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城乡一体化视域中的农业农村发展新思维

作者:徐勇  责任编辑:中农网  信息来源:《中国行政管理》  发布时间:2017-06-10  浏览次数: 1865

2014年1月,中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革、加快推进农业现代化的若干意见》(以下简称《意见》),这也是继2004年以来中央连续发布的第十一个农业农村“一号文件”。与以往涉农“一号文件”相比,2014年“一号文件”更为鲜明地指出了工业化、信息化、城镇化发展对农业农村发展的新要求。此前不久,中央召开了1978年以来的第一个城镇工作会议,确立了新型城镇化是中国现代化的必由之路,明确指出推进城镇化是解决我国农业、农村、农民问题的重要途径。以构建以工促农、以城带乡,工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系为背景,农业农村发展战略应该作何调整?怎样破除城乡二元结构、健全城乡一体化发展的体制机制?如何使广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果?这些都是当前时期我国全面深化改革进程中的重要问题。

 正是在这个意义上,郁建兴教授主持的国家社会科学基金重大招标项目“加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导对策研究”,切中了当代中国农业农村发展中的核心议题。该项目的最终成果《从行政推动到内源发展:中国农业农村的再出发》(国家哲学社会科学成果文库,北京师范大学出版社2013年版。以下简称“《内源发展》”)一书开篇即强调:“农业农村的发展和转型,必须适应工业化、城市化发展的总体进程。否则,不仅会带来农业农村自身的凋敝,也会影响一国现代化的总体进程”(第2页)。基于这一思路,《内源发展》认为,农业农村的“再出发”,不能仅仅是对原有农业农村发展战略的延续,而是“要适应现代化进程的新变化,适应农业农村发展的新变化”,系统改革新形势下国家调控和引导农业农村发展的总体战略、公共政策体系和政府管理体制(第3页)。这意味着《内源发展》一书不只是对新形势下中国“三农”问题的重新解读,而更应被看作是一本以农业农村发展为切入口、对中国现代化和科学发展战略与路径的整体性探讨。

 一、研究视角创新 

 以城镇化为背景,当代中国农业农村发展既十分复杂,又面临着许多“悖论”。如何选取恰当切入点(视角),是讨论“三农”问题的首要难题。这一切入点除了要具有逻辑自洽性,还要有一定的封闭性、系统性。然而,这些要求似乎与“三农”这一选题的宏大、庞杂和多元性是不兼容的。

 “三农”问题的宏大、庞杂和多元性往往容易使任何一个形式上自洽的分析框架陷入自相矛盾之中。例如,如果从农民收入的角度来看,农业也许是一个需要任其萎缩的产业,因为相对工业而言,农业的生产效率相对低下,从业者收益也相对较低,只有通过市场机制作用、调整供求关系才能实现农民收入提高。但这一逻辑被国家粮食安全的逻辑给否定了。2013年中央农村工作会议明确把粮食安全提到了国际战略的高度,强调国家应“立足粮食基本自给”,“掌握粮食安全主动权”。根据产业发展逻辑,我们应该遵守市场规律,但根据国家安全逻辑,我们应该给予农业补贴。此外,由于我国各地发展条件不一、发展程度不平衡,因而几乎任何关于农业农村发展的具体路径都只能在部分地区、对部分人群适用。在A村允许工商资本下乡从事农业也许倍受欢迎,但在B村就有可能导致一些小农破产和社会不稳定;在甲地进行农业劳动力培训可能适逢其时,但在乙地就可能是费力不讨好。所以,“三农”问题研究框架应该要能够包容这些看似矛盾的逻辑,还应该能够包容各地政策的差异性。

