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从传统到现代:地方水资源治理中政府与民众关系研究

作者:崔 晶  责任编辑:网络部  信息来源:《华中师范大学学报(人文社会科学版)》  发布时间:2017-06-11  浏览次数: 4540

【摘 要】政府与民众在地方水资源治理中形成的互动关系是中国社会建构的重要组成部分,也可以成为理解政府治理变迁的关键切入点。明清以来,中国地方社会围绕“治水”形成了政府督导下的以地方社会为主的“官督民办”模式,而现代的“河长制”则是在政府主导下的“官督官办+民办”的模式。虽然现代的“河长制”延续了地方水资源治理的传统并进行了适应现今体制的调适,而在治水的激励方面,“环保一票否决”指标也冲淡和平衡了以往的激励机制,并且现代的地方治水通过地方行政首长负责制,在一定程度上实现了政府部门之间的协同。但“河长制”下的民众对于水污染治理的参与、地方政府各部门的协作,以及地方政府与地方政府之间的协作都是在纵向行政发包制的拉动下实现的,缺乏相对主动的参与意识。因而,如何吸纳传统治水中地方社会主动参与的要素,推动地方政府与当地精英、污染企业和民众的协作治理是当前亟待解决的问题。

【关键词】传统;现代;地方水资源治理;政府与民众;河长制


一、问题的提出

水资源治理一直是中国国家治理的核心议题之一。从大约2500年前黄河最早修筑的水坝开始,到大运河对中国中部和北部地区水文状况所造成的改变,再到过去60多年来中国在主要河流上修建的8万多个水坝,中国一直在根据各种“治水”思想而进行着努力。①近年来,随着中国环境退化和生物多样性保护等环境问题的凸显,与水域污染相关的民众抗争活动也日益加剧,而地方政府如何在环境和资源保护中处理自身与企业和民众的关系就成为当今水资源治理的重要内容。2016年12月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》,在全国推行各级党政主要领导负责制的河流湖泊管理制度,这使得地方水资源治理问题又一次成为学界关注的焦点。

传统中国的国家治理在很大程度上是围绕“水”来进行的。在世界历史上,没有任何一个国家像中国一样能够将自己的水利系统整合成一个如此庞大的内河航运体系,进而在这样长的时间里促进对生态资源的开发利用。②因此,魏特夫提出传统中国是一个“治水社会”。由于需要大规模地修建水利工程和有效地管理这些工程,专制权力的存在就不可或缺。由此,东方社会的形成、发展与治水是密不可分的。③当然,很多国外学者对此也提出了不同的观点,认为水利环境的不同会改变人们的相处方式,而那些公众选举水利管理者的制度有时会强化社会联系,形成自下而上的“原始的民主机制”。④在流域管理中,存在着不同层次的自愿组成的水利组织,他们与集镇、乡绅等共同组成的文化网络使得国家政权与地方社会融为一体。⑤不少日本学者围绕传统中国的治水、河工、漕运,及其与社会经济的关系,提出中国在治水过程中形成了由水利组织、村落和国家组成的“水利共同体”。⑥国内学者则在吸纳国外研究成果的基础上,深入研究我国不同区域水利管理模式的差异性,以及以水利为中心延伸出来的区域性社会关系体系,提出对于中国水资源治理的认识应从“治水社会”走向“水利社会”。在水资源管理中,国家权力的介入方式、水权的取得与界定、集体内部的自律性、公权力的存在形式等是最重要的问题点。⑦在此基础上,亦有学者认为无论唐、宋时期,抑或元、明、清时期,中央政府对地方水资源治理的介入是十分有限的,地方政府在经费筹措、工程管理等方面大都依靠地方士绅和民间组织的力量。⑧因而,对于广阔中国具有多样性的地方水资源治理而言,地方士绅、民众和民间组织在历史中始终扮演着重要的角色。

从横向上看,水利社会关系是中国地方社会得以形成的基础,通过治水这一角度可以透视出中国的基层社会结构和政府与民众的互动关系。而从纵向上看,中国几千年的政治传统具有巨大的连续性,⑨在这个连续的发展轴上,政府的治理方式等被保存或“遗传”了下来,这为近代以来中国的创新性变革和发展提供了基础。因而,通过探讨地方水资源治理中政府与民众互动的传统,来解析当代政府与民众关系就成为探讨当前政府治理转型的一个重要切入点。所谓“历史中所有是既往的社会,社会上所有则是现前的历史,此两者本应联系合一来看。”⑩

