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日本农业福利国家的兴起

作者:吴进进  责任编辑:网络部  信息来源:国外理论动态·2016年第12期  发布时间:2017-06-17  浏览次数: 693

【摘 要】农业政策转型的普遍规律是走向农业福利国家。工业化以来,现代国家的农业政策普遍经历了从农业推动政策,到价格支持政策,最终走向农业福利政策的演变历程。自明治维新以来,日本的农业政策转型也经历了这样三个阶段:第一阶段从1880年代到1910年代,在该阶段,对农业的汲取与推动并存,农业为工业化提供资源第二阶段从1920年代至1940年代,日本政府开启了农业价格支持与干预政策,保证了危机时期农业价格的稳定第三阶段从1950年代到1990年代,是日本农业福利国家的兴起和成熟阶段,日本建立了以价格补贴为主体的农业福利体系。1990年代以来,日本的农业福利政策经历了一系列调整,对农业的保护力度有所降低,但是采取直接补贴形式的农业福利则不断增强。

【关键词】日本;现代化;农业福利国家;农业生产者支持估计值


农业经济学理论认为,随着现代化进程和经济结构转型,农业政策也将呈现从汲取向保护转型的普遍规律。19世纪下半叶以来,欧美发达国家的农业政策普遍经历了三个阶段:第一阶段是对农业的汲取与推动政策并存第二阶段开启了农业价格支持政策第三阶段则是农业福利政策的兴起。日本作为亚洲第一个实现工业化的国家,明治维新以来的农业政策也经历了上述三个阶段。第一阶段从1880年代至1910年代,以1881年日本政府成立农商省为标志,这一时期日本处于工业化初始阶段,国民经济以农业为主,农业为工业化汲取资源,农业政策也以汲取为基础,辅以推动政策。第二阶段从1920年代至1940年代,这一时期农业在日本经济中的比重大幅降低,农业从业人口也显著下降,土地税占财政收入的比重几乎可以忽略不计。农业的经济地位的下降以及农业危机的爆发促使日本政府调整政策,开始对农业价格进行干预。第三阶段从1950年代到1990年代,是日本福利国家的兴起和成熟阶段。日本在战后,特别是在美国占领期结束后,凭借着国家控制下的农业流通体制,建立了以价格补贴为主要形式的农业福利制度,日本主要农产品的价格远高于世界市场价格,农业生产者的收入中有近60%源于农业保护。1990年代以后,日本的农业福利政策有所调整,整体的福利水平和保护力度有所下降,价格补贴在农业补贴体系中的比重降低,但是新的农业补贴(即对农业生产者的直接支付)所占比重不断上升,这些变化表明日本的农业福利制度有了新的发展。

尽管欧美发达国家早已进入农业福利国家阶段,建立了一整套成熟的农业补贴体系,但是作为后发国家的典范,日本对农业的补贴占农业产值的比重(生产者支持估计值,producer support estimate)却比欧美国家高,它已成为世界上对农业的保护力度最大的国家之一。日本作为一个后发国家,却建立了一个比欧美国家更为强大而稳固的农业福利制度,这不得不令人好奇日本的农业福利国家是怎样形成和发展的。同时,日本也为我们研究后发国家农业政策的转型和农业福利国家的兴起提供了绝佳的案例。基于这样的考虑,本文运用亚当·谢盖特(AdamDSheingate)的农业福利国家三阶段理论,以日本自1880年代到21世纪初这100余年中农业政策的演变历程为例,试图揭示农业福利国家理论在日本这种典型的后发国家的应用和实践情况。

一、农业福利国家理论

始于20世纪7080年代的农业政策的现代化理论源于一个显而易见的现象,即发达国家普遍实施农业保护政策,落后国家却大多为支持工业而对农业课以重税。跨国分析也表明,国家现代化水平越高,农业保护力度也越大。①西欧发达国家的经验更为清晰地表明,随着国家工业化水平的提高,农业政策的取向也从对农业的汲取转向对农业的保护。②谢盖特在分析了欧美国家一个半世纪的农业政策发展史后,基于现代化理论,将工业化进程中的农业政策转型划分为三个阶段(三种农业政策类型),即农业推动政策阶段、农业价格支持政策阶段和农业补贴政策阶段,并将以农业补贴政策为主要形式的农业保护称为农业福利国家。③