 研究视角的选择除了具有包容性,还要具有“尖锐性”,要能够发现当前“三农”领域存在的根本性问题并对其做出准确、中肯的判断。那么,“三农”领域的根本性问题是什么?是农业的弱质性吗?如果农业作为一个产业是不具竞争性的,那么如何解释新西兰等现代农业国家的成功?如果中国农业是人多地少限制了发展,那么如何解释日本、以色列等国在农业方面取得的重大成绩?是农民素质的限制吗?如果农民的素质普遍低,那么如何解释许多农民企业家的成功?如果农民的素质普遍低,那么如果培养出一大批高素质农民,他们能够留下而且在当前农村有用武之地吗?是农村太落后吗?如果农村的落后是基础设施太差带来的,那么是不是实现农村通路通水通电就解决问题了呢?如果农村的落后是长期积累的,那么增大对农业农村的支持就能解决问题吗?这些问题似乎都不能得到满意的答案,因为农业的弱质性、农民的素质不高、农村的落后,与其说是问题的原因,还不如说是问题本身。这些问题背后藏着更为深层的原因。《内源发展》一书给我们提供了一个可能的思路。他们提出,解决“三农”问题,必须跳出“三农”看“三农”,“三农”问题的解决方案在“三农”之外。这一说法的一层意思是说农业农村发展应该与城镇化统筹考虑;另一层意思则是说,“三农”问题的根本症结不在“三农”本身,而在于国家的战略布局与政策体系能否激发“三农”的活力。基于这一思路,《内源发展》跳出了农业经济学、现代化理论的束缚,选择了“政府与市场、社会关系”的分析框架(第54页),试图建立一个富有逻辑自洽性、闭合性和系统性,又可以把“三农”领域中许多表面上相互矛盾的逻辑包容和整合进来的理论分析框架。

 毫无疑问,这一分析框架抓住了当前时期解决中国“三农”问题的症结:政府在农业农村发展中的角色错位。以往,政府在农业农村发展中扮演着强势角色。既然农民苦,那就投入大量财力物力进行农村生产生活条件;既然农村穷,那就告诉农民哪些产业能赚钱,并大力开展扶贫和移民工程;既然农业危险,那就先征收抛荒费,后取消农业税,给予各种补贴。既然又苦、又穷、又危险,那么就应该安全第一、生存第一,所以怕农民进城务工形成盲流、怕农地流转导致土地过于集中、怕农地农房抵押后农民沦为佃农、怕农村股份转让后引起混乱,即使是征地补偿也只能用于抵充养老失业保险或者分期发放,以免农民坐吃山空。政府的这种角色定位具有强烈的“父爱”色彩,一方面为了农民好,另一方面又强势乃至蛮横,视经济社会发展规律而不见,置每个农民独特的发展要求与发展路径于不顾,当然也不顾及农民发挥主观能动性。在这种“父爱”关照下,政府投入的大量本来就稀缺的财力物力因为不能“精准制导”或者违反了市场规律,而陷于低效率和浪费之中。在这种“父爱”关照下,农民的“安全”和“生存”被摆在第一位,“发展”被放在了第二位,农民的资产被动地与各种发展“风险”绝缘,也就不能锻炼出应对风险的能力。在这种“父爱”关照下,政府对农民因学致贫、因婚嫁致贫、因病返贫等问题自然束手无措,政府的救济对于农民的需求而言只是杯水车薪。显然,在新型城镇化进程中讨论中国的农业农村发展问题,政府的这种“父爱主义”的传统角色,由于其在信息和能力方面的不足,已经难以仅凭一己之力拉动农业农村发展的这架大马车。政府必须摆正自己的位置,与市场机制、社会力量一道,并驾齐驱地拉动这架马车。