传统中国地方治水主要集中在河道和湖泊的疏浚、防洪、灌溉、治污等方面。随着我国工业化和城镇化的发展,现代社会的治水除了防洪、灌溉等方面外,还更加关注水污染的治理。因此,本文以地方水资源治理中政府与民众关系为核心,通过清代南京城的河道治理和当代无锡推行的“河长制”两个案例的分析,尝试回答以下三个问题:传统中国社会是如何围绕“治水”而形成地方政府与民众的互动关系?从传统到现代的地方水资源治理中,地方政府与民众的互动关系发生了怎样的变化?在现代水资源治理中,又如何吸纳传统治水中地方社会主动参与的要素,推动地方政府与当地精英、污染企业和民众的协作治理?

二、明清以来地方水资源治理中的地方政府与民众

在明朝的江南地区,一种类似“里甲”的专业型水利管理组织发展起来并于十六世纪取代正规水利管理体制。这种体制称为“管理人征召制”。明朝的“管理人征召制”通过招募拥有土地的富裕平民担任“塘长”、“圩长”或“围长”来实施地方的水利管理,这些富裕平民均不属于官绅阶级成员。17世纪上半叶,一种称为“泥头”的非正式集团,利用“管理人征召制”的弱点,建立了一种承包制或包工制,来实施水利管理工作。在这种体制下,很多水利工程由胥吏和乡地瑏瑣包揽,而胥吏阶层则寄生于堤役而进行不正当的获利。这一情况伴随着里甲制征税功能的衰退而日益凸显。进入清代之后,问题变得更为严重。胥吏和乡地们让劳动力充足的农民家庭背上了苛酷的堤役,而让那些无法从事堤役的农民不得不拿出一定的金额来请他们代服堤役,并从中获利。瑏瑤“管理人征召制”使“塘长”及其下属背上了沉重的财政负担,加之在水利管理过程中州县胥吏与“泥头”串谋克扣工程银两等问题的出现,导致了十六世纪晚期“塘长制”的废除。之后一直到18世纪后期,地方的水道管理成为地方士绅的重要用武之地。瑏瑥下面就以清代南京城的河道治理为例来探讨地方政府、绅商、民众在治水、清淤等方面各自发挥着怎样的作用。

在清代,围绕南京城有内外两个河道,自乾隆时期开始,由于政府长期怠于疏浚,外河道开始淤塞,这导致了漕盐船舶通行困难,也阻断了外地一般商船进入南京的水上通道。内河秦淮河的淤塞则是由于南京经济发展而吸引大量人口涌入城内,从而导致了投往河道的废弃物堆积,“城内尽成死水”,甚至出现了疫病流行。瑏瑦至此,河道的水利功能几乎丧失。然而,内外河道是支撑南京城及其周边地区社会经济发展的生命线,民众希望尽早实施河道疏浚工程。

(一)“劝捐兴挑”与“官督民办”

南京的内外河道属于“官河”,其管理职责本来在于地方政府,修复河道的费用也是来自官费。但到了清道光年间,靠国家财政拨款来实施清淤治污工程变得非常困难。于是,地方政府提出了“劝捐兴挑”的方案,即从江宁藩司开始为这项疏浚工程捐款,相关地方官员也要捐款,但主要还是向上元、江宁当地的绅商们劝捐,然后用获得的捐款来充当水利经费。瑏瑧这种“劝捐兴挑”的方式融合了“官督”与“民办”的二元成分。就“官督”而言,从清嘉庆到道光年间,江苏巡抚陶澍和林则徐一直推动着这种治水方式的执行。开浚工程则由水利事务管理局来具体负责,管理局的一部分成员由当地政府派出的妥员构成。地方妥员各自负责监督工程进展、监督人夫的出工、工费的收支管理等。就“民办”而言,疏浚的捐款主要还是民间的绅商富豪,他们是当时南京城的主要工商业者,与河道水利治理有直接的利害关系,因而对于疏浚工作比较积极。水利事务管理局除了地方妥员,还包括了从当地士绅中选出的董事。这些董事由当地的退职乡绅等担任,包括前浙江象山县知县、河南巩县知县、湖南保靖县知县和丙子年科举人。这些董事也分别负责监督河道工程进展、监督人夫出工和担任银钱经理等工作,与地方妥员的工作有重叠,共同维护水利局的运转。瑏瑨因此,在“劝捐兴挑”的方式下,由地方妥员和地方绅董共同组成的水利管理局有效地推动了水利工程的实施,南京城的内外河道得到了及时的清淤和治污。

