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美国农产品目标价格制度及其对我国的启示

作者:牟爱州  责任编辑:网络部  信息来源:《商业经济研究》2017年第01期  发布时间:2017-06-08  浏览次数: 1704

摘 要农产品目标价格制度是一种特殊针对性的农业补贴制度,是农业支持保护制度的重要组成部分之一。美国作为世界最早开始实施目标价格补贴的国家,其在农产品目标价格制度方面积累了大量成功经验。本文在梳理美国目标价格补贴的计算方法、分析其政策特点的基础之上,对我国实施目标价格制度进行设计。

关键词美国农产品目标,价格补贴政策,启示


引言

2014年中央“一号文件”明确提出,要“逐步建立、完善农产品目标价格制度,在市场出售价格过高时,补贴低收入消费者,在农产品市场价格低于目标价格时,按照价格差补贴生产者,切实保证广大农民利益”。即在农产品目标价格制度下,各类农业生产经营主体依然按照由供给、需求决定的农产品市场价格开展生产经营与销售业务,在一个农业生产周期内,农产品的实际市场销售价格高于政府部门事先确定的目标价格时,补贴手段不予启动,不发放农业产品价格补贴;当农产品实际市场价格低于事先制订的目标价格时,政府部门向农业生产经营主体发放资金补贴。由此可知,农产品目标价格制度并不对农产品市场形成价格的内在机制发生作用,即不论农产品市场销售价格是否高于事先(预先)确定的目标价格,农业生产经营主体一直按照市场价格销售农产品。因此,农产品目标价格制度不会发生最低收购价格制度下的农产品价格扭曲现象,操作流程简便、易行,逐渐被世界各国广泛采用。农产品目标价格补贴制度最早起源于美国,为切实保障农产品价格的稳定,从维护农业生产者利益的角度出发,美国政府部门制订了一系列详细农产品目标价格规定与调控措施,积累了大量的关于农产品目标价格调控经验。研究美国农产品目标价格补贴政策,对我国农产品目标价格补贴政策制定具有重要的现实价值。

一、美国农产品目标价格补贴政策的主要特征及方案

美国农产品目标价格政策自20世纪70年代诞生以来,经历了60余年的逐渐发展与完善,农产品目标价格调控政策已成为美国核心的农业支持政策之一,其在调动美国广大农场主的生产经营积极性、主动性,稳定农场主种粮经济收益,促进美国农业产业全面协调发展等方面起到了重要作用。

(一)美国农产品目标价格补贴政策的主要特征

必须以签订合同的形式参加计划。广大农业生产经营主体者要享受美国政府所提供的价格补贴,就必须在规定时限内与相关政府部门签订协议(并不是所有农业生产主体都可以具备签订农产品目标价格补贴合同的资格,如美国农场法案规定,农场经营面积小于10英亩的农场经营主体不得参加该计划)。农业生产经营主体在享受权利的同时,还必须履行协议规定的相关义务,即必须向农业服务部门提供种植面积的年度报告、从事指定农业或与农业相关的活动、基础面积上只能种植规定的作物品种等。

补贴方式灵活多样。美国目标价格补贴制度给农业生产主体提供了多种形式的补贴方式,农业生产经营主体不仅可以依据农场的具体情况选择参与不同的补贴计划,在同一个补贴计划中还可以自主选择灵活的补贴模式。如反周期支付与价格损失保障补贴(预先制订一个“有效价格”,如果农产品“有效价格”低于目标价格时,按照“有效价格”低于目标价格时间的差额计算单位农产品应该得到的反周期补贴数量)、营销援助货款(营销援助贷款是政府部门事先规定一个农业贷款价格,农业生产经营主体可以按照此价格,在播种前将未来某一时期收获的农产品直接抵押给农产品信贷企业,从而取得援助贷款)、农业风险保障(如果农产品实际收入小于农业风险保障收益时,就启动补贴程序,补贴额为农产品实际收入与农业风险保障收益两者间的差额)等,农业生产者除了可以自由选择计算农产品目标价格补贴的相关参数外,还可以任意选择是否提前领取部分农产品目标价格补贴。

