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苏格兰的土地改革及其对中国的借鉴意义

作者:党国英  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村观察  发布时间:2017-07-31  浏览次数: 2114

2003年夏秋间在英国阿伯丁大学Arkleton农村发展研究中心做学术访问,重点考察了苏格兰的土地制度改革。原以为这样一个老的资本主义国家早已形成了成熟的市场经济制度(无非是左一点或右一点而已),但没有想到的是这里还在反封建,改革也还有点气候。这让我来了兴趣。读了不少文字材料,也请教了一些学者和地方人士,便对这里的这场变革有了一个大概的了解。可以肯定地说,这个改革对中国的农村改革是有参考意义的,尽管这里的改革有那么一些社会主义色彩。


一、苏格兰土地改革的背景

(一)苏格兰的基本状况

苏格兰是英国的4个组成部分的一部分,位于大不列颠岛的北部,全地区的面积是21510平方英里。1991年人口普查的数量是5102400,每平方公里是66人。2001年,苏格兰人口下降到了5064200(但英国在过去20年里增加了250万)。这里人讲三种语言,分别是英语、苏格兰语和盖尔(Gaelic)。城市人一般都讲英语,但低地苏格兰人讲苏格兰语,它实际上是英语受法语和盖尔语的影响以后产生的语言,与英语接近,但也难懂。苏格兰语的文字语英语接近。盖尔语干脆就是另一种语言了,英国人大多不懂他们的语言文字。但讲盖尔语的人一般都可以讲英语。在过去,住在苏格兰北部和西部的人讲盖尔语受人看不起的,他们的职业主要是农业。

苏格兰在9世纪大致统一,在11世纪开始学习英格兰的习俗,征服英格兰的诺曼人也开始把法国的习俗带到苏格兰。14世纪后大约有300年时间,英格兰与苏格兰进行战争,主要是英格兰要征服苏格兰,但在战争中苏格兰保持了独立,但也因战争而贫困。1603年,经苏格兰詹姆士六世同意,英格兰和苏格兰均归入英格兰王朝。此后还有不少纠纷,并发生两次大的苏格兰高地百姓起义(有法国和苏格兰贵族支持的背景),最后一次1746年的起义失败很惨,战争十分血腥。战争结束后,高原清洗(Highlands Clearances)就开始了,大量佃农被驱逐,大规模的苏格兰人向殖民地移民。

苏格兰在很长的时期里并没有自己独立的行政机构。到1999年,苏格兰议会通过普选产生,英国议会的一些权力便下放到了苏格兰议会。这是经过292年后苏格兰再一次有了自己的议会,实际上,除过国防、外交和税收三项权力在英国议会之外,其余政府事务都在苏格兰议会了。议会主要党派是苏格兰工党和苏格兰自由民主党。苏格兰行政局(Scotland Executive)是紧接议会产生而成立的,目前由多数党工党控制。苏格兰政府的首脑同时也是英国内阁成员,英国政府的苏格兰办公室由他负责。

苏格兰有自己的法律系统,司法和教育与英格兰很不相同。苏格兰还有自己的银行系统,它发行的钞票与英格兰银行的钞票一同流通。

在整个苏格兰地区,城市用地是全部土地的2%,其余98%的土地是农村各类土地。这里的地貌有点类似于我国山东省泰山以东地区,只是气候比较寒冷。好像没有什么水土流失的样子,植被相当好,水流清澈见底,真是秀美山川。全地区没有农业价值的土地只占全部农村土地的3%。在目前,在农村土地中,有15%是林地,80%是农业用地。农业用地中有60%是地主或耕作者(owner-occupiers)拥有;或者说整个土地的57%被大地产占有,而他们占人口的比重是0.01%(有不到1500家私人大地产)。苏格兰民族党在自己的宣传资料中则说,苏格兰整个土地的三分之二被那些只占全部人口的0.025%极少数人占有。农业用地的30%由佃农拥有,10%则由Crofters实际拥有(tenure)。[2] 苏格兰的全部土地中,只有12%属于公共部门所有,这个比例不大。

从历史层面上看,苏格兰高地的封建主义是相当晚近的事情,并在现代社会里有明显特征。Bryden教授从4个方面来看苏格兰演变过程,倒过来说是这样的。

第一,目前,在欧共体的背景下,苏格兰问题突显出来。而其更大的背景是地方共同体被重新强调,国家政权从地方事务中逐步退却。

第二,再早出现当代官僚政权控制的出现。二十世纪所典型反映的一种非个人化的“国家资本主义”试验,即对市场和财富积累的政府控制,在英国也盛行起来。

第三,更早一些的几个世纪里,现代政权的封建先驱在一种个人化和非个人化相综合的状态下演进,而其制度形式则是“王权”和分散化的地主权威。

第四,在苏格兰社会出现国家形态之前,其凯尔特外围社会(Celtic periphery )即部落社会——我们对它了解很少,主要是想象它的情形,他们有一种类似当代人所孜孜追求的那种共同体民主。[3]

(二)封建制度的遗产[4]

封建制度是从中世纪法国的侵略而传到英国的,然后12世纪由大卫一世带入苏格兰。说起苏格兰在20世纪仍然实行封建制度,实在令人惊讶,但这却是事实。就在70年代,贵族还向自己的封臣(vassal)要钱,如果拒绝,封臣就会被告上法庭。封建制度作为一种中世纪的现象,其在政治、经济和社会方面的大的框架没有了,但土地制度方面却在苏格兰保留下来了。