()农业汲取——推动阶段

在前工业化时期以及工业化的初期,农业政策主要是汲取导向的。在工业化之前,尽管农业是经济的主体,但是由于技术条件落后,国家没有足够的技术手段推动农业技术革新,而且由于市场经济不发达和农业的自然经济性质,国家也没有足够的动力推动农业发展。因此,在传统农业社会,农业政策是放任型的,国家只是通过对农业征税来获取财政收入。工业化初期,国家发展战略的重点是工业,农业则被视为落后的产业形态,但是国家重视农业对工业的服务作用,把农业的作用定位为向工业提供食物、劳动力和资本。④因此,工业化初期,国家往往对农业采取歧视与扭曲型政策:制定较高的农业税率,直接汲取农业税收,再将财政资金投向工业;国家垄断农产品购销市场,压低农产品价格,降低城市消费和工业发展成本;农业成为出口创汇的主要来源,出口农产品获得的外汇被用作工业化资金,用来进口国外先进的工业设备。

国家在工业化初期汲取农业资源的同时,也实施了一定程度的农业推动政策。最主要的农业推动政策包括投入农业基本公共设施以解决农业市场失灵的问题(如农产品的销售和运输所需的交通设施建设、农产品公共储备支出、农产品营销和促销支出等),以及直接提高有助于增加农产品产量和附加值的支出(如农业培训和教育支出、农业研究和技术推广服务支出以及农业信贷服务等)。然而,这一时期的农业推动政策在总量和比重上都很小,这一方面是由于国家致力于发展工业,农业推动政策远非国家发展政策的重心,另一方面是由于在工业化的初期和中期,农业经济仍然在国民经济中占据相当大的比重,国家财力尚不足以支持较大的农业支出力度。

()价格支持阶段

当工业化发展到中后期,国家不仅不再需要从农业中汲取资源,并且由于工业化的发展,国家反而有能力加大对农业的支持,实施以工补农战略。这一阶段,汲取和扭曲型农业政策逐渐被放弃,国家放松对农产品的市场管控和价格扭曲。随着工业化的发展,农业的先天弱势不断显现。在农业推动政策的促进下,农业产量增长迅猛,农产品过剩时有发生,价格频繁波动,农民收入增长缓慢。农民对日益拉大的工农收入差距也越来越不满,要求政府改变农业政策,实施更加有力的农业保护。政府的农业政策从旨在提高农产品产量增长,走向控制产量、提高农产品价格的农业支持政策。农业价格支持政策旨在削弱农产品价格波动的影响,使农民能够在农产品市场价格较低时,以高于市场的价格销售农产品,获得稳定收入。价格支持政策开启了政府直接干预农业市场的先河。

()农业福利阶段

价格支持与管制政策在不断巩固和强化后,逐渐发展为成熟的价格补贴政策。所谓价格补贴就是政府通过高额的农产品关税、严格的农产品进口配额以及控制国内农产品流通体系,人为地提高国内农产品的生产价格,由城市消费者来承担较高的食品价格。农业价格补贴是农业保护政策的重要组成部分,是很多国家的农业支持体系的主体。

价格补贴政策也引发了一些负面影响,如城市消费者负担加重、农产品生产过剩。由于价格补贴阻碍了农产品的自由贸易,也越来越遭到国际自由贸易主义者的批评。因此,20世纪8090年代以后,发达国家开始推行对农民的直接补贴政策,通过直接补贴政策来减少政府的粮食库存,提高农民收入。直接补贴意味着农业补贴成本完全由政府财政承担,财政补贴分摊到所有纳税人头上。无论是价格补贴还是财政直接补贴,农业补贴都意味着收入从消费者或者全体纳税人转移给农业生产者,是一种典型的收入再分配,因此又被称为农业福利政策。

二、日本农业福利国家的兴起

日本是快速实现现代化、从农业国转向工业国、从而成功追赶西方发达国家的典范。日本在工业化初期采取了有限的农业推动和大力度的农业汲取并存的政策,然而在快速工业化的过程中,日本的农业政策从汲取—推动政策逐步转型为价格保护政策和农业补贴政策。

()农业汲取——推动政策:1880年代—1910年代

多数学者认为,1880年代标志着一个政府干预经济的新时代的开始,也是政府实施农业推动政策的开始。日本也在明治维新伊始的1881年建立了农商省。当时日本的农业产值占国民收入的比重达到42%左右,绝大多数人口和劳动力都从事农业生产,直到1920年,日本的农业劳动力所占比重还高达50%以上。⑤