 二、战略思维调整 

 以政府与市场、社会关系来解读、看待当代中国的农业农村问题,我们就比较容易系统总结中国原有农业农村发展战略的特征,也更能够从整体上把握新发展战略的应有内容。在全面梳理改革开放中国农业农村政策的基础上,《内源发展》指出,以往以“父爱主义”为特征的农业农村发展战略具有“行政推动”的典型特征,并可能导致一种非良性循环:为了改善农业农村的生产生活状况,国家采取了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取”的基本做法,并作为主导力量介入农业、农村发展中;为了确保国家有足够的财力和其它资源促进农业农村发展,国家需要以各种方式获得资源,包括从工业、城市汲取税收,维护国有企业地位以提取利润,保证对土地、金融等的行政控制权力以汲取资源等;由于国家在土地、金融等领域的绝对主导地位,农民缺乏自主行为空间,难以创新现代农业生产方式或进行积极创业就业,农业农村发展的潜力难以得到激发,导致农业弱质、农民弱势和农村落后,又进一步加大了对国家财政转移支付和行政力量介入干预的要求;更坏的后果可能是,经济体由于无法形成新的生产组织方式,经济增长高度依赖于要素资源的投入,长期来看必然运转乏力,最终走向停滞(第30页)。

 如果说在工业化早期阶段,这种“行政推动”的发展战略尚能维持农业农村最低限度要求的话,那么随着工业化、城市化进程的不断推进,这一战略已经难以持续。农业农村发展的各项综合指标显示,我国当前正处在从“转型中国家”向“城市化国家”过渡中。从各省情况来看,多数省份处于转型期,少数发达省份已经处于城市化时期,只有少数省份的个别指标仍然处于传统农业时期。根据世界银行(世界银行,2008)的研究结论,转型中国家的农业已不再成为经济增长的主要来源,虽然农村人口比例仍然很高,但贫困人口下降,而且绝大多数贫困人口在农村,同时城乡收入差距急剧扩大,极端贫困持续存在。这一时期的核心任务是缩小城乡贫富差距,但不能依靠农业保护,也不能依靠补贴,而要转向高附加值农业、发展农村非农产业以及帮助促进人口农转非。转型中国家以农业促发展的有效措施包括:提高家庭资产(土地、水、人力资本)的可得性、提高小农耕作的生产效率和可持续性、创造农村就业机会和提供社会安全网等;其中最为基础的是,提高土地的产权保障。从现实情况来看,经过多年的发展和扶持,中国的农业已经能够实现粮食基本自给,农民收入来源已经实现多元化并且农村居民人均纯收入增速已经超过城镇居民人均可支配收入的增速,常住人口城市化率已经突破50%,社会政策体系已经基本覆盖农村并建立了一道社会安全网。在此情况下,粮食安全尽管仍然是国家战略,但在“求稳定”之外,“促发展”也应成为中国农业农村发展的题中之义。

 既然政府角色错位是原有农业农村发展战略收效甚微的根源所在,那么改革政府角色,以“内源发展”取代“行政推动”作为新的农业农村发展战略,也就应当是解决新时期农业农村发展问题的应有路径。与“行政推动”战略相比,“内源发展”战略也是以提高农业产量、促进农民增收和缩小城乡差距为重要目标,所不同的是,它认为农业的弱质、农民的弱势和农村的落后并非天然和不可改变的,农业农村具备强大的发展潜力,它们不仅可以而且应该成为减贫和促进经济增长的重要推动力量。在改变了“弱质三农”这一隐含假定后,“内源发展”战略重新界定了发展的路径和内涵,认为农业农村发展并不能够完全依赖于外部力量的推动,农民福利状况的改善也并非发展的唯一内容。在“内源发展”战略下,发展意味着新的生产组织方式的形成,意味着农民参与现代化建设能力的拓展。因此,“内源发展”不再是结果导向的外部推动,而是机会导向的内生创新。而政府角色的转型,市场、社会主体作用的发挥,则是“内源发展”得以成立的基本前提。其中,政府仍然是农业农村发展的主导力量,但它不再担任发展主体的角色,真正的发展主体应该归位给农民,政府主要通过制度安排和政策体系替农民“解制”、为农民发展“赋能”。其中,“解制”是指允许农民进入一些现有体制中被禁止的领域,包括开展农村产权制度改革、农村金融体制改革等。“赋能”则是指针对农业农村发展的基本特征,制定扶持和优惠政策,以及采取措施以提升农民参与农业生产、非农就业/创业、农村社会管理和公共物品供给等方面的能力(第31-34页)。

