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构建农村社会的稳定系统:以“双轨政治”为分析框架

作者:汤玉权 徐 勇  责任编辑:网络部  信息来源:《学习与实践》2017年第4期  发布时间:2017-07-28  浏览次数: 6276

摘 要当前关于农村社会稳定问题的几种研究视角要么强调了农民上访的政治性,要么突出了人的能动性,而忽视了导致农村社会不稳定的结构性条件,带有很强的唯意志论和目的论色彩,不能很好的解释当下的农村社会稳定问题。而费孝通多年前曾经使用过的“双轨政治”视角有助于我们更好地透视当下农村社会不稳定因素存在的客观原因及作为改进的基本参考依据。在这一分析框架下,要构建农村社会的稳定系统,可以从以下几个方面着手:扩大基层民主,实行地方自治;减少地方政府层级;加强新闻和舆论监督;强化基层人大代表的职责。

关键词双轨政治;农村社会稳定;淤塞;畅通


对于中国这样一个赶超型国家而言,稳定问题至关重要。邓小平曾深刻指出:“中国的问题,压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。”[1]而稳定的重中之重则在农村,因为“中国有百分之八十的人口住在农村,中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的。”[“2]农村不稳定,整个政治局势就不稳定。”[3]美国著名政治学家亨廷顿在寻找现代化中的国家如何尽可能平稳地实现现代化的道路时,充分关注到了农村的作用,认为“农村的作用是个变数,它不是稳定的根源,就是革命的根源。”[4]。因此,在我国建设社会主义现代化道路进程中,如何尽可能争取和实现农村的社会稳定,避免出现动荡局面,就异常值得研究。然而,近年来随着各项改革的推进,农村社会活力在被激发的同时,由农地纠纷、农民上访、农村群体性事件等引发的社会矛盾也随之凸显,使农村社会的稳定遭遇到了较大挑战。迄今这一挑战不仅在实践层面未能得到有效解决,就是在研究层面的诸多成果也未能令人满意。因而本文认为有进一步探索的必要。

一、当前关于农村社会稳定的几种理论视角

(一)肖唐镖、胡荣的农民行动视角

肖唐镖和胡荣两人各自在独立研究的基础上,从农民行动的视角分析了农村社会的稳定问题。

肖唐镖依据“农民行动的信念基础”这一理解框架,从农村社会心态与行动的视角观测和分析了农村政治稳定形势。他认为在当今中国农村,政治稳定的核心与根本是党和政府的统治基础问题。对这一统治基础,既可从社区内部,对社区的权力结构和治理秩序进行分析;也可上下结合,对自上而下的政治权力在农村的合法性基础以及农村社会本身的心态与行动状况同时进行分析。而相比较而言,后一视野要更宽阔一些,更有利于对农村稳定的研究。鉴于此,肖唐镖主张从后一视角人手,分析党和政府在农村的统治基础。肖唐镖以为,“心态”与“行动”是测量认同基础与绩效基础、从而统治基础的两个有效尺度。前者反映了人们的价值评判与选择取向,后者反映了人们的实际作为状况;前者反映的是人们的主观愿望,后者反映的是人们的客观行动。通过对“心态”与“行动”的勾连性研究,即能对农村政治稳定状况做出较为准确的把握与预测。[5]

胡荣则从农民上访这一行为来研究农村社会稳定。他主要从两个角度来研究农民上访,一是从政府信任流失的角度,二是从基层政权退化的角度。首先,胡荣将农民对不同层次政府的信任分为两个因子:即农民对党中央国务院和省委省政府信任的“高层政府信任因子”和对市委市政府、县委县政府以及乡党委乡政府信任的“基层政府信任因子”。胡荣认为农民对高层政府的信任度较高,但对基层政府的信任度却偏低。”他通过多元回归分析表明,除性别、年龄等因素对政治信任的影响显著外,农民上访与政治信任的流失有很大关系:上访者到达政府层次每提高一级,其对政府的信任就减少一个档次。其次,胡荣借鉴了杜赞奇关于国家政权内卷化的理论来分析基层政权退化与农民上访之间的关系。胡荣认为,农村基层政权的退化直接导致了农民上访,导致农村基层退化的根本原因是民权式微,要有效地避免政权退化就要进行相应的政治体制改革,扩大农民的政治参与渠道。[6]