在清代的水利管理中,像这种由当地地方官监督和推动,由地方上几位有名望的“绅董”组成核心管理团队,负责对河湖工程筹款资助和工程管理的方式是比较常见的。有学者认为,这种向地方士绅征集款项,并让他们以绅董的身份负责疏浚河道的方式,其实是官方监督权向“业食佃力”方式下的民间水利事务加强渗透的表现。因而,它是一种弥补县级官府统治薄弱的混合制度。瑏瑩当然,在这一过程中,相对于官方在行政上的监督和推动,以市镇士绅或绅董为核心的城乡一体的地方独立自主性表现的更为突出。

(二)“议叙”奖励与授予匾额

明清两朝对于在地方河湖治理等公共事业中表现出色的官员和绅董,都会据实给予奖励。明朝“管理人征召制”中,对于工作表现优秀的“塘长”会授予有官品的“冠绶”或旌表的“匾”的奖赏,而如果水道没管好,则要受到相应的财政惩罚和上枷处罚。瑐瑡在南京城河道的疏浚工程中,对于捐款较多的绅商和工作努力的地方妥员和董事都会给予奖励。奖励分为两种,一种称为“议叙”瑐瑢,一种是授予匾额。“议叙”是较高形式的一种奖励。在南京河道疏浚过程中,对于那些捐款达到三百两以上的捐款人“照例给予议叙,以昭激励,”瑐瑣对于那些在河道开浚工程中综理局务,分投督促,会计经营等方面勤奋出力的局务委员、董事、地方知县等也提请“议叙”奖励。除了“议叙”的奖励形式,对于那些捐款额度在三百两以下的绅商则在其中选择捐款较多者授予匾额,瑐瑤以表彰他们对于地方水务管理的支持。

由上述案例可以看出,在传统中国的江南地区,河湖的疏浚和清污在很大程度上是依靠民间力量进行的。地方政府往往并不直接插手水利组织的日常运营,而是通过必要的监督和管理介入水资源的管理。在中国的北方地区,如山西、陕西等地,水利灌溉工程的维护、水权的分配等也大多由地方民众通过订立渠规、设立碑文等方式进行民间自我管理,地方政府则通过引导督励和诉讼判例等方式介入地方水利管理。瑐瑥因此,地方水资源管理中“官督民办”的特点比较明显。

从纵向水利管理体制上来讲,中央或者朝廷,会把绝大多数行政事务(包含水务管理)交给省一级政府管理,省一级又进一步向地级市(或知府)转包,最后则一层一层转包到基层政府(如县政府),基层政府作为行政体制内部最终的承包方掌握了整个辖区的综合治理权力。瑐瑦正是在这个意义上,基层政府引导、监督着水资源管理的整个过程,并允许地方社会自己来治理河湖的疏浚、清污,水渠的分水等工作,从而实现了政府事务从内部发包到外部发包的转化。在这其中,士绅作为连接地方政府和民众的纽带表现的比较突出。瑐瑧士绅们往往在河湖维护中起主导作用,在水利纠纷解决中也起到调和作用。当然,“官督民办”并不意味着国家权力没有渗透到地方,地方政府也会通过对水渠、河道等民间规定的修订,渠长或塘长的任命,以及对于水资源管理中的官员和士绅进行奖励和处罚等方式参与到水利治理中,使国家权力在乡土社会深深地扎下根。因此,在传统中国“治水”过程中,地方政府与基层社会的界限是相互融合与重叠的。

三、现代地方水资源治理中的政府与民众:作为一种新治水模式的“河长制”

新中国建立后,国家积极参与基层社会的水利建设,在组织上建立了水委会等各级水利管理机构,在经济上对各级水利项目提供财政支持。国家权力的强力介入改变了传统水利社会的秩序,这使得原本作为治理主体的地方社会(如上下游村庄或市镇)渐渐退居次席,而原本作为水利监督者和水纠纷仲裁者的国家则由于过多地介入地方事务而成为矛盾的焦点,有时甚至会陷入左右为难的困境。瑐瑨尤其是近年来随着地方水污染治理、跨域水治理纠纷事件的增多,地方政府与民众之间的张力关系再次凸显出来。

