公共的名义,在对集体或个人提供一定经济补偿的前提下获得土地开发的支配权;另一方面,在政绩效应的推动下,诸多地方政府以土地的粗放利用来实现快速城镇化,这种简单的“土地城镇化”非但不能提高当地居民的生活质量,还会造成诸多社会问题(李强等,2012)。在城镇化进程中,土地制度变革主要涉及:农业耕地转变用途的非农化过程、农村建设用地转变为城镇建设用地的过程,以及与之相关的撤并村庄、“村改居”“农民上楼”和资本下乡等(王春光,2013;刘玉照,2012)。而所有这些涉及土地制度变革的运动都是地方政府在土地财政的支撑下逐步推进的。中国城市建设的迅速扩展很大程度上得益于独特的财政体制的支撑。20世纪90年代中期的分税制改革改变了地方政府的行为选择,即由财政包干制时期的“办大企业”和“大办企业”转向“经营土地”和“经营城市”,客观上推动了各地的城市化进程,并且形塑了中国独特的城市化模式,即土地、财政和金融“三位一体”的城市化(周飞舟、谭明智,2014:11)。从土地财政的生成机制来看,除了趋利性动机之外,地方政府努力控制土地也是为了降低推动经济增长的成本和提高参与地区竞争的能力(曹正汉等,2011);但实际上地方政府以土地财政和土地金融为基础的“生财之道”客观上也增加了宏观经济运行的风险(谭明智,2014)。而且地方政府土地收益最大化的趋利动机及其强力推进逻辑,可能造成中国社会阶层严重固化的社会后果。由此产生的诸多社会矛盾无法及时化解,可能成为中国今后长期社会紧张的根源(周雪光,2013)。

关于土地财政对中国社会结构的影响,有研究者指出土地财政无疑对经济增长和快速城镇化有积极意义,但地方政府过快的土地贴现,导致其有效性与合理性明显分离。一旦超前的土地城镇化不能确保规模收益递增,加之地方政府财政收支结构和筹资方式的路径依赖,会直接诱发财政风险,这对城镇化的可持续性构成严重挑战(晁恒等,2014)。基于土地财政的可持续性水平低、不利于社会经济发展模式转型升级以及存在金融风险等问题,有论者提出了具体的改进策略:一则要改进资金筹措方式,推进财税制度和土地制度改革以确保城镇化的可持续性;再则要完善新型城镇化背景下的土地财政体制,具体包括推进税收性土地财政,规范投资基金融资平台,推广市政债等债券融资,鼓励民间资本参与等方法(薛翠翠等,2013)。然而,遗憾的是这些分析似乎都仅仅是发现了问题,并没有触及问题的实质。究其原因,这和研究者选择的立场和研究对象不无关联。

通过以上分析不难发现,这些研究主要是从制度的顶层设计和政策的具体实施角度来分析城镇化的现状、问题与出路的。这种分析的优势在于能够从整体上把握政府主导型城镇化的制度运行逻辑及政策演变过程,然而这种宏观视角往往容易忽略行动者即作为政策主要指涉对象的“人”,尤其是在“被动城镇化”过程中,作为“问题”呈现的“被市民化”“半城市化”和难以融入城市的行动主体。中国新型城镇化的核心是“人的城镇化”,由此作为城镇化参与者的“人”的主观意愿、行动选择本应作为研究的重要范畴。“新型城镇化与社会治理研究”课题组指出,以人为核心的城镇化面临三个重要议题:流动人口市民化、被征地农民权益保障和农业转移人口的能力培育(陈光金等,2014)。这三个议题都是以城镇化进程中的“农民”为主位的。无论是对于城镇化主导者的政府而言,还是对于被城镇化的普通民众而言,土地产权都是他们关注的主要问题。这也是我们破解为什么农民无论是否“离乡”,也一定坚持“不离土”的重要切入点。

在国家快速推进城镇化与农民坚持“守土”的双重背景下,我们需要重新审视国家和农民二者关于土地产权的不同认知。从法律规定的所有权结构看,中国土地只有两种产权形式:全民所有和集体所有,在实践中全民所有即国有。按照现有法律规定,所有城市建设用地均为国家所有。村集体的土地只有通过“土地征用”转变为国家所有之后才能用于城市开发。虽然农业用地转变为非农建设用地关涉国家、村集体和农户三者的利益,但土地征用严格意义上讲是一种政府行为,是国家依法以强制力占有和取得农村土地产权的一个重要手段。通过土地征用将集体所有的农业用地转变为国有的非农建设用地是中国城镇化进程中土地开发的主要来源(周飞舟、谭智明,2014:64—65)。面对国家的强制力,作为弱者一方的农户如何追索自身对土地的产权就构成另一个重要问题(曹正汉,2011)。