目标价格水平设置较低。美国目标价格水平的制订要遵循“生产成本(费用)加基本收益”的基本原则,由美国农场法案加以确定并公布,为保障农业生产者可得到微利,目标价格水平制定的较低。较之于我国最低收购价和临时收储价,美国的目标价格水平较低,如2012年我国大豆的临时收储价为4.6/千克,而美国大豆目标价格为5.8美元/蒲式耳,约合人民币1.34/千克(2012年美元兑人民币汇率约为6.3)。

支持价格、目标价格与市场价格三者并存。美国的农产品价格形成机制主要由商品营销贷款率、目标价格和市场价格三个要素构成。商品营销贷款率政策是指政府为了保证农业生产者顺利销售农产品,提前预测该农产品的市场价格,并以此价格贷款给农业生产者,其实质是一种支持价格。美国政府实行目标价格补贴政策后,商品营销贷款率政策仍在实行,纵然2014年农场法案取消了目标价格补贴制度,也保留了商品营销贷款率政策,继续发挥其缓解农业生产者资金压力、顺利销售农产品的作用。由此可见,实施目标价格补贴政策并非就取代支持价格政策,而是将支持价格、目标价格和市场价格并存,共同构成农产品价格形成机制,并各司其责,密切配合。

目标价格补贴政策覆盖的农产品范围广。美国农产品目标价格补贴政策涵盖的范围十分广泛,几乎包括了美国所有的主要农产品。2002年美国农场法案规定,享受目标价格补贴的农产品品种有10类,分别是小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、高地棉、大米、大豆、花生及其它油料作物。2008年农场法案又将豌豆、扁豆、大鹰嘴豆、小鹰嘴豆等4种食用豆以及在基础面积上种植的水果、蔬菜、野生稻也纳入到目标价格补贴计划之中。2014年农场法案中的价格损失保险计划除高地棉外,其它农产品仍然包括在计划覆盖之内。

适时调整目标价格补贴政策。美国目标价格补贴政策在历次农场法案中不断被做出调整以适应农业发展的变化,涉及农业生产者申请资格、补贴品种、补贴面积、目标价格水平、补贴计算方式等。如为了保证目标价格补贴的公平性,2002年农场法案规定所有农产品的目标价格补贴总额不得超过65000美元;2008年农场法案对申请参加目标价格补贴计划的农业生产者规定:非农场调整收入不得超过500000美元,且农场调整收入不得超过750000美元;2014年农场法案是在巴西起诉美国高地棉补贴案件影响下,针对棉花生产者设立了浅层次收入保险计划。在不同的发展阶段,美国的目标价格补贴制度依据国内外经济社会形势,不断灵活主动地进行调整,更加充分地发挥其针对性和有效性。

(二)美国农产品目标价格补贴方案

目标价格补贴计算方法。在不同历史时期,美国农产品目标价格补贴数额的计算方法稍有差异,其基本操作原理与本质是相同的,现以2008年美国反周期支付(Counter-cyclical PaymentsCCP)为例,来具体说明农产品目标价格补贴计算方法,其计算公式如下:

农产品反周期支付数额=农产品反周期支付比率乘以农产品反周期补贴单产乘以农产品反周期补贴面积

其中,农产品反周期支付比率=农产品目标价格-农产品有效价格;农产品有效价格=农产品直接支付率加max(农产品年度市场平均价格,农产品营销货款率),农产品反周期补贴面积=核定的农产品种植面积乘以85%

目标价格与市场价格的确定。美国农产品目标价格是在以农产品“生产成本(费用)基本收益”为核心,综合参考国内、国外农产品比价之间关系、农产品物价总水平等主要因素的基础上而形成的。其中,农产品生产成本(费用)、基本收益等信息由美国农业部各级农业统计服务组织(机构)负责收集。在操作过程中,美国政府部门在参照统计数据的基础上,初步制订一个农产品目标价格,然而交由美国国会辩论通过。

农产品市场价格是指美国各级农产品市场年度中每月平均出售价格,具体的数据采集工作也是由美国农业部各级农业统计服务组织(机构)负责。

补贴面积与补贴单产的确定。农产品目标价格补贴面积等于该农作物在农场法案中所约定基础面积以一定比率(85%)。美国农场法案约定的基础面积有以下方案可供选择:生产灵活性合同面积、农产品年度平均播种面积、平均休耕面积。