2007年5月28日,无锡段太湖蓝藻大面积暴发,这直接导致太湖水源水质恶化,并进而演化为一场“太湖水危机”事件。面对危机,无锡市出台了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》来解决市内水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等问题。在这一过程中,该市逐渐探索出了一种新的治水模式:河长制。

(一)党政首长负责制

与传统水资源治理不同的是,河长制体现了“官督官办”的特点。建国后,随着国家直接介入到水资源管理之中,各政府部门成为河湖治理的主体,但由于部门之间的壁垒和不协同,造成了“九龙治水”的局面。为了打破这种困境,河长制推行的是属地行政首长负责制,由区域行政首长负责,把水资源治理中各个职能部门贯通起来,破除原来“部门制”的互相推诿和扯皮,推进“部门共治”。在一个区域内,由“河长”牵头,组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施,统合地方的财税、水利、国土、农业、交通、环保、住建、工商、公安乃至监察组织、人事等部门,促使他们对河湖排污、水体污染、侵占河岸、乱采乱挖等加强监管,促进横向部门间的协调。例如,无锡市新区的“河长制”规定:各功能园区、各街道应根据“以块为主、属地负责”的管理责任体系,对所辖河道全部落实“河长制”管理。区领导担任区级以上河道河长,各功能园区、各街道、各村(居、社)级领导担任园区、镇、村级河道河长,实行分级挂钩管理。瑑瑠在纵向水治理问题上,各个层级的主要领导人即为该区域的“河长”,形成了自上而下,从省、市、县(区)、乡(镇)、村(社区)全面覆盖的治水“首长责任链”。“河长”作为“河长制”管理的第一责任人,不仅要使河流断面的“水质达标”,还要使所负责河道(含所分工包片地区)的水生态、水环境得到持续改善。

(二)监督考核与奖惩

由于“河长”并不是目前行政序列中的官职,因此河长制强调对各级“河长”这一“虚职”的监督考核和责任追究落到实处。无锡市委、市政府于2007年12月5日印发了《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》,文件明文规定:“对环境污染治理不力,没有完成节能减排目标任务,贯彻市委、市政府太湖治理一系列重大决策部署行动不迅速、措施不扎实、效果不明显的”,对责任人实施“一票否决”。这样,河流断面的水质检测数据、领导干部自然资源资产离任审计结果等就作为关键指标纳入到各政府层级党政领

导干部综合考核评价体系之中,实行生态环境损害责任终身追究制。在监督考核中,政府内部由县级及以上河长负责对相应下一级河长进行考核,在政府外部,通过媒体向社会公布河长名单,在河湖岸边竖立河长公示牌,聘请社会监督员等方式对河湖管理的效果进行社会评价和监督。

与监督考核紧密相连的是奖惩制度。无锡市惠山区通过设立“河长制”保证金制度,要求每个“河长”在年初时要按每条河道个人缴纳3000元保证金的标准上缴至“河长制”管理保证金专户。同时,区财政划拨配套资金到该账户。年终考核时,按照几个评判标准来进行奖惩:“水质好转”且达到治理要求的,全额返还保证金并按缴纳保证金额度的100%进行奖励;“水质维持现状”的,全额返还保证金;“水质恶化”的责任人,则全额扣除保证金。

2008年,在无锡“河长制”推行一年后,江苏省政府决定在全省推行河湖管理的“河长制”。之后,云南、河南、河北、天津等地陆续借鉴推行。2016年12月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》,在全国推行各级党政主要领导负责制的河流湖泊管理制度,标志着“河长制”在全国的广泛推行。

四、从传统到现代:地方水资源治理中政府与民众关系的延续与转变

(一)行政内、外部发包体制的延续

虽然无锡的“河长制”被当作一种现阶段治理水污染的创新形式在全国广泛推行,但它并不是一种完全的创新形式。事实上,从它的运行中仍可以看到行政发包制的身影。从省级主要领导到市委书记市长、区委书记区长、镇委书记镇长、村支部书记村委会主任,各级主要领导担任的“河长”形成了一个治水的“首长责任链”。治水责任的层层推进和属地化全面包干体现了一个典型的行政发包体制,也呈现出了一种中国国家治理的历史逻辑。