(二)于建嵘的农民维权“以法抗争”模式

这一模式是于建嵘在借鉴李连江等人研究成果的基础上,总结出来的当代中国农民维权活动的解释框架。

李连江与欧博文二人在合写的论文《当代中国农民的依法抗争》中,首次用“依法抗争”这一概念来概括当代中国农民的维权活动特征。[7]于建嵘在此基础上,提出了农民维权“以法抗争”的解释框架。他认为,农民的抗争活动从时间上可以划分为三个阶段,在“以法抗争”之前,是“日常抵抗”阶段和“依法抗争”阶段。在1992年以前,农民的多数反抗可以大体归结为“弱者的武器”的日常抵抗形式,这种抵抗的重要特点是几乎不需要事先的协调或计划,它们利用心照不宣的理解和非正式的网络,通常表现为一种个体的自助形式;避免直接地、象征性地对抗权威。自1992年到1998年,农民的反抗可以归结为“依法抗争”这类形式。“依法抗争”即“以政策为依据的抗争”,农民是利用中央政府的政策来对抗基层政府的土政策,以上级为诉求对象,抗争者认定解决问题的主体是上级,抗争者不直接对抗他们控诉的对象。这种反抗形式是一种公开的、准制度化或半制度化的形式,采用的方式主要是上访,以诉求上级政府的权威来对抗基层干部的“枉法”行为。在新的时期,中国农民的抗争方式和内容表现出了新的特征,以往的概括已显示出了局限性,由此于建嵘使用了“以法抗争”这一概念来重新概括之。[8]这一概括在学界引起了巨大反响,随之成为了学界用于解释农民抗争现象的主流范式。[9]而关于农村群体性事件的主要原因,于建嵘归结为经济、政治和文化使然。[10]

(三)尹利民、陈国胜的结构分析视角

两位作者从国家的政治结构、农业经济社会结构及在历史上形成的社会组织结构这三个方面,通过比较税费改革前后的农村社会稳定状况的变化来对中国农村社会稳定的内在机理进行动态的研究。他们认为税费改革后,尤其是

2006年全国取消农业税后,农民从过去沉重的税费负担中解脱出来,基层政府与干部之间的矛盾关系也得到一定程度的缓解,他们之间的直接对抗几乎消失。但是,因农民维权而引发纠纷的重心,开始由税费负担转向土地纠纷,进而又扩展为林权纠纷。从而土地纠纷、林权纠纷成为农民维权的焦点。但为什么在国家减轻了农民负担,在一定程度上缓解了社会矛盾之后,已有的问题还没有根本解决,新的问题又出现?作者认为首先是国家宏观的政治结构,即中央与地方形成的政治上集权、行政上分权这一权力分配格局,容易出现权力滥用的行为和滋生地方机会主义。不管是税费改革前的农民负担,还是税费改革后的土地纠纷等,都是与这一政治结构安排有莫大的关系。其次是农业经济的社会结构。中国仍然是一个农业经济社会,在经济模式上表现为小农经济。在社会化小农阶段,农业的分割性很强。即便在进入20世纪90年代以后,作为一个整体的农业,中国也还基本上没有形成一个统一的市场关系。这意味着农产品的贸易仍然主要在社会的底层进行,并以一种分散状态形成千千万万的地方性市场。这种以地方性市场网络为中心而相互牵连的村庄组成的农业经济社会,缺陷之一在于市场的狭小与分割,资源配置不能实现最优化,进而阻碍农业生产的商业化程度,使得农村贸易经常处在一个缺乏公平的平台环境下进行。作为弱势一方的农民,在交易中很难改变其弱势地位。此外,土地纠纷频繁还源于当前产权制度安排存在的漏洞,即使用权与所有权分离的制度安排本身存在制度性的缺陷。第三是农村社会的组织结构。改革开放以来,中国传统的以村落和血缘为基础的社会中层组织被打破了,结构松散的民间组织开始兴起,但是能填补其功能的现代型社会中层组织尚未发展起来。因此,当前的中国农村,从总体上而言仍然属于大众社会。大众社会的社会结构大体包括三层:精英——民间组织——普通民众。我国当前的民间组织是改革开放以后,在农村逐渐兴起的一种组织类型,它是一种新型的、成员关系松散的、非等级机构的、没有明确目标的组织形式,其功能非常有限。因此,当前中国农村社会稳定的局势虽然还在国家的掌控之中,但是由于受制于当前中国农业经济社会以及国家政治结构的限制,使得国家在面对社会矛盾时,不能有效地动用相关资源来贯彻自己的意志,从而很难从根本上解决问题。[11]

