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农与非农:村民自治有效实现的产业基础

作者:李松有  责任编辑:中农网  信息来源:《东南学术》2016年第2期  发布时间:2017-06-10  浏览次数: 1826

摘 要】村民自治是在一定的经济环境中进行的,而经济社会本身也在一定程度上体现自治的绩效,这表明经济发展是村民自治有效实现形式的重要条件。现阶段农村分化作为经济发展的特殊表现形式,决定了村民自治的分化,导致村民自治的内容和实现形式不同。根据内生资源和政策资源的多少和作用来划分,在内生资源匮乏的农业村,往往采取“强集中——弱分配”型,多依靠国家转移资金的项目式治理,而内生资源富余的非农业村则采用“弱集中——强分配”型,易展开分配式治理。研究发现,在不同产业情况下,可以利用自身资源优势、挖掘自治内容以及开展他治与自治的互动,分类探索村民自治的有效实现形式,不断推进村民自治的健康发展。

关键词】农村分化;农业村;非农业村;有效自治;实现形式


村民自治与经济发展状况息息相关。传统以农立国的中国,过去的农村是整齐划一,农村经济水平的整体同一性较强,基本维持一种低水平的平衡,传统农村的富裕与贫穷程度相当。改革开放以后,我国经济结构的转型,随着现代工业化和城镇化的步伐加快,以及农村乡镇企业的迅速发展,中国农村经济发展发生了重大变化,就是经济发展不平衡,农村也由此发生巨大的分化,产生了农业村和非农业村,而农村呈现出农业和非农业的分化,导致出现自治的内容和形式的不一样。2014年中央“一号文件”提出,“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”,这说明,时至今日,村民自治要适应不同产业类型的村庄,寻找适合的自治形式。那么农村分化与村民自治有何关联?二者内在机理如何?不同产业类型的村对接何种村民自治形式,这需要学界从理论和现实走向进行深入的研讨。

一、农村分化与村民自治的有效性

村民自治的条件论认为,除了地域、文化、规模和意愿因素,经济发展也是是自治不可忽视的因素。村民自治有效实现需要一定的条件,只有条件具备了才可以实现。张景峰认为村民自治的存在、发展,与经济演变密切相关,实际受到现实产业状况的制约。卢福营认为农村经济的变迁,即产业发展水平对村庄治理及其变迁具有某种意义上的决定作用。虽然经济发展与自治不是线性关系,但不容忽视农村分化作为经济发展特殊表现形式,引起资源条件发生改变。因此,在这种形势下,探索不同产业情况下自治的有效形式,具有较强的现实意义。

(一)农村分化类型影响自治资源的配置

政治发展理论一般认为,经济水平与民主自治发育程度密切相关,同样,产业结构影响经济发展,从而影响到村民自治的物质基础。正如马克思所说:“经济基础决定上层建筑。”研究发现,农村分化对村民自治发挥作用,其实自治就是运用各种公共权力合理和有效地利用资源推动社会发展,调解矛盾的过程。如果农村产业发展积累资源丰富,治权就有效条件优越,反之,村庄“空壳”而无法集中治理资源,自治难以落地。

1、农业村无力集中自治资源而自治空转。在传统的乡土社会里,农业村是传统农村的代表。农业进行精耕细作,实现家庭自给自足,即使到了家庭承包经营的农业经济,人多地少,土地细碎化,当代农业经济的难以逃离内卷化的命运,从而导致村民自治遭遇成长的困境。一方面,散漫的农业村难以集中足够可供自治的配置性资源。传统农业历史惰性和家庭经营承包制,把集体资源分而治之,特别在偏远贫穷的村庄更为彻底,缺少非农产业的空壳村,无法为村务治理提供有力的经济支撑。凭借较少集体自留地为依托,不仅无法对庞大的公共事务进行有效地治理,也难以吸引群众政治参与的兴趣。这表明农业社会的极度贫困和落后的原因主要是(但不完全是),村民们没有为他们的共同利益采取集体行动的能力,甚至或没有能力集体地创造任何超越核心家庭即时的物质利益以外的物质利益。另一方面,“糊口”的农业村难以集中足够可供自治的权威性资源。农业单一化的农村,造就一群“乌合之众”,难以形成新生权威力量。在市场经济冲击下,传统组织力量和文化力量逐渐弱化,而新时期的权威力量又没有形成,村民日益原子化,难以依靠传统权威实现有效治理。特别对于一些非农产业弱小的村庄,治理资源缺乏,村民参与积极性低,能人也缺少参与兴趣,导致乡村能人的流失,出现村庄无政治局面。当前中国乡村中占据绝大多数量,约占全国的60%以上。因此,在配置性资源和权威性资源双重内生资源较弱的情况下,农业村庄治理有心无力。