明治初期,政府制定了以工业化为导向的“殖产兴业”战略,将农业的角色定位为汲取剩余资源的部门,农业在经济上为工业化提供税收、外汇、粮食、劳动力等资源。为解决财政危机,日本政府新建税制,对以往的贡赋制度进行根本改革。1873年,明治政府颁布了《地租改革法》,废除旧的贡租制度,实行地价调查,以算定地价的3%作为地租(现金缴纳),以现金缴纳的地租极大地推动了日本农业的市场化。至此,地租成为新租税体制的基础,通过这个税收体制得来的租税,一方面用于支付解体的旧领主阶层的家禄,另一方面则作为对外扩张和“殖产兴业”所需设备和机械的进口资金。农业税收在一战前一直是政府收入的主要来源,在1880年代至1890年代,农业贡献了超过80%的政府税收,例如在18751876年度,日本土地税总额有5000万日元,占当年总税收的86%。⑥然而,此时农业产值仅占国民生产净值的30%45%,也就是说,政府对农业征收了比工业更重的税收。除获得财政收入外,换取外汇也是农业的重要目标之一。幕府末期开放港口后,生丝行情上涨,生丝和蚕种的出口也迅速增长。直到战前,生丝出口在当时日本的贸易结构中一直占主要地位,日本通过对欧美先进国家出口生丝获得外汇,再用这些外汇来进口原材料和机器。

农业汲取的前提是农业增长,所以日本政府也相当重视农业推动政策,并于1881年建立了负责农业推动政策的农商省,又于1925年组建了农林省。这一时期的农业推动政策将土地开垦、治水以及农业技术改革作为重点。为推广农业技术,国家建立农业试验站,在试验站得到培训的有经验的农民被雇为农业指导员,他们在全国各地向当地农民传授试验站的研究成果。中央鼓励县政府建立相应的农业推广机构,并在1899年为县政府建设农业试验站提供补贴。一战前,基层政府的农业试验站已经成为新粮种的主要传播地。日本也积极引进“国外品种”并试种,在耕作方法上奖励使用“西洋农法”,同时对本土的“传统农法”进行改善。《明治农法》规定,将原来的人力浅耕、常时湿地、少肥改为畜力耕、干田、施用肥料,并将这些技术引入水稻生产。此外,由于此时日本大多数人口生活在农村,因此政府加大基础设施投资,使得道路、铁路、电信以及电力设施延伸到了农村地区。

19世纪末到20世纪初,日本政府并没有大规模的农业财政支出,在1890年代,日本政府的农业支出年平均总额不过100万日元左右,仅占总预算的1%左右。到1910年代,农业部门的总支出才逐渐增长到300万至400万日元。到了1920年代初,农业支出总额上升到近2000万日元,占政府财政总支出的比重逐步提高到4%左右。⑦

()价格管制阶段:1920年代—1940年代

1920年代,欧美主要发达国家完成了第二次工业革命,农业在经济中的地位进一步下降。日本则在1920年代进入工业化的中后期,农业产值所占比重从1890年代的40%以上迅速降至1920年代的20%。农业劳动力的转移稍显滞后,到1920年代,其比重仍然占到50%以上。政府财政收入对农业的依赖度显著降低。随着工业化和经济增速的加快,其他税收收入(如国有企业的税收、消费税、关税等新兴税收)也迅速增加,以农地税为主体的土地税收占税收的比重从19世纪末的80%以上降低到19061907年的22%,到1935年,土地税收占税收收入的比重已经降到了3%。⑧

1910年代到1920年代,日本的大米生产陷入停滞,农民面临着高额地租的压力,种植大米积极性不高,因而转向了养蚕业。由于大米产量增长率下降,米价也随之上升,再加上一战使得对粮食的需求急剧增加,因而日本在1918年首次出现大米价格飞涨的现象,引发了工人和下层农民的全国性骚乱。为了缓和危机,日本政府调整了针对农业的高汲取—低推动的既有政策,在粮食政策上不再像以前那样只考虑地主阶级和工业资本的利益。1925年,农林省从原来的农商省分离出来,成为独立的内阁部门。政府也开始控制粮食价格,并于1921年制定了《米谷法》。根据《米谷法》,为了消除粮食供给的季节性波动,政府建立了2亿日元的基金,用以收购和销售稻谷。《米谷法》标志着日本对农业市场进行干预的开端和初步尝试。