农产品目标价格补贴单产水平的确定同样有以下三种选择:即农产品补贴单产水平等于生产灵活性合同的单产;农产品补贴单产水平等于生产灵活性合同的单产与农产品年度平均单产差额的70%;农产品补贴单产水平等于农产品年度平均单产的93.5%

二、我国农产品目标价格制度的设计——以大米为例

(一)目标价格确定

综合我国农村大米产业的生产、经营实际情况,本文就我国大米目标价格制定提出以下基本思路(框架):一是确保广大大米种植农户的基本、合理的比较收益,从经济收益的角度刺激农民生产积极性,确保大米产量稳定;二是实现大米这一农产品按照优质优价、劣质低价交易目标,从经济利益角度引领、激励广大农民种植更多优质大米,实现国家粮食安全的最终目标。基于以上思路(理念),本文提出大米的目标价格计算公式为:



P表示大米单位产量的目标价格,C表示大米亩生产成本(费用),r表示大米国内平均收益,R表示大米亩产量,W表示大米生产率,ρ是修正系数。

生产成本。大米亩生产成本C主要是指完全成本,其主要包括固定成本(费用)、可变成本(费用),其中固定成本(费用)=机械成本(费用)加人工成本(费用)加土地租金,可变成本(费用)=种子(肥料/农药)费用加水电(燃料)费用。由于农业生态环境资源成本(费用)的核算方法尚未形成,为此本文没有将其纳入至目标价格核算体系之中。

确保一定的比较收益。目标价格水平的高低应充分考虑我国大米生产经营实际技术水平,在确保弥补大米广大生产经营者的基本成本(费用)的基础上,还要让渡广大种植农户一定比例(比率)的经济收益,即C加r,而且要确保大米收益水平至少与如小麦、大豆等其它粮食作物的比较收益平均值接近,最大限度地保障广大大米种植农户的根本利益,防止我国大米产量大幅缩减。

差异化定价。不同生产经营主体大米种植生产效率会存在一定的差异,如国营农场、农业专业合作组织、家庭等,其根据生产率水平的不同实行不同的目标价格标准,根据不同生产经营主体的平均生产率来确定不同目标价格,即ρ乘以(1/W),其中ρ是修正系数,即机械化、规模化程度相对较高的国营农场、农业专业合作组织生产率相对较高,其实施目标补贴价格就相应降低,反之要适当提升。

(二)市场价格监测

交售价格采集环节。大米的交售价格以大米加工、存储企业(公司)收购价格平均值为主体,同时还应该将大米田间地头出售价格作为重要参考。此外,在大米的交售价格采集过程中,还应考虑因运输路程不同导致的大米价格差问题,建议向农户让渡这部分差价,让价格补贴实实在在地落到广大农户手中。

市场价格核定。市场价格可以参考大米在采价期内采价环节(过程)实际出售价格的平均值,以最大限度地规避大米虚假交售业务对市场价格的误导。由于不同地区间的自然资源条件、经济发展水平、农业基础设施等存在差异,导致大米单位生产费用(成本)存在一定差异。因此,建议以省为单位核定,即一个大米产区有一个平均价格。

(三)目标价格补贴发放

由于农产品目标价格补贴惠及的对象是那些在市场交易过程中处于弱势地位的大米种植户及普通消费者,建议大米目标价格补贴发放的时间可以在农产品交售之后,按照大米种植面积及交售数量认真核算后分时段发放,发放的途径可采取“一卡通”形式。

三、完善农产品目标价格制度的政策建议

(一)坚持试点先行、逐步扩展原则

选择一些农业经济水平较高的地区开展农产品目标价格试点工作,与此同时,相关农业部门要加大农产品目标价格政策宣传力度,进一步完善农产品市场调控机制,推进政府调控法治化,确保市场供给充足与价格基本稳定,为顺利全面实施农产品目标价格政策创造和谐、良好的外部环境。

(二)建立准确、及时、高效的信息采集系统

目标价格补贴政策在具体操作过程中的难点、重点在于如何准确地获取农产品种植面积、单产、市场价格等数据。美国成功实施目标价格补贴制度的关键在于其完善的信息采集系统作为保障。美国有着多框架集成性的全国调查系统,每年都会获取农场的种植面积、平均单产等信息。由于我国以小农分散经营为主,此类统计难度工作较大,信息采集成本高,相关数据难以及时准确地获取。要实行目标价格补贴制度,必须加快建立并完善服务于农业生产决策的信息系统,全面系统地采集农产品相关数据,确保农产品目标价格补贴制度精准、有效地实施。