2、非农业村集聚雄厚的自治资源而自治有力。在传统的乡土社会里,农业对应于“村”,工业对应于“城”。改革开放以后,农村尤其是东部沿海地区开始出现了大量的工业、商业,走上非农化道路,在村民自治生长点具有明显的优势。一是非农业村经济实力雄厚,为自治集聚更多可配置资源。史学家理查德,派普斯认为,财富在谁手里,主权迟早会到谁手里。事实上村庄非农化就是集体经济不断壮大的过程。在土地集体所有制基础,非农产业较强的村庄,可以形成最重大的治理资源,不仅带领大家创造收益,获得群众的认可权威,而且能够为自治主体提供强大的物质支撑,提供较多的公共服务和公共产品,在村庄治理中有所作为。可见共有产权以及非农产业建立起群众持续共享增值收益的长效机制,形成村民自治的 “利益纽带”。二是非农业村经济实力雄厚,为自治积蓄更多权威性资源。在传统礼俗等权威不断消解,现代制度权威吸引力下降情况下,能人权威性资源就是产业发展衍生出的另一种资源,推动村庄变革与治理,已经构成村级治理的权威主体力量,村民自治就是依靠这种权威性资源凝聚集体行动。实践证明,农村能人数量的多寡与贫困村向非贫困村能力正相关。特别一些能人等体制外主体相对于体制内的主体弱,借助产业经济资源获得一些政治资源,增强治理权威,更能获得村民的认可和支持参与治理。进一步发现,非农化村经济发展与村庄的非农化过程几乎是同步,而村庄非农化逐步集聚权威性资源,又集中配置性资源,共同形塑村庄经济共同体,自治能力较强。

(二)农村分化程度制约自治有效形式运作

当前传统文化资源逐渐消解、社会力量较弱,村民自治主要围绕经济资源进行,而经济发展的不平衡,农村由此也出现了分化,导致当今村民自治的非均衡。贺雪峰研究发现,非农业发达农村或城郊村庄,村级治理有序,而贫困农业村庄治理无序。胡荣也研究发现产业发展与村庄富裕或者落后密切相关,从而影响到村民自治的效果和村民参与的积极性。因此,不同的时空可能处于不同的境域,治理资源条件不一样,促使自治资源集中——分配的类型迥然不同,导致治策的选择不同中国农村现行的村民自治制度是特定经济背景下的产物,随着农村经济的非均衡发展和迅速变迁,村民自治内容和形式将日益呈现出多样化趋势(见表1)。

1、农业村开展项目式自治。马克思说:“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”村民自治是一种社会调控,通过配置权力或强力对各种资源进行提取和分配。分配资源的前提是能提取到足够的资源。越是社会资源总量贫的社会,调控体制需要集中的资源越大,相对数也越大,而集中的社会资源相对数越大,调控形式也越呈强制性。在落后农业村,社会资源匮乏,兴办公共事业离不开对村民进行汲取,需要采用强集中——弱分配型,即公权强力支配各种资源,采取大提取,小配给,才能为自治提供社会资源。如在缺乏足够的内生资源支撑下的中西部、西北部非农化较低的村庄,村民难以分配到多余的公共资源,行政村基层组织无法树立起应有的权威,以农业生产和生活为核心的公共事业陷入停滞状态,责任更多落在聚族而居的自然村,这时要想办公共事业,需要强力对村民自身资源进行提取,如征地和投资投劳等,必须集中资源进行治理,不然有限的资源难以用到最需要的方面。但是,仅仅依靠对村民提取往往不够,在财政方面更多地依赖国家政策资源,亟需通过项目补给形式进行辅助治理。所谓项目式治理是指集体内生资源不足的农业村,更多依靠国家政策性资源的输入,围绕项目获取外来资源为核心实现乡村治理的形式(Ⅰ)。通过项目资金缓解欠发达地区资金短缺,惠及底子薄的贫困村,甚至存在一种项目权力存在,项目资金也就作为资源下乡嵌入乡村治理表现形式,为此,不少学者提出项目治国或项目治理的这一范式。