 以“解制”、“赋能”为核心的新战略思维,呼应了十八届三中全会精神。2014年“一号文件”以农村土地制度改革为核心,要求“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”,提出“稳定农户承包权,放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”,允许“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”等。如此,农民财产权得到进一步巩固,中国农业农村发展进入了一个新阶段。当然,基于农业农村发展中的市场失灵,及其相对于工业的弱质性,政府也应致力于匡正市场失灵,建立和完善农业农村发展中适应市场机制的支持保护体系(第54-56页)。同时,我们也不应否认当代中国农业农村依旧较为“弱势”的客观事实,因而能力建设也应是作为当代中国“三农”政策的重要内容。

 三、实现途径重构 

 在确立当代中国农业农村发展战略应实现从“行政推动”向“内源发展型”转变后,政策研究者们面临的首要问题就是:在农业农村发展中,如何破除城乡二元结构,改革体制机制,实现“解制”、“放活”,如何对农民主体进行“赋能”呢?

 社会政策无疑是农业农村发展中最引人注目也最受欢迎的政策类型。然而,在以“促发展”为核心的新战略下,《内源发展》并未把再分配体制作为当代中国农业农村发展中的首要制度,而是明确指出:“要素制度……是制约农业农村发展的关键原因”(第89页),并全面系统地讨论了农业农村发展中人力资源、土地和金融等资源要素的培育和激活政策。其中,就农业农村人力资源而言,当前时期中国农业农村发展面临的约束主要表现在农业劳动力大量结构性转移、广大农村实用人才缺失、人力资本积累水平低下。突破这种约束,需要进一步统筹城乡社会保障资源,推动农村人力资源在农业农村的合理配置;统筹城乡教育资源,提高农村人力资源的综合素质和能力;统筹城乡就业资源,促进人力资源在城乡之间的良性互动。具体措施包括:制定与完善农村实用人才标准、加大农村人力资源开发的政府财政投入、建立健全农业农村发展的培训机制、建立健全农村人才激励与保障体系、创新农村人才的扶持政策,构建需求导向的培训竞争机制,构建城乡统一的劳务信息平台、构建以用为本的人才评价市场机制。就农业农村资金要素而言,当前中国农业农村发展面临的困境主要表现在农户农业投入增长乏力、财政支农结构不合理、财政投入效益较低、农村金融服务体系不健全。激活资金要素的途径和形式主要有基于产业扩散的资金激活和基于风险转移的资金激活。具体政策包括:增加涉农信贷投放的政策措施、鼓励新型农村金融机构发展、完善农业保险保费补贴政策,出台涉农金融机构和涉农业务的税收优惠政策、对农村中小金融机构执行较低的存款准备金率、新增存款支持农村当地建设。就农业农村土地要素而言,当前中国农业农村发展面临的困境和约束主要表现在:耕地面积减少、土地闲置严重、土地流转低效、土地征用失范。相应的激活途径包括:推动土地流转,强化土地集约利用;加快推进工业化和城镇化,提高土地利用效率;深化征地制度改革。具体政策包括:明晰土地使用的各项权利、构建激励性的权利与资源分配机制、构建公平规范的土地征用制度,完善土地流转政策、培育土地流转市场、强化土地流转公共服务。

 要素制度改革是农业生产方式改革、农民生活方式变革、农村发展模式转变的根基。相应地,农业市场化和组织化、农民市民化等都是新时期“内源发展”战略下“赋能”的重要组成部分。首先,农业市场化和组织化既是要素制度变革的后果,也是要素制度行之有效的保障。所谓农业市场化,是在市场能充分发挥效用的农业领域,市场机制在经济活动中对资源配置发挥作用持续增大,经济活动对市场机制的依赖程度不断加深和增强,市场机制从逐步产生、发生到成熟的过程或状态。所谓农业组织化,是指各涉农要素主体,以农民组织化为核心,以合作制为基础,以市场为导向,以利益机制为纽带,以产业化经营为基本形式,依据农业产业网络关系,进行有效整合的过程或状态。其实质在于:实现从自然农户向法人农户转变,实现传统农业向现代农业转变,构建适应现代化发展要求的新的农业经营主体和农业经营体系。