从上述三种解释农村社会稳定理论的简要概述中,我们可以发现尽管它们的分歧较大,但对于影响农村社会稳定的根源的探讨上,则基本都归结为当前中国的经济、政治与文化(或社会)使然。其中的农民行动视角与“以法抗争”模式更是把农民过重的税费负担看作是引发农村社会不稳定的“罪魁祸首”。但这两种视角均强调了农民上访的政治性,尤其是于建嵘的“以法抗争”模式更是遭到了应星和吴毅的批评。[12]而且在分析的视角上,这两种视角均突出了人的能动性,而忽视了导致农村政治不稳定的结构性条件,带有很强的唯意志论和目的论的色彩。[13]另一方面,结构性的分析视角虽着眼于中国的现实制度性弊端,但难以进一步的回答:在我国的经济、社会以及政治制度仍需坚持和巩固的当前和今后,农村的社会稳定问题是否是难解的?我们以为,讨论农民的上访和群体性事件问题,进而解决中国农村的社会稳定问题,应放到现实制度的语境和环境下,才是建设性的和有益的,否则只能得出悲观性的结论。基于此,我们将目光投放到费孝通多年前曾经使用过的“双轨政治”视角,以此来分析和解答当下中国农村的社会稳定问题。

二、费孝通关于“双轨政治”的分析视角与现实启示

20世纪30、40年代,费孝通在他的《基层行政的僵化》和《再论“双轨政治”》这两篇经典著作中正式提出并详细论述了“双轨政治”这一概念和理论来概括传统中国政治的基本特征。[14]

“双轨政治”的提出,是费孝通进行了长期深入的历史研究和对中国传统社会的深刻体察的结果。费孝通首先注意到幅员辽阔的古代中国,虽然没有比罗马帝国强很多的军队和交通体系,但却长期存在着一个中央集权的行政制度。为什么这种统治能够长期有效地维系下去?费孝通认为根本原因就在于政治上有上通下达、来往自如的两条平行的轨道:一条是自上而下的体现为中央专制体制的轨道,这条轨道以皇帝(君主)为中心,外层为中央到地方的官僚系统,具体治理上由官员和具有“准官员”身份的知识分子来共同完成,中央派遣的官吏只到县一级为止,皇权不下县;另一条是自下而上的体现为基层自治的民主体制的轨道,这条轨道由地方士绅等精英进行治理,士绅阶层是基层社会的实际“统治阶级”,而宗族等是士绅进行乡村治理的组织基础。[15]

费孝通认为,任何政治决不能只在自上而下的这一条单轨上运行。他指出,“在一个健全的,能持久的政治必须是上通下达,来往自如的双轨形式。这在现代民主政治中看得很清楚,即使在所谓专制政治的实际运行中也是如此的。如果这两轨中有一道淤塞了,就会发生桀纣之类的暴君。专制政治容易发生桀纣,那是因为自下而上的轨道是容易淤塞的缘故。”[16]这句话可从两个方面来理解:首先“,双轨政治”可以用于解释各种不同类型社会的治理结构,因而具有较强的适用性(当然,不同的形态社会“双轨”的内涵有所不同);其次,“双轨政治”的“两轨”必须同时有效运转,治理危机才不会发生。[17]表面上,中央的政令只是在自上而下的这一条轨道上运行并且君权无限:郡县长官由中央任命和派遣,对中央的命令他们只能忠实地执行,否则便是犯下欺君之罪,轻则流放,重则斩首。但为什么中国以往的专制政治中可能成为暴君的皇帝又不致成为暴君呢?这是因为存在着两道对中央皇权的防线。第一道防线是政治哲学中的的“无为主义”。因为在法律范围管不住皇帝的专制统治下,政府的有为实际上是在自上而下的单轨上开快车,所做的事得不到民意的拥护而大多失败。历史经验告诉皇权只能以政治的“无为主义”代替宪法,才能“有为”。第二道防线是“绅权缓冲”,即绅权成为自下而上的政治轨道。由于地方绅士不属于正式的官僚系统,他们难以被惩罚,从而有可能抵制来自政府正式的政令。他们可能通过一切社会关系影响官方的政策,直至皇帝本人。这条自下而上的轨道享有地方人民所授予的权力,不受中央干涉,可以防止无限制的中央权力的肆虐,从而在政治稳定中起到十分重要的作用。费孝通据此指出,“无论任何统治如果要加以维持,即使得不到人民积极的拥护,也必须得到人民消极的容忍。换句话说,政治绝不能只在自上而下的单轨上运行。人民的意见是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的,这是自下而上的轨道。”[18]