无论是传统的治水还是现代社会的治水都体现了从中央政府(宏观战略制定)发包到省市政府(中间执行政府),再转包到县镇政府(具体贯彻实施政府)的内部行政发包,以及基层政府向下或向外的行政发包。只不过,传统的治水是基层政府把治水事务外包给了地方绅商和民间组织,而“河长制”则是把行政发包再向下延伸到了基层自治组织,即村庄和社区,通过行政的力量调动起了基层自治组织的“治水”责任,让村庄和社区真正成为了行政的末梢,呈现了“政府外部发包体系的行政化”。

(二)自上而下和自下而上双向构建传统的延续与转变

正如上文清朝南京河道治理的案例所示,传统中国在地方的水资源治理是一种国家主导下的地方社会自主组织的活动。民间社会的治水行为既不只是一种完全依赖国家、由国家权力渗透之下的“神经末梢”,也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间。官府、士绅与民众等主体之间的互动是相互关联与渗透的,形成了“自上而下”和“自下而上”的双向构建过程。现今的“河长制”不仅体现了“自上而下”的行政发包制,并且在这种行政发包制的强力推行下,带动和激励了地方民众自下而上的参与。这无疑是行政发包制推行的另外一个副产品。也就是说,随着“河长制”中行政首长大力推进河流水污染治理,民间治水的信心和决心被有效地激发,民众纷纷被带动到了治水的行列中。一位普通地方水务局长的话道出了这种行政首长拉动民众参与的真谛:“以前没人管,大家你扔我也扔。现在镇长、村长没事就会来走走,保洁员每天下河打捞垃圾,大家也不好意思再乱扔乱排了……村里人不仅开始约束自己和家人行为,碰到陌生人向河道扔垃圾也会主动制止。”瑑瑥因此,虽然从传统到现代的治水都体现了自上而下和自下而上的双重构建过程,但传统中国的治水中自下而上的参与更多的是在自上而下的督导下发生的自愿、自组织的行为;而现今的治水则是在纵向行政体制的拉动下,行政领导人强力治污而带动和激励起来的自下而上的民众参与。因此,更确切地说,今天的治水模式是“官督官办+民办”。

(三)约束与激励机制的再平衡

传统中国的治水更强调对地方官员和地方社会的激励,无论是授予“冠绶”、“议叙”,还是授予匾额,亦或给予物质奖励,都是放手让地方社会自己承担起治水的责任。改革开放后,经济增长(GDP)指标在地方官员考核晋升中占据核心地位,产生了官员晋升锦标赛的激励效应,即为了在“政治锦标赛”中获得比其他地方领导人更快更高的晋升,或者说获得中央政府的赞赏和奖励,地方官员都非常重视本地区的招商引资和经济发展,却忽视了环境保护的责任。瑑瑦为了在晋升锦标赛中获胜,发展地方经济,地方官员往往“以邻为壑”,纵容辖区内盈利大的污染企业的排污行为,与其他地方政府进行恶性竞争。瑑瑧因此,无论是传统治水中对于地方社会水资源治理的激励,还是改革开放后官员晋升锦标赛对GDP指标的片面追逐,都表现出了对水资源保护惩戒和约束机制的忽视。然而,“河长制”的推行淡化了一直以来以GDP指标为核心的激励机制,环保指标的“一票否决”,减弱了经济增长指标对于地方官员的片面激励效应。对“河长”严格的考核追责与惩罚措施,以及生态环境损害责任终身追究制、领导干部自然资源资产离任审计的实行,让环保指标在地方官员考核体系中的权重加大,也让环保约束平衡或冲淡了以GDP指标为主导的激励机制的作用。

(四)现代治水的新情况:强势行政发包拉动横向部门协同和跨域地方政府协作

传统中国的治水更多依靠地方社会的力量来治理辖区内的河湖疏浚,跨行政区的治水也通过地方士绅的协调和民间的约定来解决,政府部门机构和跨域地方政府政府间的协作问题不明显。建国后,由于国家权力的强力介入,政府成为治水的主体,也成为治水矛盾的焦点。近年来,治水过程中出现的政府部门间不协同的“九龙治水”现象和政府部门间不协作的“环保不下河,水利不上岸”的状况都比较突出。“河长制”的核心是各级主要党政首长的负责制,这种强势的一把手负责制虽然是一种纵向的行政发包制,但在中国当前的行政体制下却带来了意想不到的横向效果,即一个区域内部各个部门之间在治水问题上实现了协同。“河长制”通过对地方行政首长的施压,让领导包推进、地区包总量、部门包责任,使得地方一把手把所有的职能部门统合和调动起来,推动环保、水务、工商等部门合作来共同治理水污染,有效提升了治水的效果。