 已有研究表明,我国在农业领域中不断发挥市场机制效用的同时,农业经营主体也日益呈现组织化态势。但总体上,我国农业市场化尚处于进入欠发达市场经济的临界线上,而且农业生产要素领域的市场机制发育严重滞后,当前应大力推进以土地承包经营权流转为纽带的农业生产要素市场化进程。我国农业组织化正处于中国农民与大市场艰难对接的阶段,农业龙头企业、农民专业合作组织等多种农业产业组织形式竞争发展,其中农民专业合作组织既昭示了市场化背景下小规模农户经营的农业组织化、产业化与现代化道路,也因承受与占据相当优势的农业企业的市场关系而面临挑战。在公共政策选择方面,当前我国应着力构建以专业合作为主线的“专业农户 专业合作社 专业加工企业 专业行业协会”的“四位一体”农业组织化体系,尤其要大力推进农民专业合作社发展(第160页)。

 其次,要素制度的变革也为农民市民化奠定了基础,为转型期国家合理应对城乡、区域间的大规模人口流动这一事关现代化发展的全局奠定了基础。不过,已有农民市民化政策具有突出的生存型社会政策特征,它把农民工作为主要施政对象,要求各级政府为他们提供基本公共服务,但这类“市民化”政策较少以落户为目标,更不重视针对农民工融入城镇就业、生活能力的提升,已经难以应对正在出现的农民工群体新特征、新趋势,也不符合内源发展战略的总体要求。而且,到目前为止,地方政府是探索“农转非”户籍制度改革方案、促进农民工市民化的核心主体,但受地方政府行为模式影响,以及地方财政能力的约束,这些改革大多遵循显著的市场“物物交换”逻辑。基于内源发展战略的总体要求,以及在户籍改革事权明确归属中央政府的大背景下,当前我国农民市民化政策应实现“物物交换”逻辑向“公民权利”逻辑的转变,切实打破城乡二元结构,构建城乡一体化的公共服务与社会福利分享机制,实现覆盖全体农民的“市民化”。在政策内容中,应实现从生存型向发展型转变,即不仅为转移就业的农民工提供基本的生活保障,更要以提升其从市场中获得收入能力和参与现代化建设能力为核心(第161页)。其具体政策体系包括:首先,以公民权利为原则,构建起基于社会公正理念上的城乡一体化的公共服务与社会福利分享机制。其次,切实改变户籍改革中的“以物易物”的交换原则,农民市民身份权利的获取不应以牺牲农民经济权益为前提。第三,进一步健全农民就业促进体系,加强对农民的职业技能培训,强化农民就业能力建设。第四,推进农民工行使民主权利,提高农民工在城镇社区生活的参与度,实现新市民真正地融入城市社会。第五,进一步盘活农村资产,积极推动农村的“内源发展”,增强市场机制在农民就地市民化中造血功能。第六,不断创新政府的管理体制机制和强化政府的问责机制,确保农民市民化政策得以落实(第189-193页)。