通过上述言简意赅的分析,费孝通深刻地揭示了中国历史上封建集权体制长期存在的根本原因。但他的最终目的并不在于此,而是在于研究现代社会。他观察到在现代社会,由于地方性公务日渐复杂,要维持原来那种有权无能的的中央集权是不可能的了,因而防止权力被滥用的第一道防线崩溃了。并且更要紧的是,第二道防线也由于国民政府在基层社会中推行保甲制度而被冲破了。在费孝通看来,保甲制实际上是要把自上而下的政治轨道延长到每家门口,在自上而下的单轨上开快车,传送中央的政令。但这个制度的推行破坏了民间的自治领域,使许多民生所关的事无法进行,淤塞了自下而上的轨道,形成一个下情不能上达的政治死角,破坏了传统政治制度的安全阀。如何解决这一困境?费孝通在当时也没有提出具体的办法,只是笼统地认为“必须加强轨道中自下而上的那一道。”而加强的办法,就是“民主和宪法”[19]、“学习英美的代议制”[20]。

从双轨政治的内容来看,这一理论虽然简单明了、通俗易懂,但却堪称重要。其重要性不仅体现为其内容本身所具有的解释力,更在于其整个分析过程。首先,它提出了当代中国的政治与社会稳定的关系。费孝通明确指出,如果一个政权要想持久,就必须保证双轨通畅,否则就会产生严重后果。这一点即便在当代中国也同样容易证明。如新中国成立后开始消灭地主阶层,铲除“绅权”,在政治舆论上则实施严密控制,强调中央一统天下,自下而上的轨道被拆除,民间真实的声音难以上达,由此导致“浮夸风”盛行和“大跃进”运动,并最终导致社会几近失控,出现了“文革”这样的混乱局面。[21]由此可见,政治双轨在社会稳定中占有重要地位,其是否畅通,可以成为当下中国社会是否稳定和如何改善的重要观察工具。

其次,“双轨政治”理论更为重要的方面是其中暗含了这样一个论断:一个社会的稳定必须以一定的政治经济条件为基本出发点。“双轨政治”理论的核心是双轨并行、上下通达,但实现这一路径却可能不是单一的,而是因时因地而异。尽管传统中国的政治体制中皇权无限,但民情上达的机制依然存在。政治双轨民情上达通道畅通是根本的目的,但达到这个目的的形式和手段却可以有所不同。[22]在中国历史上,绅士可以从诸如亲戚、同乡、同年等等社会关系,与官方形成一个沟通的渠道,在一定程度上将下面的民意表达出来。由于绅士在地方上的重要影响并且同地方官僚存在着千丝万缕的关系,使得奉行“无为而治”的皇权必须依赖他们对自治团体实施治理,因而对他们有所顾忌,这就对皇权形成了一定的制约。在当时的历史社会条件下,由于这种沟通和制约的机制是有效的,于是皇权得以维持,政权能够持久。而人民对于“天高皇帝远”的中央权力极少接触,履行完有限的义务(主要是交粮纳税)后就可以鼓腹而歌,不用去理会什么皇权。这跟现代西方国家以民主来表达人民意见和和代表民意,以宪法来限制政府权力的机制是不同的。[23]费孝通意识到现代中国的社会经济条件发生了巨变,不可能回到原来的状态,中央的权力不可避免地会加大,“今后无论那一党所组成的政府必然得做比以往的政府更多的事,传统的无为主义已经失其意义。”[24]从“无为”转向“有为”的过程和结果,就是必然要加强自上而下的这一轨,当其权力发展到宪法也无法制约时,就只能把自下而上的那一轨同时加强。

重温上述费孝通关于“双轨政治”的重要论述,我们可以得到两个方面的重要启示:其一,传统中国通过中央集权实行的自上而下的专制轨道实际上属于“精英治理”,它主要依靠国家的正式制度和“有形政府”;而以地方乡绅为基础的自下而上的轨道是一种民间社会的自治形态,它依靠的是非正式制度和“无形政府”。传统中国的政制体系之所以能够长期稳定并有效治理,很大程度上正是“精英治理”和“社会自治”这两条平行的政治轨道共同作用的结果。因此,国家的政事治理中要保证两条轨道的畅通。其二,要实现这两条轨道上下贯通的手段和方式又不是唯一的,而是多样化的。因而,当我们研究中国当下的农村社会稳定问题时,也需要认真分析当前它所面临的社会政治经济条件,这是研判政治双轨是否淤塞、问题的症结是什么以及如何设计改革方案的前提。受此启示,本文的研究就力图从中国当前农村的社会政治经济现实出发,对农村社会现阶段的政治双轨是否贯通来展开分析。这一理论工具将有助于我们更好地透视当下农村社会不稳定因素存在的客观原因及进一步改进的基本参考依据。