农业村经济薄弱,治理资源的不足,导致公共事务的衰败,村民难以从集体获益,自治组织难以树立权威,出现集体行动困境。而国家政策资源输入,缓解了因分担治理成本过高提取的问题,进一步强化了自治权威,有利于产生有效的集体行动。不仅如此,以项目代表供给政策资源,更可以撬动自治资源,因为项目申请和实施离不开村民的积极参与,如何才能大家共同分享项目成果,需要村民参与协商、讨论和妥协,这就形成新的治理公共空间,使得个人利益与公共利益强烈关联,找到村民自治新的发起点。在现代化治理过程中,扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。但是,现实中村民对干部缺少起码信任,觉得凡事靠自己,亟需依靠基层干部及时捕捉村民的需求,善于调动和组织资源,使项目顺利地推行下去。

2、非农业村实施分配式自治。乡村治理配置性资源主要以经济资源为主,非农业村庄经济发展积累充足的内生资源,赋予治理更多权威,并围绕这些资源开展治理。研究发现,村落资源总量越大,调控体制需要集中的资源越小,但实际上它能支配的资源却很充足,使得治理重心偏向于资源的分配。因此,在资源总量大的非农业村,则采用弱集中——强分配型,即公权强力总体支配各种资源,采取小提取,大配给,也就是一种分配式治理。由于是非农业村集体经济资源增强了村干部说服或压服少数反对者的砝码,促使村级治理所面对的主要问题,不是资源的提取和国家政策资源的输入,而是集体资源的分配(II)。这种经济资源分配其实是一种经济利益分配,其分配是否合理关系自治的成败。因为民主的发生和运转往往就是以经济利益分配为核心,并由此发育出村民的权利意识、利益意识与平等意识,并在经济利益分配的互动过程中培养出了协商与合作的精神与能力。事实证明,行动者参与就是与集体资源产生的利益有关,参与可能获得利益回报,不参与没有利益回报或者利益受损,形成村民参与有效自治的持久动力。

要实现分配式治理,需要依赖较高组织权威,也就是一种权力秩序,即谁为行动主导和中心也即是村庄资源流向哪里或由谁控制的问题。不少地方一个明显的趋向是,经济发展水平,特别是非农业集体经济发展水平越高,村干的地位与收入就越高,权威性就越大,在集体经济管理、生产与生活资料分配及人员使用等方面村干部权力都相应扩大。可见经济性主导的相关活动中,村干引导群众参与治理更多带有理性色彩。非农业村集体经济发达,村庄公共权力可支配的经济资源丰富,凝聚了更多权威力量,掌握社会动员的资本,凭此,村庄公共管理更多地依靠物质报偿,通过提供多种形式的物质利益来诱导人们的行为,换取村民群众的服从,产生有效的集体行动。

 

二、 农村分化过程中村民自治实践的现实考究

改革开放后,我国实施计划经济转向市场经济以国家对农村基层、对农民下放权力为特点的农村体制改革,即农村实行以家庭承包联产责任制,大大激活了农村的发展潜力,促进农村经济发展。在工业化和城镇化的背景下,农村经济发展出现了左右摇摆的支点,即发展的非均衡性,分化成农业村和非农业村两种主要类型,导致自治的内容和形式各有其特点。