1920年代后半期,由于从中国台湾、韩国这些日本的殖民地大量进口大米,日本的粮食市场已经出现过剩的局面,农产品价格不断下降。1930年代,经济危机爆发,日本主要的出口创汇产品———生丝———的出口锐减,加上从殖民地进口的大米增加,最终导致农产品价格进一步急剧降低。为应对这一局面,日本农业政策的定位也发生了根本性转变,从以提高农业产量和粮食自给率为核心的农业推动政策,转向旨在维持农产品价格、提高农民收入的价格支持与管制政策。日本政府实施了农业市场管制,并且发起了农村和农民的合作化运动,以配合管制政策。1931年和1932年,政府两次修订了《米谷法》,规定每季度根据大米的最高价和最低价干预市场。1933年,政府出台了《米谷管制法》,对农业实施了更为有力的干预和管制。政府对大米采取了生产者价格和消费者价格的价格双轨制,规定政府可以无限制购买大米以提高米价,收购价格依据生产成本来设定。为了使政府控制粮食收购体系,从1932年开始,修订后的《产业协会法》将农户组织进产业协会,由产业协会同时负责销售、购买和信贷活动。

日本对粮食的全面管制在二战期间达到顶峰。面对大米供应不足的困境,政府的管制与干预政策立足于扩大供给和限制需求。因此,政府于19401941年建立了国家主导的大米供应和配给的粮食管制制度,并于1942年制定了《粮食控制法》,奠定了日本农业价格支持制度的基础,形成了稻谷贸易国家垄断体制,这一体制直到1994年才被《新粮食法》取代。这一制度取消了粮食的市场交易,要求生产者和地主除自家的保有量外,将其余的粮食都作为政府管理米上缴,消费者则接受粮食配给。《粮食控制法》规定,产业协会(农业合作社)是粮食收购机构,粮食营团是粮食配给机构,它们构成了一元化的粮食收购和配给机制。政府利用既有的农业合作社网络,形成了从中央到县、乃至直达农村的供销体系。日本农民将粮食交给村一级农协,村农协继而将粮食转交给县农协,并最终上交给全国农协联盟。农协联盟代表政府,以政府指定价格将粮食出售给政府授权的批发商,批发商再将粮食出售给国家授权的零售商。

政府通过垄断粮食营销流通渠道的市场干预和价格支持政策极大地提高了政府的农业财政支出,从1920年开始,日本的农业财政支出大幅增长,于1923年超过1000万日元,并很快在1930年代末突破亿元大关。二战期间,政府的农业支出占总预算的比重有所上升,超过6%。⑨

()战后农业福利国家的兴起:1950年代—1990年代

二战后,日本经济迅速恢复,在战后的二三十年里迎来发展的黄金期,国民生产总值和工业化均超过战前水平。在1950年到1970年的经济复苏和增长期内,日本经济结构的转型加快。在这一时期,尽管农业的产值和产量增长迅猛,但农业已经彻底处于边缘地位,无论是产值还是农业人口比重都比战前大幅降低。1970年,日本的农业产值所占比重只有6%,农业人口的比重也大幅下降,仅为15%

1950年代后,日本政府彻底改变前期的农业汲取政策,实施农业价格支持与补贴政策。战后恢复期结束后,经过农地改革,日本的农业生产总体上恢复,粮食供求紧张局面逐步缓和。然而,粮食供给问题得到缓和后,农民收入和农业生产率增长滞后的问题凸显。经济的增长带来城乡不均衡发展,相对于快速增长的城市居民收入,农民收入的增长则在1950年代末和1960年代初期相对滞后。在这一背景下,农业政策前所未有地加大了对农民的支持和补偿。这一时期,农业支持政策采取的主要手段是价格补贴。

日本的粮食控制体系是战后价格补贴政策的载体。1952年,日本政府部分修订了《粮食管理法》,采取价格双轨制,政府的收购价格高于销售价格,差价由政府财政补贴。政府的收购价由基础价格和奖励补贴构成,而后者所占比重越来越大。从1952年到1967年,政府以年均9.5%的增长速度提高了大米收购价格,1967年大米的实际收购价已经是1960年的1.4倍。从1950年到1965年的15年间,日本的粮食总产量呈上升趋势,而政府收购的粮食量也大幅提高了75%。最能体现政府价格支持政策的收购价的变化情况表明,政府收购价上升了1.5倍之多。从1954年开始,日本国内的大米收购价超过国际价格,此后,价差越来越大。1970年代,日本大米的生产者价格进一步上涨,而此时世界大米的价格却呈现持续下降趋势,两者的价格差不断拉大。到1975年,日本国内大米的生产者价格几乎已经是国际大米价格的4倍,到1986年则扩大到了8倍以上。政府对农产品市场的管制持续到1990年代初,1994年的《新粮食法》使得政府对农业生产的管制放松,战后实施了数十年的粮食价格双轨制彻底转向市场化,实现了大米流通机制的市场化。