三、政治双轨的淤塞与农村社会不稳定

透过上述费孝通的双轨政治理论,我们可以看到,传统中国由于有上下贯通的两条平行轨道,使得上情能够下达,下情也能够上达,由此国家与社会能够经常互动,社会也因此得以持久稳定。但进入20世纪初始,中国传统社会开始解体,同时国民党政府开启的现代国家政权建设也面临诸多困境。这一切都是源于“双轨政治”在这一进程中发生了蜕变并终结。而发生蜕变的主要原因在于1905年科举制的废除,使绅权和民间精英均遭到了沉重打击,士绅彻底走向了衰落。与此同时,国民党政府在现代国家政权建设中实施的保甲制度加强了对乡村社会的渗透和控制,将自上而下的轨道筑到了每家门前,严重破坏了地方自治。另一

方面,一些劣质化的士绅和乡村地痞在基层社会充当起了国家政权的代理人,导致“保护性经纪”被“赢利性经纪”取代。这最终造成了中华帝国政治的双轨同时淤塞,国家治理危机的加剧和乡村社会的不断衰败并存也就在所难免[25],稳定性大大降低。此时中国共产党人领导和发动了以乡村为中心、走农村包围城市、武装夺取政权的农民革命,完成了对国民党政权的致命一击。

而新中国成立后建立的治理机构与前相比虽已颇具现代特征,但政治的双轨仍然难以较好贯通,甚至发生了淤塞。而淤塞点就在于作为连接“上下”的中间点的“地方”。这里的“地方”既包括地方政府机构,也包括地方官员。从上传下达的轨道来看,中国政府在建设现代国家的过程中,在中央权力不断得到加强的同时,国家政权也不断向基层推进。从1950年代末推行的人民公社制度和1970代末全国推行建立的乡镇政权实践来看,这种努力是相当成功的。至此也形成了省——地区署——县——乡的四级国家地方政权机构。这种膨胀了的地方行政机构对中央政令的下达有很大影响:中央的任何政令只有畅通无阻地逐次经过这四级,才能最后到达基层社会。但地方政府在经济和社会发展中,逐步形成和强化了自身的利益,它们不一定会忠实地执行来自中央的政策。虽然从正式的制度和规则来说,单一制国家的地方政府是中央政府的一部分,地方政府要无条件服从中央政府的统一领导,但事实上由于各地情况的差别,各地、各级地方政府扮演的角色也大不相同,既有掠夺型的,也有发展型的,还有代理型的。各地、各级地方政府都有它们自身的利益,不一定与中央和当地社会的利益一致。这些自身利益的存在使得它们在收到中央的政令时往往会“选择性执行”[26]:符合它自身利益的,它就努力执行;不符合它自身利益的,它就冷处理,不严格执行,或者压住不执行,甚至会另外出台不同的政策,以致中央一套,地方一套,各自为政。因此有所谓“政令不出中南海”、“上有政策,下有对策”之说。任何政令经过这四级,其执行或传达都会或多或少地变形,并且经过的层级越多,变形的程度越大。

为了防止政策走样和落空,中央一般会采取以下反制措施。一是中央领导直接深入基层调研;二是派员开展定期不定期的巡查。如国务院直接派出督察组对地方政府贯彻落实中央政策情况进行专项调查;三是建立舆情预警系统,一旦出现涉及社会稳定的舆情问题,就会高度重视,展开正式的调查。这几项措施虽然能够在一定程度上监督和制约了地方,使地方对中央和民众的偏离得到矫正,但总的说来,这样的处理方式都只是个案式、典型式的,而不是在制度的框架下批量地处理问题。这些处理方式在现实中往往是“按下葫芦浮起瓢”,不能满足中央和民众的期待。

从地方官员来看,他们也有自身的利益。按照我国的政治体制,地方官员是中央政策的执行者,应忠实地执行中央政策、努力提高中央政策的执行力。但事实上,地方官员也是理性的经济人,他们在履行职责的同时,也有追求自身利益(地方利益)最大化的内在动力。当有机会为自身或亲朋好友谋取额外利益时,地方官员就有可能不是那么严格地执行中央的政策,而有着自己的“小算盘”,使中央的一些政策到了地方成了“强弩之末”。