然而,实践中土地产权的法律界定与普通民众的社会认知之间往往存在很大“缝隙”,这一度构成产权社会学研究者关注的焦点(陈锋,2014;郭亮,2012;刘玉照,2012;王庆明,2014;臧得顺,2012)。从法律条文看,国有土地包括国家所有的土地以及国家征收的原属农民集体所有的土地。对于后者,国家、村集体、村民都在不同程度上拥有一定的支配权,三者都对土地有某种程度的占有。这种多重主体的占有状态,既是国家法律话语所不能涵括的,也是经济学的产权定义所不能描述的。人们对经济资源的占有需要得到广泛的社会认可方能实现有效支配。在这个意义上,产权就可以定义为行为主体得到社会认可的对经济资源的占有(刘世定,2014)。农民对土地的实际占有状况以及在此基础上形成的产权观念,是我们分析城镇化进程中土地流转的重要视点。

在农民关于土地产权的朴素认知中,首先认可国家对土地产权的优先性,“一切都是国家的”折射出对地权国家所有的社会认可。在国家所有权之下,集体和农户个体享有充分的横向排他的土地支配权,但这种权利的行使是以不改变土地使用用途为前提的。这两种产权认知决定了,一方面国家以公共名义征地具有天然合法性,另一方面国家征地在剥夺了集体和农户的土地支配权之后也负有补偿权利损失的义务(张浩,2013)。另有研究者发现:在农村大规模的土地流转过程中,同一村庄或地区的农民,阶层地位的不同,决定了他们在农地流转中的态度和行动的差异,由此指出地权的配置是跟阶层关系紧密联系在一起的(田先红、陈玲,2013)。这对于理解乡村土地流转的复杂性有重要启示,但这种村民之间的“差异”实则在诸多村落事务或“事件”中都有表现。由此问题的关键可能是,在国家依法强制征收土地的过程中,作为缺乏话语权的农民如何表达自身的利益诉求?农民对产权的追索及其依凭与国家的地权制度和法权界定存在怎样的契合和背离?而这种背离与契合背后所潜藏的逻辑恰恰是我们分析“离乡不离土”这种城镇化形态的关键所在。

三、离乡不离土:中国特色的城镇化

“离土”与“离乡”是有关中国乡村劳动力流动的形象化描述,前者指从农业生产中转移劳动力,后者指从乡村社会中转移劳动力,这两者构成乡村城镇化的基础。20世纪80年代初费孝通先生在深入调查的基础上,针对中国人多地少的基本矛盾和农工相辅的历史传统,提出了乡村工业化与城镇化相结合的“小城镇”发展路径。沈关宝(2014)概括了费老小城镇发展战略的三个鲜明特点:其一,以“志在富民”为根本目标,探索以农民为主体的乡村工业化进程;其二,以城乡一体化为导向,探索优先发展小城镇的城市化道路;其三,以经济的体系化良性运行为核心,探索区域经济共同体合理布局的发展模式。国家为了倡导这种发展模式,后续又出台了一系列与小城镇发展战略相关的文件,使小城镇数量、质量都得到了迅速发展,1978—2010年,中国的建制镇由2173个增加到19410个,平均每年新增小城镇539个,这奠定了中国城镇化发展的重要基础。但由于城市化推进过程中,重视大城市发展的战略偏移,致使中国的大城市病与乡村衰败和空心化同时上演。基于此,李培林指出在新型城镇化快速推进的背景下,小城镇依然是“大问题”(李培林,2013a)。这是我们理解中国城镇化的历史进程及其独特演进逻辑的基础,亦是准确把握乡土中国向城市中国转型进路的前提。

在传统的乡土中国,“土”不仅指土地及以土地为媒介的农业生产方式,还意味着农业社会以土地为基础的从心从俗的文化心理和生存秩序;“乡”是指农民生长于斯且安土重迁的家乡。在中国传统农业社会中“乡土”是不可分离的同一性的生活世界,“守乡守土”也是普通农民的行动逻辑。离开乡土,往往意味着“背井离乡”,暗含一种被迫颠沛的无奈和凄凉。然而自1978年中国改革开放的大幕在农村拉开之后,这种传统的乡土认知随着城乡之间社会流动的加剧而被不断重塑。

自20世纪80年代以来,中国基本形成了两条主要的农业剩余劳动力转移方式:“离土不离乡”和“离土又离乡”。前者以乡村工业化为产业基础,以小城镇发展为空间载体,在20世纪80年代蓬勃发展;后者以城乡壁垒的松动为契机,在20世纪90年代逐渐演化为规模巨大的进城“民工潮”。这两种模式分别是费孝通先生所说的“苏南模式”和“温州模式”的重要内涵。通过这两种途径被转移出来的劳动力构成中国经济发展的重要力量。