 特别值得一提的是,鉴于中国农业农村问题的复杂性,任何篇幅有限的讨论都不可能完成对所有涉农政策的分析。也正因此,《内源发展》在完成关键性公共政策的讨论后,提供了新战略下如何选择恰当政策工具的基本思路,为农业农村发展中的其他公共政策制定提供了参考依据。《内源发展》认为,根据其强制性程度和生效的机制,农业农村发展的政策工具可以分为规范性政策工具、激励性政策工具、指导性政策工具、信息性政策工具和服务性政策工具等。其中规范性政策工具是首要的政策工具,只有通过这种工具才能打破城乡二元体制,并在此基础上进一步解放农业农村发展的要素。但这种政策工具具有较强的政治性,其使用范围和力度较多地受政治因素的影响,比如土地使用权范围的规范既要考虑解放生产力的需要,又要考虑农民的利益、农村的稳定以及粮食安全等因素。因此,需要谨慎使用规范性政策工具。激励性政策工具也被广泛地使用,主要表现为国家财政支持。激励性政策工具之所以重要,是因为农业农村由于长期的二元体制分割,积弱已久,农业仍属弱势产业;农业为我国粮食安全和社会稳定做出了重要贡献,需要国家给予相应的支持。与前两种政策工具相比,指导性政策工具和信息性政策工具的重要性相对较弱。服务性政策工具在农业农村发展中的应用效果受市场化和产业化等因素的影响。服务性政策工具运行效果的提升需要引入市场竞争,单独依靠政府来提供农业农村的社会化服务体系常常缺乏效率。政府可以通过为农业农村的市场化和现代化营造制度环境,创造条件以及提供支持来间接地促进农村社会化服务的发展,从而更好地应用服务性政策工具促进农业农村发展(第257-258页)。

 四、学术贡献 

 十八大后,新型城镇化已然成为我国改革发展的关键词。中央政策对在新型城镇化建设进程中促进农业农村发展的确认,正式终结了前一阶段对新农村建设究竟应该走“乡村建设”还是“城乡一体化”发展的路径之争。当前,任何关于中国农业农村发展战略、制度和政策的讨论,都不应也不可能脱离开快速城市化进程这一客观事实,只有在和工业化、城镇化的良性互动中,中国的农业农村才能真正实现内源式的长期可持续发展。《内源发展》一书切中当代中国农业农村问题的要害,高举农业农村现代化、政府治理体系现代化的大旗,其给出的农业农村发展战略及其实现路径,显得正当其时。

 从政府与市场、社会关系切入,系统讨论当代中国农业农村发展的问题,并有针对性地提出新的战略与政策体系,整体性而非碎片化地就事论事,是《内源发展》一书对学术界如何求解农业农村问题的另一贡献。尽管研究团队力量庞大,最终成果篇幅厚重,读者绝不应期待《内源发展》或其他任何“三农”论著能够提供实践中农业农村问题的所有答案,也不能把是否面面俱到作为评价一本专著价值的主要标准。研究成果的价值诚然体现为使其读者“知其然”,而富有启发性著作的价值则更应使其读者“知其所以然”,以便能举一反三,在实践中反复运用。以政府与市场、社会关系为切入点,《内源发展》一书抓住了当前时期中国农业农村发展(或者说中国城乡一体化发展)中的关键。1978年以后,我国尽管实行了市场化改革,但早期改革中向地方分权(而非向市场分权)这一策略性选择却使得市场化改革并不彻底,政府仍然在市场、社会运行中扮演了强有力的角色,一些地方政府甚至长期担纲经济发展中的主导角色,始终未能发挥市场在资源配置中的决定性作用,也未能构建社会自主治理的良性机制。政府角色的错位不但遏制了市场、社会机制的潜在贡献,也限制了政府作用的更好发挥。以政府与市场、社会关系为切入点探讨中国农业农村发展问题,抓住了求解“三农”问题的关键。在当前“简政放权”改革的背景下,这一思路也具有较好的现实可操作性。

 更进一步说,《内源发展》一书尽管以农业农村发展为议题,其现实价值却不限于农业农村发展领域。在坚持把现代化作为农业农村发展背景、路径和目标的基本思路下,研究团队对中国“三农”问题的讨论有着“全息”的意义。以农业农村发展为切入点,研究者们为我们指出的不仅是农业农村发展中的具体问题,实质上也涵盖了中国现代化进程中面临的主要问题。也正因此,笔者完全同意《内源发展》在行文最后所言:本项研究得出的结论,不仅是对破解“三农”困局、推进城乡统筹和一体化发展问题的回答,它们或可对当前我国经济社会发展乃至整个现代化进程亦具有启示意义。