20世纪7080年代以来,日本农业生产者支持估计值处于非常高的水平,高于欧盟、美国等大多数经合组织国家(见图1)19861990年期间,日本农业产值的60%源于农业补贴政策。在农业补贴结构中,市场价格支持(market price support)在生产者支持估计值中占据着绝大部分比重,而价格补贴以关税保护为主要途径。从1980年代中期到1990年代中期,价格补贴在总的农业生产者支持估计值中所占的平均比重超过90%,因此可以说,日本是最依靠价格手段来维持农民补贴的国家。由于超高关税的保护,日本的农业生产价格要远高于同类农产品的世界价格,像稻米、小麦和猪肉这样的主要农产品的价格是世界平均价格的26倍。




三、1990年代以来日本农业福利政策的调整

1990年代中期以后,日本农业福利政策的第一个明显的调整就是福利政策的收缩。如图2所示,农业生产者支持估计值的比重已经从1980年代的60%以上降低到2006年的不足50%,农业生产者支持估计值的总额也大幅降低。农业生产者支持估计值的下降主要源于农业价格补贴水平的降低,1993年乌拉圭回合谈判签订的农业协定(URAA)中提高农业市场准入和关税减让的规定降低了日本的畜牧业关税。1995年日本加入WTO后,为了履行签订《WTO农业协议》时的承诺,日本再次调整国内的农业支持政策,削减了农产品价格支持和干预政策(WTO框架中的“黄箱”政策)。具体而言,在1995年至2000年的5年时间里,以1986年至1988年的平均支持水平为基准,将国内的支持水平削减20%。在2008年多哈回合农业谈判中,日本承诺再次削减国内的农业支持水平,降低农业支持政策中的“黄箱”政策比重,加强农业直接补贴这样的“绿箱”政策。如图3所示,日本的价格补贴占农业生产者支持估计值的比重从1986年的90%降低到2006年的88%,到2012年则进一步降低到79%




日本农业福利政策调整的第二个趋势就是提高对农民的直接补贴力度,这一调整不仅仅是为了应对WTO协议对减少“黄箱”政策的要求,更重要的是为了回应国内的农业危机。自1990年代以来,特别是进入21世纪以来,日本的农村和农业危机不断显现,引起了政府和社会的高度关注。日本的农业危机不仅表现为经济发展和城市化带来的农业人口的锐减,而且更突出的是农业人口的老龄化和耕地抛荒现象。随着日本社会总体老龄化的加剧,农业人口老龄化问题更为突出。根据日本2015年的农林业普查数据,当前日本约有227万农业人口,平均年龄达到66.3岁,60岁以上的占77%74岁以上的占34%。伴随着农业人口老龄化趋势的加剧,从事农业的人口数量不断减少,农村空心化和耕地抛荒问题也日渐严峻,2000年抛荒的耕地有34.3万公顷,到2010年增加到40万公顷。



为了应对农业人口的衰减以及维持国内粮食40%的自给率目标,日本政府试图通过对农业人口直接补贴的方式鼓励农业生产。早在1990年《食品、农业、农村基本法》颁布后,日本就已经开始改革农业补贴方式,增加对农民进行的直接补贴。2000年日本对生产条件较差的山区和半山区的农户进行直接的收入补贴,2007年增加了对所谓核心农户的直接补贴。2009年,日本农林产业省宣布,将实施对各农户收入给予保障的制度,主要是对种植大米的农户进行补贴,这一直接补贴体系对种植大米的农户按每0.1公顷耕地1.5万日元的标准予以直补。这些补贴政策表明,日本的农业直接补贴的力度在不断加大。

日本的农业直接补贴政策改革从传统的“消费者负担”的补贴体系逐渐转向“纳税人负担”的财政支付体系。当前日本政府对农民的直接补贴约有10类,其中比重较大的几项补贴包括农业基础设施建设和技术研究推广示范补贴(30.1%)、收入补贴(28.9%)、与农地流转和农业就业有关的补贴(18.6%)以及稳定经营与市场价格支持补贴(9.1%)从图3中也可以看出,日本政府对农民生产和投资环境的直接补贴在不断增加,主要的三项政府直接支付所占比重从1986年的9%提高到2012年的15%2012年的总规模达到7718亿日元。