由于地方政府和地方官员的理性存在,政治双轨就容易引起淤塞,使农村社会的不稳定现象容易产生。首先看自上而下的轨道。在取消农业税费前,一方面,由于农民沉重的负担引发的涉稳事件此起彼伏,中央从“稳定压倒一切”的大局考虑,三令五申要求切实减轻农民负担。但另一方面,地方的制度性扩张必然带来更多的机构和人员。而中央并未为这些膨胀的机构和人员提供财政上的支持。在东部沿海发达地区,地方尚有充足的财力自我解决这一负担,而在中西部农村地区,由于非农产业不发达,所有的财政负担,包括国家基层政权建设的费用,最终都只能摊派给农民。中央和地方在对于农民负担的问题上所处的立场不同使“减负”政策难以得到全面成功地落实。有些地方甚至还出现了基层政府阻挠农民了解中央有关农民负担政策法规的事。在古代,中央的政策只能通过地方这个中介传达给农民个人,地方的讯息封锁尚能凑效。但在交通和资讯传媒高度发达的当下,中央的政策能够通过大众传媒直接下达到哪怕再偏远的农村,使农民足不出户就可以直接听到来自中央的“声音”。由于不能垄断资讯,此时的地方官员就不能再像历史上那样可以凭着作为皇权的代表而狐假虎威,甚至胡作非为。但只要他们需要,仍然可以通过各种措施降低中央政策的贯彻执行力度,也可以阻碍农民获得全面的中央资讯。从而在农民眼里,他们所获得的来自中央和地方政府的资讯完全不同:中央政府通过新闻传媒传达出来的资讯处处体现了对农民的关心和重视;但在现实中感受到的地方政府又不是“催粮”,就是“要款”,呈现出一种掠夺型或税费型特征。而时下虽然取消了农业税,并且在“以工哺农、以城带乡”和“多予少取放活”的发展方针指导下,中央还连续多年实施了各种惠农政策,然而农民仍难以清楚这些政策的具体内容。[27]更有甚者,一些基层政府在落实中央惠农政策的过程中实际上是坑农、害农[28],使中央的许多政策到了基层走了样、变了味。此外,近年中央政府一再强调不可违背农民意愿强拆强建、强征农民土地,但许多地方政府却有令不止,引发了不少的群体性事件。从现实中得来的对中央和地方政府的认识,农民形成了两套各不相同的资讯:中央的政策是好的,但坏就坏在负责实施的地方官员,因而有民谣所谓“中央是恩人,县里是坏人,乡里是恶人”。

其次看自下而上的轨道。这条轨道也受到地方利益存在的影响。由于地方政府的利益和地方社会的利益并不一定总是一致,有时甚至还可能是直接冲突的,农村中出现的问题和农民的诉求很难通过地方政府传达到中央上层。农民只有通过各种办法如致信或绕过地方政府到北京上访,试图直接和中央沟通来达到目的。于是上访案件特别是大规模集体越级上访事件逐年增多。[29]实际上这也可以看做是中央和基层社会试图联合起来抑制地方政府的一种努力。而作为反制,地方政府必然会阻止农民的这些行动,防止农民和中央政府的直接沟通,尤其是对“集体上访”、“越级上访”严加防范。一些地方政府甚至在“反上访”运动中张贴出“严惩越级上访”、“越级上访违法”、“坚决打击越级上访”之类的通告或标语。中国近年来农村上访案件的不断发生在一定的程度上表明了体制内自下而上政治轨道的淤塞,需要从疏通双轨的角度探讨消除农村社会存在的不稳定因素。

四、疏通政治双轨构建农村社会的稳定系统

首先应当承认的是,虽然费孝通的双轨政治理论对于传统中国的政治稳定具有相当的解释力度,但也并非完美无缺,其局限性也同样明显。例如,他提出的关于基层社会中绅权的性质和能力问题一开始就遭到了质疑。而被批评得更多的,则是他既假定了官僚体制内的官员必然会忠实地执行中央皇权的政令,同时又假定了官僚体制外的绅士会尽可能代表和表达民情,由此上下两条政治轨道保持了贯通。但事实上,历史上的地方官僚同当下的政府官员一样,也有自身的利益并可能会为了维护自身的利益而欺上瞒下、阳奉阴违、徇私枉法、夸耀政绩。同样,官僚体制外的绅士也不可能抽象笼统地代表民众利益,他们也有自身的利益。费孝通这些简单化的假设可能会因此而忽视了官僚内部存在的对皇权的抵制,同时也夸大了绅士对民权的代表作用与对皇权的制约作用。[30]因而当我们用这一理论来分析中国当前的农村问题时,应当扬长避短。就其长处即这一理论的解释性价值而言,“双轨政治”至少可以为我们提供一个解决当下农村社会稳定问题的视角。它提醒我们,要构建农村社会的稳定系统,就要疏通地方这个淤塞点,畅通“中央——农村”的政治双轨通道。具体地说,可从以下几方面着眼:

1.扩大基层民主,实行地方自治。目前中国政治双轨的淤塞点在于地方政府及地方官员,因而疏通双轨的着眼点应当是建立有效的机制以约束地方政府的权力,抑制地方官员,特别是要使民情能够上达。这实际上就是要加强中央政府与农民间的联盟,防止中央、地方机构(精英)、农民三者之间出现两端式微、中间膨胀的现象,防止中间层在一个社会中的离心倾向。[31]约束地方的方式有多种,如完善人民代表大会制度、强化法治以民权约束地方权力、以及加强权力机构之间的制衡等。但我们认为最根本的制度性约束是扩大基层民主和建立有效的法治。首先,要疏通双轨,当务之急就是要约束地方,因而积极落实和加快发展农村基层民主就成为重中之重。而其基本路径就是要在完善村民自治的基础上,扩展农民参与和扩大直接选举,将农民的直接选举扩展到乡镇和县一级的主要官员,使这两级的主要官员在身份上作为基层政府官员的同时,也是受农民监督的农民利益的代言人。由此,一方面使农民真正拥有监督基层干部的民主权利,使能够制约基层政府,另一方面使农村社情民意有一个上达的制度性机构。其次,在健全法治方面,针对当前的上访机制不能批量而只能个案解决的缺陷,有必要建立一个隶属中央并直接向中央负责的司法机构来对地方政府进行纵向监督,从而构建起一个能够批量处理民怨的法治机制。目前,我国在制度设计上,司法机构的横向监督十分软弱,甚至无法起到监督作用,其重要原因之一就是地方政府而不是中央政府掌握着司法机构的财政。农村地区的情况可能表现得更加复杂。要改变这种现状,根本的就是要加大中央政府的财政能力,使地方司法机构可以直接获得中央的财政保障。对于相对贫困地区,其财政资源则依靠中央政策从相对发达地区转移,以此缓解农村基层政府财政的压力,使地方司法机构能够更加有效的履行监督职责。

2.减少地方政府层级。我国历史上的地方政府层级,除了秦代实行郡县两级,元朝发展成为省、路、府、县四级制以外,从汉开始直到明清时期,地方行政层级一直维持在三级(但不同的时期,这三级的名称有所不同,此处不赘述)。到国民政府时期,地方行政层级主要是省县两级,行政公署作为省的派出机构在省、县之间起到上传下达的作用。解放后,地方行政层级几经演变,发展成为目前的省(自治区、直辖市)、市、县、乡四级。地方政府层级的多少,不仅关系到农民负担,还影响到行政效率和行政成本,同时还直接关系到中央政策和法令向基层政府的传达和贯彻,以及农村社会社情民意向中央的传输。因此减少地方行政层级,解决我国行政层级过多的问题便成了问题的关键所在。当然,由于这一改革涉及面广,影响重大,短期内难以实施。但从长远来看,随着我国财政管理体制“省管县”试点的实施及其推广,行政上省直接对县的管理体制也成为必然。行政上省直管县后,市便失去了管理县级政府的职能,此时便可以考虑将市作为省级政府的派出机构。而县以下可按照工农分业和乡镇分治的原则,精乡扩镇,将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织;同时,扩展镇的自主权,将镇政权改为基层地方自治组织,实行乡派镇治,建立纵向集权、横向分权的现代乡镇治理体制。[32]由此减少了乡镇这一行政层级,建立起以县做为基层政权的管理体制。这种体制可以为逐步实现县政之下的公民自治奠定良好基础。

当然,关于减少地方行政层级的方案有多种,一些地方在实践中也展开了积极探索。但总的来说,我国行政层级最理想的就是把现有的省、地级市、县、乡这四级地方政权变为省、县两级层次。但由于我国人口众多、地域广阔、经济发展非同质性等特殊国情决定了一下子实行整齐划一的地方两级管理模式是不现实的,因此,只能因地制宜,逐渐过渡。