地处山区、交通不便,缺乏多重资源的多为发展农业的自然村,难以搭上工业化和城镇化的快车道,无力集中余资源改善村民生活,更加缺失带领村民致富,热衷于公共事业的能人。因为兴办公共事业和公共服务,面临对村民汲取资源难题,如税改前的三提五统和教育附加费等,致使无人愿意担任村干部,只有一两个党员兼职“两委” 职务,造成了村庄政治的“内卷化”,村治政权权威微弱,重新回到治理的真空状态。特别改革开放以来,农村实现包产到户,农民在日益理性化,农民与农民的袋子里马铃薯关系,逐渐淡出传统的公共生活,各种功利性主义已经渗透到农民的日常生活逻辑。一些无力发展非农产业村集体经济薄弱,集体主义逐渐消解,缺少吸引公众参与的利益共同体,致使农民很难对公共事业进行有效参与。税改革以后,贫困农业村为寻求政府更多的资源支持,以便有效治理,以项目的方式成为具有体制特征的治理逻辑。“十二五”期间,国家加大对贫困村项目治理力度,要求每个贫困村投入不低于300万元,主要用来改善农村基层设施和公共服务水平。为了更好推进项目,国家大力组织各级党政机关、企事业单位到贫困村帮扶,在贫困农业村开展领导挂点、单位包村、干部包户活动,或者驻派第一书记,鼓励农业村在村小组或自然屯设立的协商理事会,通过理事会,带领村民本着“自愿筹资,投工投劳”的原则,共同改善村落公共服务,直接参与村庄管理,逐步实现村民选举权、决策权、管理权和监督权的“四权同步、多层共治”,提高了农业村的自治绩效。但是,过分依赖国家项目支持,不仅削弱了村级组织的权威,也会导致外力制约自治,如粮食直补,更多是政府主导,一定程度上忽视农村自我治理能力。

非农业村大多地处经济开放、交通便利、靠近市镇的地区。伴随改革开放以经济为中心的时代到来,则为农民迅速告别传统农业经济体系,赶上发展乡镇企业的大潮,走向富裕提供前所未有的机遇。农民迫切需要懂经营、善管理的“领头人”带领他们走向富裕之路,经济能人因此应运而生。在村域内,谁掌握非农集体产业的控制权,谁就有可能成为使用集体资源和进行利益分配的主体。能人凭借不仅是集体工业的领导,也是村委会的一把手,执掌着村里的经济决策和管理的大权,也通过集体工业支配大量经济社会资源,具有极大组织能力和动员能力,并以此治理村级事务。这种能人治村的优势在于村集体占有大量经济资源,村干部不必从村民手中提取资源来创造村庄公共收益。乡村治理焦点不再是从村民那里集中资源,而是如何合法地使用村集体占有和分配的资源,需要更为合法的程序。比如,在经济发达的非农业村,一方面村民收入水平较高,同时村集体资源多,村委选举竞争就较为激烈,其根本原因在于选举的结果直接与人们的切身利益不可分割。事实上产业变革引发了政治结构的深刻变革。非农业村集体资源丰富,村干部更愿意召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用和分配村公共资源。如浙江省武义县后陈村采用公司制的法人治村形式和厦门市海沧区村民互动参与的“微自治”。但是,当前发达非农业村庄面临权威接班难题,一旦强道德感,强权威的能人推出幕后,后来权威就会打折扣,村民要求自我管理,甚至要求重新分配集体资产,导致村治衰败反复。

以上对事实的拷问,深刻把脉农村分化情况下村民自治实践,其有如下特点:第一,治理内容丰富多样。村民利益多样化诉求和问题内生性,要求治理必须因势利导,抓住治理的重点。第二,治理形式层出不穷。治理形式关系到自治成效,多是村民集体智慧的结晶。第三,村级治理做到因时而治、因地而治。根据不同经济地域、不同发展时期,选择行之有效的治策。

三、农村分化情况下村民自治的有效实现形式

村民自治的存在、发展,与农村的经济演变密切相关。正如徐勇教授所言,“村民自治与经济相关,让村民自治多层次、多形式、多类型地去发展。”其实产业结构一定程度上反映农村经济发展水平,在经济社会的转型期,少数经济发达的非农业地区自治运行良好,其他大部分特别是经济落后的农业地区遇到困难,有人认为只有发达的非农业村才能搞自治,落后的农业村无自治可言。这些观点都有失偏颇,中国村民自治需要具备一定的土壤,条件具备方可实现。因此,因地制宜地探索不同产业情况下村民自治的有效实现形式尤为迫切。