四、总结

谢盖特总结了19世纪末以来主要发达国家农业政策的发展史,开创性地将农业政策的演变划分为三个阶段和三种类型:农业推动政策、农业价格支持政策和农业补贴政策,并将以农业补贴政策为主要内容的农业支持政策称为农业福利国家。农业补贴意味着资金成本由消费者承担转向由政府财政支付,实际上是分摊到所有纳税人头上。这种由全体纳税人承担、通过政府财政转移支付向农民提供补贴、从而提高农民收入的方式与社会福利支出一样,起着收入再分配的作用,因此实质上也是一项社会福利政策。

西方发达国家的农业政策的一个普遍现象是走向农业福利国家。当前发达国家的农业生产者支持估计值占农业收入的比重平均达到30%,部分国家甚至高达50%以上。农业福利国家的产生并不是一蹴而就的,而是国家现代化进程和经济结构变迁的产物。在工业化初期,农业是工业汲取的主要来源,工人的消费品主要由食品特别是粮食构成,无论是为了提高工业资源的供给,还是出于降低食品支出成本的考虑,国家都需要采取农业推动政策,通过一定程度的农业投入来保持农业增长,提高农产品产量。在一些后发国家,农业还承担着为工业化提供资源和启动资金的重要作用,因此国家在推动农业增长的同时还实施了不同程度的农业汲取政策。随着经济发展和结构转型,农业在经济中的地位持续下降,农业人口的比重也随之降低,国家为补偿农业和农民在经济转型过程中因不断拉大的工农收入差距所遭受的损失,实施了越来越有力的农业保护政策,通过价格支持政策保障农产品价格稳定,并最终采取再分配手段为农民提供直接补贴与转移支付。

日本作为后发国家的代表,其农业福利国家的兴起是后发国家农业政策转型的典范,而且呈现出与欧美先发国家不同的特征和路径。1880年代到1910年代是日本农业部门汲取—推动政策并存时期。日本从明治维新之初就开始加大对农业的推动,其采取的政策具有几乎所有后发国家的农业推动政策的普遍特征,那就是在推动的同时具有强烈的农业汲取倾向。日本政府在工业化初期对农业征收重税,并通过农产品出口换取外汇,进而利用这些外汇进口工业材料和机器,可以说,农业为工业提供了大量资金。与此同时,这一时期的农业推动政策的重心是开垦土地、修建水利、改革粮种与耕作技术等农业技术。日本的农业价格支持政策始于1920年代,旨在遏止粮食价格下跌导致的农业危机。日本农业福利国家的产生乃至兴盛则开始于1950年代中期以后,其政治动因是战后美国主导下的对日本政治经济体制的全面改革,这一时期建立了以价格补贴为核心的日本农业福利制度。

1990年代后,日本农业福利水平的降低和福利政策形态的调整同样体现了发达国家农业保护主义收缩的普遍趋势。二战后,发达国家建立并不断巩固的农业福利政策受到了越来越多国内国际因素的冲击。在国内,不断增加的农业补贴产生的财政负担越来越重,预算赤字危机降低了农业利益集团的影响力。农业补贴招致了越来越大的质疑声,传统的价格补贴政策被认为不仅增加了消费者的负担和政府的财政压力,而且对提高农民收入收效甚微。国际上,价格支持政策还激化了农业贸易冲突,为了维持国内较高的农产品价格,政府不得不通过设置定额或提高关税来限制廉价的农产品进口,另一方面则补贴国内农产品出口来消化国内过剩的农产品。农业贸易冲突促使WTO出台了更加强有力的农业贸易自由化政策。

受到国际贸易自由化政策的约束和国内城乡收入差距拉大的压力,日本对国内的农业福利政策进行调整。一方面,日本政府削减了农业福利的总体水平,农业生产者支持估计值占农业产值的比重已经从1980年代巅峰时期的60%以上降低到21世纪初的不到50%,相应地,农业生产者支持估计值总额也大幅降低。另一方面,农业补贴的方式发生了很大的变化,在农业补贴结构中,一直以来一枝独“大”的价格补贴所占比重逐渐下降。为了提高农民的收入及其从事农业生产的积极性,政府不断增加对农民的直接支付和补贴。


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