3.加强新闻和舆论监督。新闻和舆论监督是制约地方政府和官员的有力工具,对于实现农村社会的稳定也具有十分重要的意义。通过强有力的新闻和舆论监督,给农民提供表达诉求的机会和渠道,他们真实的声音才能够上达,自下而上的轨道也就畅通,中央政府才能够了解农村实情,有利于及时调整有关政策。在加强新闻和舆论监督方面,现代新媒体提供了一个很好的平台和渠道,一些掌握并善于运用这一技能的农民可以直接向中央政府反映问题,中央政府也可以据此监督地方、掌握舆情,从而有利于双轨政治的畅通。当然,对新闻和舆论的监督也要以法治和道德为前提。

4.强化基层人大代表的职责。人大代表的主要职能之一,就是保持与选民的密切联系,通过接待选民、走访、座谈等多种形式,听取、收集和反映选民的意见、建议和要求,认真履行代表职责,努力为人民服务。而其服务人民的方式之一,或说其基本权利之一,就是通过提出建议、批评和意见,监督国家机关及其工作人员的工作。作为基层人大代表,由于与农民接触频繁和便利,甚至一些人大代表本身出身于农民,熟悉农村状况,了解农民诉求,需要经常注意深入群众,坚持走群众路线,保持与农民密切接触,多听取、收集农民的意见、建议和要求,并运用人大代表享有的权利将农民的意见、建议和要求向上反映,使下情能够顺利上达。

总之,要从根本上通过各种方式使自下而上和自上而下的信息管道能够畅通,实现政治双轨的有效衔接和良性互动,以及国家政权建设与基层社会自治两者之间的动态平衡,在此基础上形成的治理结构才是国家通往善治的必由之路,从而也是我国农村社会实现长治久安的有效途径。


注释:

[1][2][3]邓小平:《邓小平文选(第3卷)》,北京,人民出版社,1993年。

[4]塞缪尔·P·亨廷顿著,王冠华等译:《变化社会的政治秩序》,北京,三联书店,1989年。

[5]肖唐镖:《从农民心态看农村政治稳定状况——一个分析框架及其应用》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2005年第5期。

[6]胡荣:《农民上访与政治信任流失》,《社会学研究》,2007年第3期。

[7]李连江、欧博文:《当代中国农民的依法抗争》,《乡村中国评论(第3辑)》,济南,山东人民出版社,2008年。

[8]于建嵘:《当前农民维权活动的一个解释框架》,《社会学研究》,2004年第2期。

[9]吕德文:《媒介动员、钉子户与抗争政治-宜黄事件再分析》,《社会》,2012年第3期。

[10]于建嵘:《我国现阶段农村群体性事件的主要原因》,《中国农村观察》,2003年第6期。

[11][13]尹利民、陈国胜:《税费改革以来我国农村社会稳定形势的判断——基于结构性的分析视角》,《湖北行政学院学报》,2009年第4期。

[12]应星:《草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究》,《社会学研究》,2007年第2期;吴毅:《“权力-利益的结构之网”与农民群体性利益的表达困境》,《社会学研究》,2007年第5期。

[14][16][18][19][20][24]费孝通:《乡土重建》,长沙,岳麓书社,2012年。

[15]郑卫东:《“双轨政治”转型与村治结构创新》,《复旦学报(社会科学版)》,2013年第1期。

[17][25]黄杰:《耦合治理结构与大国治理:“双轨政治”的重温和拓展性解读》,《浙江社会科学》,2012年第9期。

[21][22][23][30][31]贺欣:《地方的兴起与“政治双轨”的淤塞——重读费孝通的<乡土重建>》,《香港社会科学学报》,2004年春/夏季第27期。

[26]欧博文、李连江著,唐海华译:《中国乡村中的选择性政策执行》,Comparative Politics,Vol.31,No.2(January1999),pp.167-186.

[27]令伟家、陈黎明、赵晓辉:《中央惠农政策有多少“卡”在途中——代表委员关注惠农政策截留现象》,《济宁日报(电子版)》,2007年3月9日第2版;张晓松:《不能让中央的惠民政策落了空》,《新华网》,2010年3月24日。

[28]刘文国、张月琳:《织金扶贫办:扶贫项目变“坑农项目”》,《新华每日电讯》,2007年9月5日;郄建荣、镇巴:《“惠农项目变坑农事件”——国土资源部领导批示要严肃查处限期查报》,《法制日报》,2009年1月13日。

[29]肖唐镖:《二十年来大陆农村的政治稳定状况——以农民行动的变化为视角》,《二十一世纪》,2003年第4期。

[32]徐勇:《精乡扩镇、乡派镇治:乡级治理体制的结构性改革》,《江西社会科学》,2004年第1期。