(一)自治资源差异需要承接不同的自治形式

恩格斯指出共有产权是自治的基础。马克思认为利益是自治和治理的基础。共有产权以及集体经济建立起群众持续的利益共享机制,形塑村庄治理多方参与的利益共同体。随着农村分化,一些经济发达的非农业村,由于在行政村或社区建立集体经济,可借鉴西方的参与式财政管理方法,以公司法人形式治理公共资源,以利益关联的产权共同体为载体,委托代理人实施管理,采取投票等方式影响集体决策,便于开展自治,实现人际关系理性化、法人化。但是,由于经济利益分化趋势加强,培养起来的平等、自由、参与观念深入人心,推动政治参与的扩大化,村民不再希望少数能人当家作主,自己也要求当家作主,致使利益共同体受到前所未有的挑战。而正如费孝通先生所说的:“对他们来说,优先的不是要民主,而是要保障”。对于空壳的农业村,缺少共同集体资产,利益相关性弱,没有共同的利益就没有公共事务,导致行政村一级治理的无力感,自然村一级走上治理的舞台,通过国家政策资源,重新建构自治空间。采取资源动员,集中资源,就是从现有机构中动员财政和基础设施资源,从而促发利益关联发生机制,激发群众关注和参与。如资金下乡或者政策下乡,政府引入项目或外部投入,多以自然村或村民小组为自治单元,设立理事会,使村民民主协商,参与项目资源治理。

(二)自治内容不同需要对接不同的自治形式

村民自治亟需创新精神,以内容为载体相关性,探索多种自治新形式。伴随城乡一体化趋势,一般围绕行政村为自然城镇化的基本单元,一些城郊非农业行政村或农村社区的经济社会生活逐步与城市同质化,基于共同利益需求日趋迫切,也必须由自治实现。不妨以活动内容为载体推行村民自治,如举办文娱活动、教育培训活动和志愿服务活动,还有一些经济活动,可以依靠权威能人主导组织、参与,而且活动经费来源于村集体收入或者争取政府资金支持,促使干部精英自发嵌入村民的公共活动,如成立舞蹈协会或老人协会,进行微自治。而劳伦斯(Lawrence)认定以农业为主比较贫困的村庄在实行村级民主方面走在前面。偏远贫困的农业自然村落的公共事务内容较为单一,主要以生产、生活活动为载体进行自治。如道路、自来水工程的建设和维护,分别组建公路协会和自来水协会实施自治;在生活方面,以宗族活动或祭祀活动为内容组建宗亲会进行自治等,这就是建构了新的公共产权或公共财产、公共空间,村民自治围绕着共有产权,财产,公共空间的管理和维护而展开。还有,进行治理技术的创新。如湖北巴东实现技术牵引治理,破解村级公共服务最后一公里的难题。因此,不同村庄的产业状况不一样,影响治理载体选择,从而对接不同的治理形式。

(三)现代参与式治理需要自治与他治的互动

在现代国家体系中,自治与他治是并行不悖的,国家基层政权与村民内生需求具有一致性。当前政府治理愈来愈深地介入和渗透农村社会,自上而下的治理是不可规避的,甚至内生于农民需要,如构建农村福利体系。当前一些行政村非农产业发达,而且当地能人懂得政府打交道,与政府互动更为频繁,掌握了取得政府优惠资源的砝码,利益主体表达能力强,干部充当了保护型角色,或者一些发达的非农业村基层好,为了加大地方发展,实行领导挂点或领导下乡,带来了一定技术或者资金,在政府支持下打造成明星村或示范村,乡村治理成效显著。而研发现,在上访告状“诉苦文化”的传统农业村中,大家都不愿意担任村干部,即使被推选为村干部,也不愿意承担村庄治理的义务,因为没有多少资源改善群众生活而缺少权威。可见要想破解悬浮村庄的困境,需要利用自然村落宗族或威望人选的权威力量,同时,加强干部与他们的合作和互动,从而将村落与国家巧妙地衔接起来,为村民自治赢得一线生机。如在自然村(屯)建立理事会,对接政府项目资源。这些理事会不完全是农民自发建立,而是政府发现和推广的内生力量。中共十七大报告提出实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,这要求村民自治是一个内容丰富的体系及与其相适应的形式。