(三)建立完善有效的监管机制

美国农业目标价格补贴制度在执行过程中,不公平、不合理等现象频频出现,根据美国农业部统计数据表明,10%的农场主却得到了四分之三的农产品价格补贴款,而且50%左右的农业价格补贴政策执行不利,甚至欺诈行为时有发生。为此,我国农产品目标价格补贴制度设计时,应进一步明确农产品目标价格政策实施过程中的逆向选择、道德风险主要根源,建立起有助于完善农产品目标价格补贴制度的监管机制。要完善价格监管立法。目前有关农产品价格监管的立法尚不完善,立体的价格监管体系需要多方面和多领域的统筹确立。以《价格法》、《农业法》为基础,建立完善涉及生产、流通领域的一系列价格规范,与已有规范内容协调衔接,明确监管主体、改进监管执法机构体系,明确监管措施、监管执行等问题。完善《政府价格决策听证暂行办法》,建立起农产品目标价格实施的听证制度,明确目标价格听证的范围、听证的条件、程序。明确相关法律责任,完善目标价格制度的执行过程中会涉及到的民事、行政与刑事责任。

(四)建立发展有效的农业保险机制

目标价格制度的顺利实施需要农产品的收入能够有所保障,而农产品遭受自然灾害、疫病等的风险高,因此农产品目标价格制度的实施需要农业保险机制的支撑。目前我国的农业保险涉及种类有限、范围有限、赔偿有限,远不能满足需求。建立发展有效的农业保险机制需要政府积极发挥引导作用。农业面临的风险多且风险高,通过市场自我调节发展农业保险进展缓慢,因此政府要释放积极信号,提供政策扶持,鼓励开发农产品保险种类,发展各种单产险,同时建立农业保险基金,形成由村级到市级的多级联动以发展巨灾险,做好巨灾险的风险分担划分、赔偿标准确定及赔偿工作监督,以点带面进行试点稳步进行推广。另外由于农产品地区发展差异的存在,发展农业保险需要围绕地区农业农村的发展目标及需要开展。提高农业保险的市场性,引导商业保险积极进行市场化运作。商业保险公司可与农产品生产者依照市场行情通过协商约定产量或者价格,在农产品遭受风险时以此为标准对农产品损失进行赔偿。

(五)完善财政资金支持与管理制度

实施目标价格制度,建立、坚持市场在农产品价格形成中的决定性地位十分重要,但是并非因此可以忽略降低财政支持的能力与力度。目标价格制度的有效实施需要财政的有力支持。为了保证资金供给的稳定性、有序性,应当完善预算法律制度,逐渐树立、明确大宗农产品财政支持资金预算编制的要求、程序、方法,同时相应地完善其预算调整的条件。通过从预算环节入手,进一步整合支农专项资金,并完善加强资金投入的引导机制,整合目前较为分散的涉农资金。此外围绕我国的五级预算级次,借助从中央到乡镇一级政府一级预算的体制,加强相关资金使用的层级管理及决算监督,以推动完善资金使用的过程管理。

(六)实施推广农业生产合同

美国的农业生产合同是一项值得借鉴的目标价格补贴实施形式。其优势在于通过合同形式将享受目标价格补贴的资格与条件进行明确,以合约责任来约束农业生产者,使中途变更作物品种,骗取价格补贴等行为有效减少。我国现有的补贴方式如良种补贴、种粮直补等,普遍存在着农户享受的补贴权利与补贴义务履行不对称的问题,实际生产者与名义生产者的分离更加重了这种不对称。采用农业生产合同形式,可以有效地减少甚至避免这种不对称的产生,真正达到补贴农户、稳定农产品价格、稳定农产品供需的目的。合同可以格式条款为基础,即由相关部门明确农业生产合同的基本条款,如补贴的条件、标准等。由农村集体经济组织根据实际情况与农户就种植面积、具体品种、违约责任等问题进行约定。为了保证农户明确了解合同内容、责任后果以及农户签订合同的自愿性,上级行政部门要做好相关的监督审核工作,各级行政部门要加强对农业生产合同的宣传解读。在合同执行的过程中,如非不可抗力、情势变迁,农户不能按约进行生产活动,则不能享受相应的补贴。


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