与此类似,流域水污染治理具有流动性和跨域性的特点,仅仅依靠一个地方政府无法解决流域水污染的问题,需要地方政府间的生态协作,但由于河流流经的地方政府在生态协作治理整体目标上的偏好差异、生态治理公共物品的属性、合作成员间影响力不均衡等因素的影响,地方政府间的合作也难以达成。瑑瑨“河长制”的推行在某种程度上改善了地方政府生态协作的困境,由于行政首长在上任之初都要认领河流,因此对于每条河流的上下游、河两岸不同行政区划的治水,也以某一个地方的行政一把手“河长”为主来协调矛盾,解决纠纷,监督执行。这也在一定程度上化解了跨域治理的矛盾。当然,政府部门之间的协同治水和地方政府间的合作治污都是在被动的情况下产生的,都是强势行政发包制的副产品。

五、结语

纵观明清以来的地方治水历史,地方政府与民众在水资源治理中的互动关系成为中国社会建构的重要组成部分,这也是理解政府治理变迁的关键切入点。传统中国社会围绕“治水”形成了政府督导下的以地方社会为主的“官督民办”模式。一方面由于缺乏治理地方社会必要的人员、机构配置和经费支持,传统时代的地方政府只能在地方社会治理中发挥有限的功能,治水过程中的资金大都由地方士绅来捐助,并由他们和民众组成的各类水利组织来监督管理和具体实施水利工程。另一方面,治水事务从中央到地方的层层发包,让基层政府成为行政体制内部最终的承包方,拥有了综合治理整个辖区的自由裁量权,他们把水利项目的管理“外包”给了地方绅商和相关民众,基层政府自身则对水利项目的实施进行引导督励和诉讼判例。因而,传统的地方治水是一种自上而下和自下而上的双重构建过程。现代社会的经济发展、自然环境、政治体制等方面已经发生了巨大变迁,在水资源治理过程中,政府也从幕后走向了前台,成为治水的主体。但是,传统治水中形成的地方政府与民众的互动关系对于今天的地方水资源治理同样具有重要的影响。从传统到现代,政府在水资源治理中与民众的互动方式既有延续也有转变。

首先,从明清的河湖治理到今天的“河长制”体现了治水的行政发包体制及其延伸和拓展。在传统的地方治水活动中,地方政府把水利事务外包给了地方的绅商,现代的“河长制”则除了进一步强化自上而下的内部行政发包之外,把治水事务外包给了社区和村庄等自治组织,吸纳他们成为“行政的末梢”。从而,行政发包制得到了向下延伸和向外的拓展。其次,传统和现代的河湖治理都形成了一个“自上而下”和“自下而上”的双向构建过程。传统中国的治水包含了自上而下国家权力的渗透和自下而上绅商的调和这两重建构。今天的治水体制则是国家主导和各级行政领导人强力推动下的地方社会被动参与的“官督官办+民办”过程。民众的环保参与并非自主性的行为而是被行政领导治理河湖污染的行动激励和带动起来的参与行为。另外,传统社会的治水和改革开放后相当长一段时间的治水是激励大于约束的,但“河长制”环保指标的“一票否决”改变了这一状况,使得环保的约束与惩戒机制冲淡或者平衡了经济增长指标片面激励的效应。此外,“河长制”的推行,通过地方行政首长负责制打破了“部门制”,在一定程度上实现了治理水污染各个政府部门之间的协同,也在某种程度上化解了跨域治理的困境,实现了跨越地方政府之间在水污染治理方面的协作。

综上所述,在传统地方水资源治理中,地方政府与士绅和民众的互动是相互关联和渗透的,在这样的互动中基层社会与地方政府不断的融合。然而,当前在地方水资源治理中,民众对于水污染治理的参与、地方政府各部门的协作、地方政府与地方政府之间的协作都是在纵向行政发包制的拉动下被动实现的,缺乏积极主动的参与意识。在这种情况下,水污染治理能否取得持续的效果需要进一步的观察。而当前的“河长制”也应该从历史传统中汲取养分,充分发挥地方社会的力量,推动并激励地方政府与当地精英、污染企业和民众的协作治理,实现威权体制下的韧性治理。


参考文献:

①②马立博:《中国环境史:从史前到现代》,关永强、高丽洁译,北京:中国人民大学出版社,2015年,第46页,第444页。

③魏特夫:《东方专制主义:对于集权力量的比较研究》,徐式谷译,北京:中国社会科学出版社,1989年。

④伊懋可:《大象的退却:一部中国环境史》,梅雪芹、毛利霞、王玉山译,南京:江苏人民出版社,2014年,第128-129页。

⑤杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,王福明译,南京:江苏人民出版社,2003年,第53页。

⑥森田明:《清代水利社会史研究》,郑樑生译,台湾“国立”编译馆,1996年,序第5-6页。斯波信义:《宋代江南经济史研究》,方健、何忠礼译,南京:江苏人民出版社,2012年。

⑦王铭铭:《“水利社会”的类型》,《读书》2004年第11期。行龙:《从“治水社会”到“水利社会”》,《读书》2005年第8期。钱杭:《库域型水利社会研究-萧山湘湖水利集团的兴与衰》,上海:上海人民出版社,2009年,第2-4页。

⑧比如在钱塘江海塘工程中,明清以来直至民国,除了乾隆一朝国家财力充足而强力介入水利工程外,其他时期无论从经费来源,还是组织结构上来看,主要是依靠民间力量来进行治理。参见和卫国:《治水政治:清代国家与钱塘江海塘工程研究》,北京:中国社会科学出版社,第39页,第263-266页。另可参考森田明:《清代水利与区域社会》,雷国山译,济南:山东画报出版社,2008年。

⑨阎步克:《一般与个别:论中外历史的会通》,《文史哲》2015年第1期。

⑩钱穆:《中国历史研究法》(三版),北京:生活·读书·新知三联书店,2013年,第50页。

[11]马克·埃尔文:《市镇与水道:1480-1910年的上海县》,施坚雅编:《中华帝国晚期的城市》,叶光庭等译,北京:中华书局,2000年,第536-539页,第549-550页。

[12]乡地是被称为乡约、地保的自治性的地方代表。

[13]森田明:《清代水利与区域社会》,雷国山译,济南:山东画报出版社,2008年,第28-29页,第62-63页,第64页,第66-68页,第69-72页,第116页。

[14]孔斐力:《地方政府的发展》,载费正清、费维恺主编《剑桥中华民国史:1912-1929年下卷》,北京:中国社会科学出版社,1994年,第330页。

[15]“议叙制度”是清代对官员的一种考评制度,包括“纪录”和“加级”两种,“纪录”一次,累积三次,便算“加一级”,以此类推。

[16]《重浚江宁城河全集》(卷一),转引自森田明:《清代水利与区域社会》,雷国山译,济南:山东画报出版社,2008年,第70页。

[17]行龙:《环境史视野下的近代山西社会》,太原:山西人民出版社,2007年,第158-164页,第137-139页。

[18]周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期。

[19]崔晶:《从“地方公务委让”到“地方合作治理”—中国地方政府公共事务治理的逻辑演变》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第4期。

[20]张俊峰:《水利社会的类型:明清以来洪洞水利与乡村社会变迁》,北京:北京大学出版社,2012年,第193页。

[21]王立彬:《河长制”如何推动“河长治?》,新华网:http://news.xinhuanet.com/2016-12/11/c_1120096181.htm,2016年12月11日。

[22]中共无锡市新区工作委员会、无锡市人民政府新区管理委员会:《无锡新区“河长制”全覆盖管理工作办法》,2010年3月15日。

[23]张琪:《处处精心步步落实》,《人民日报》(海外版)2016年09月27日,第12版。

[24]周雪光:《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索》,《开放时代》2014年第4期。

[25]周黎安:《行政发包的组织边界兼论:“官吏分途”与“层级分流”现象》,《社会》2016年第1期。

[26]沟口雄三:《中国与日本“公私”观念之比较》,载张中秋编:《中国法律形象的一面:外国人眼中的中国法》,北京:法律出版社,2002年,第322页。

[27]崔晶:《新型城镇化进程中地方政府环境治理行为研究》,《中国人口·资源与环境》2016年第8期。

[28]周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,上海:格致出版社,2008年,第252-256页。

[29]崔晶:《生态治理中的地方政府协作:自京津冀都市圈观察》,《改革》2013年第9期。

[30]Nathan,Andrew.“AuthoritarianResilience.”TheJournal of Democracy14,no.1(2003):6-17。