总之,目前的村民自治形式,与我国的现代化进程水平大体是相适应的。农村分化导致自治的分化,可以通过产业——资源(配置资源、权威资源、政策资源)——自治的这一分析框架,以能人作用为纽带,分析农业村或者非农业村的治理内容,探索不同的自治形式。这样的分析思路可以不断深化我们对村民自治的认识。


注释:

1张厚安、徐勇等:《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》,华中师范大学出版社2000年版,第19页。

2张景峰:《村民自治的法哲学分析》,《中国农村观察》2002年第6期。

3卢福营、陈琪:《中国农村村庄治理方式的发展趋势》,《中国农村观察》2001年第3期。

4管新华:《成本收益论视线下的当代中国农村村民自治》,《中共四川省委党校学报》2001年第3期。

5马克思:《政治经济学批判序言》,人民出版社1972年版,第82页。

6黄宗智:《超越左右:从实践历史探寻中国农村发展出路》,法律出版社2014年版,第 90页。

7E. G. Ban field .1967.Moral Basic of a Backward Society, Free Press ,4:10-13。

8任艳妮:《多元化乡村治理主体的治理资源优化配置研究》,《西北农林科技大学学报》2012年第3期。

9[美]理查德·派普斯:《财产论》,经济科学出版社2003年版,第40页。

10符钢战、韦振燈等:《农村能人与农村发展》,《中国农村经济》2007年第3期。

11贺雪峰:《论村级权力的利益网络》,《社会科学辑刊》2001年第4期。

12胡荣:《经济发展与竞争性的村委会选举》,《社会》2005年第4期。

13[美]西摩·马丁·李普塞特:《政治人:政治的社会基础》,张绍宗译,上海出版社2011年版,第27页。

14蔺雪春:《当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评》,《中国农村观察》2001年第3期。

15王沪宁:《社会资源总量与社会调控:中国意义》,《复旦学报》1990年第4期。

16渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期。

17李祖佩:《论农村项目化公共产品供给的组织困境及其逻辑》,《南京农业大学学报》2012年第3期。

18[美]亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,三联书店1989年版,第68页。

19贺雪峰:《民主化村级治理的两种类型--村集体经济状况对村民自治的影响》,《中国农村观察》2002年第6期。

20江国华:《中国宪法中的权力秩序》,《东方法学》2010年第4期。

21陆学艺:《重新认识农民问题》,《社会学研究》1989年第6期。

22郑杭生:《当代中国农村社会转型的实证研究》,中国人民大学出版社1996年版,第165页。

23卢福营:《集体工业发达背景下的村治--以浙江省绍兴县友谊村为个案》,《浙江师范大学大学报》1999年第1期。

24折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期。

25徐勇:《权力重组:能人权威的崛起与转换——广东省万丰村先行一步的放权改革及启示》,《政治学研究》1999年第1期。

26魏星河,郭云华:《政治冷漠——农民对村委会选举的一种行为》,《求实》2003年第10期。

27徐勇:《探索“第三波段”下的村民自治有效实现形式》,《中国社会报》2014年6月9日。

28 、29《马克思恩格斯全集(第2卷)》,人民出版社1995年版,第82页,第83页.

30费孝通:《城乡和边区发展的思考》,天津人民出版社1990年版,第40页。

31关信平:《关于社区居民自治》,《中国社会报》2003 年4月9日。

32迈克尔·史华兹、苏瓦·保罗:《资源动员与成员动员:为什么共意性运动不能充当社会变迁的工具》,《社会运动理论的前沿领域》2002年第1期。

33Lawrence ,Susan V.1994.“Democracy ,Chinese Style ”.The Australian Journal of Chinese Affairs,32:59-68。

34邓大才:《利益相关:村民自治有效实现形式的产权基础》,《华中师范大学学报》2014年第4期。

35徐勇、赵德健:《找回自治:对村民自治有效形式的探索》,《华中师范大学学报》2014年第4期。