除了以上两种主要的城乡社会流动模式之外,随着中国经济地区发展不均衡的加剧,一些欠发达地区农民到发达地区农村代耕或租种土地从事农业生产的“离乡不离土”现象也不断出现。例如珠三角地区非常普遍的“代耕农”现象、长三角地区的“异地菜农”以及京津地区出现的皖豫农民“包地植棉”现象等。这三种流动模式构成了中国乡村社会劳动力外流的基本形态。然而,在国家推行新型城镇化的背景下,随着城乡结构的不断重塑,乡土的“守”或“离”也具有了一些新的内涵,其基本特征是,农民离开家乡到城市务工,却不放弃在原来村庄的承包地,由此形成所谓“离土不离乡”的城镇化。

张翼(2011)通过2010年全国性调查数据的统计分析发现:绝大多数进城的农民工不愿意转变为非农户口,若以交回承包地为前提,则愿意转变为非农户口的比例只有10%左右。李强(2013a)研究发现“农转非”或市民化后,农民可见的实际利益并不突出,而身份转变后失去的承包地、宅基地以及与农村集体经济相关的一系列利益却很实在。由此可见,农民是否“离乡”似乎并不重要,关键是不愿“离土”。2011年中国的城镇人口比重首次超过50%,国家统计局公布的数据显示,该年年底全国人户分离人口2.71亿,其中2.3亿为流动人口。此处的流动人口是指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口(国家统计局,2012)。这2.3亿流动人口是作为城镇化人口统计的农民工,他们虽然工作和生活在城市,却都保留一小块土地在乡下,这带来城乡人口结构的复杂化,也给城市化理论带来挑战(郭志刚,2014;田毅鹏,2011,2014)。

西方一般的城镇化发展路径是以工业化为基础,以产业转型升级为动力支撑点的。在城市化落后于工业化的现实背景下,中国城镇化的重要动力则来源于城乡之间的推拉机制。城乡之间的劳动力价值差异以及城乡之间工作类型的等级化结构,是吸引农民工进城务工并能使之快速进入工作的原因所在。但农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务。而且现行户籍、土地、社保、财税以及行政管理等诸多制度,在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局,制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。在这种特殊结构下,他们与西方城市化进程中农民向市民的职业地域和身份同步彻底转变不同,而是要经历从农民到农民工再由农民工到市民的“渐变过程”(李培林,2013b)。这种身份区隔及其渐变过程强化了很多农民即便“离乡”也一定要“守土”的观念。而农民的这一份土地,是社会福利制度缺失下确保他们得以返乡并维持生存的基本保障。

四、研究展望

社会学家从社会结构视角出发对中国“离乡不离土”城镇化类型的分析,为我们理解中国城镇化的独特性以及可持续性的发展提供了重要的视点。但遗憾的是,一些研究者仅仅是描述了这一现象,并没有继续深入研究。一个重要原因是,更多研究者和政策制定者将目标集中于“户籍城镇化”上,其隐含的预设是:只要放宽户籍限制改变城乡分割的制度壁垒,农民工就会“落户生根”,“离乡不离土”也会自然消解。但这种预设至少面临两方面的挑战:一方面,“离乡不离土”模式的形成不单是户籍制度作用的直接结果,城乡分治的户籍制度、产权不明的土地制度和城乡失衡的财政制度的相互作用,是造成这种独特的城镇化模式的原因所在,只有同时针对这三种制度进行体制改革,才有望实现“城乡一体化”(陆学艺,2011)。另一方面,这种预设与中国当前的社会结构特征不契合。李培林等人指出:城市化滞后于工业化可能是中国未来一段时期的一种长期状态,农民工在城市的社会融入也将是一个漫长过程(李培林等,2013:261),这意味着“离乡不离土”是中国一定时期内相对稳定的一种城镇化类型。

从学理上看,“离乡不离土”城镇化模式是独特的“制度包”形塑的结果,对这种城镇化类型的研究是继续深化体制改革,支撑中国城镇化的可持续性的重要支点。从实践上看,农民工市民化是中国新型城镇化的重心所在,只有从农民的立场出发关注他们的真实意愿才能实现农民工真正融入城市,进而实现城乡一体化。因此,我们认为,深化对“离乡不离土”现象的研究,并致力于与西方国家的城市化相比较,以发展更具解释力的城市化理论,是中国社会学的一个重要研究方向。