到底什么是封建制度?苏格兰议会的文件解释是这样的:在特定的时代,所有土地被看作最终归君主所有,君主将土地的各个部分分封给诸侯,用以换取他们的军事服务。各个诸侯再将自己的土地分封给下一层次的仆臣或诸侯,依次类推,形成一个金字塔结构。但每一次土地分封的权利内容是不一样的,例如,可以是土地上的某些产品。每一个向下封地的人被叫做赏封贵族superior最高的“superior ”便是国王。在金字塔的底部,是实际控制土地的地主。这里就产生了两个短语,一个从赏封贵族的权利讲,叫做“direct ownership”,另一个从下封诸侯的权利讲,叫做“useful ownership”。

存在于苏格兰的封建制度大体有这样几个特点:

第一,一项可遗赠财产(heritable property)往往同时有很多所有者,其中下封仆臣(vassal)拥有占有土地的权利。尽管赏封贵族没有这项权利,但他却有其他权利。他拥有一种认可下封仆臣的“使用所有权”的权利,这种权利可以买卖,而且是永恒的。

第二,封建特权规定财产的使用,并且世代有效。

第三,下封仆臣要给赏封贵族以利益回报,过去是军事服务,但在1745年的Jacobite起义中被废止了。其他一些利益也渐渐废止了,但现在还有一种年金(annual payment, 也叫做feuduty)要上缴,虽然没有严格实行,但现在(92年)还没有完全消失。

第四,从理论上说,国王仍然是最终极的赏封贵族。从许多方面看,这是一种法律虚构。

在苏格兰议会成立之前,苏格兰的土地制度在上世纪还有两次重要改革。一次是1970年的改革。这次改革允许通过赎买(ransom)的办法限制赏封贵族的特权,同时给“苏格兰土地特别法庭(Land Tribunal for Scotland)以很大的权利,它被允许变更或取消某些附加于土地之上的封建权利。另一次上19741976年的改革。这次改革禁止再建立新的分封关系,并要求在今后的土地转手交易中强制完成赎买交易,使新的土地所有制不再承担封建义务。但这两次改革还是遗留了那些未转手的土地上的支付年金的封建义务。然而,从总体上看,这种要缴纳的封建性的货币因为多年的通货膨胀,并不重要。因为这种变化,一些贵族拿不到收入,或收入少没有意思,便消失了,以至不容易找到他们,这给以后的工作也带来一些麻烦。

二、这两次改革没有彻底实现反封建的改革目标

在目前的封建土地权利关系中(feudal tenure)国王作为重要的特权拥有者(Paramount Superior),也是苏格兰在封建土地制度名义下的所有土地的最终所有者。废除封建土地制度,国王的地位也要被调整。按“最小变动”的原则,国王的最高特权将被废除,但与土地相关的其他方面的特权将被保留。一些评论者认为,国王的一切特权应该被一举取消,但议会对这一点持有疑虑(在1998年的文件中是这样)。取消封建制度不是要取消所有关于使用土地的限制性条件,因为一些封建制度下的条款本身不具有封建性。

1991年,英国议会通过了《农业财物法(苏格兰)》,这个法律对地主和佃农之间的关系做了调整,使得佃农在租佃关系中的地位比较有利。但是,这个法案也给土地流转带来限制,因为现有佃农不愿轻易放弃土地。这给年轻一代进入农业领域设置了一定的障碍。能不能再做出改革以活跃土地市场,降低潜在的农业进入者的门槛?这是后来1998年提出的问题。

1998年前的改革还有一个问题,是不大有利于深化农业分工,因为改变种植方向可能意味着变更租约(租约通常对种植作物有规定)。以后的改革提出了这个问题。

1998年前没有解决的另一个问题是林地问题。91年的法律规定,地主可以重新占用佃农的土地,只要是用做非农业的使用,例如用做种树。法律还规定,土地的树木是归地主的,如果要种树,还要征得地主的同意。

猎杀野物的权利在法律上也有规定,但过去的法律似乎不利于租佃者将土地开发为体育或娱乐场所。首届苏格兰议会的目标是取消封建制度,代之以彻底的土地所有权制度。

此外,还有大量的草地和贫瘠的山坡地有的是公地,也有的是“私有”的土地,1988年开始的改革就是要解决这个范围的“产权”问题。改革的核心目标是两个,一个是创造土地的公共使用权(Right of access),只是这种使用受到一定的限制。[5]这些使用包括公众的非正式的休息、娱乐活动,利用土地通过,以及野餐、散步等。另一个则是社区组织购买土地的优先权。就这项内容,我们觉得它有点社会主义的色彩。但这次改革的重要方面在于限制苏格兰的大地产的权利,具有反封建的性质。

这次土地改革强调公共部门对土地所有权的介入,但对介入的手段做了明确的界定,主要是:对有利于发展的活动提供支持和指导;提供信息服务;对更好的土地利用方式和办法提供财务支持;对一切不利的活动给予阻止,包括财务上的惩罚。

三、土地改革的主要办法

(一)改革的领导与发动

这项改革是由苏格兰事务大臣 the Secretory of State for Scotland, 中央政府设置的机构的人员,现在可能已经取消)在1999年宣布的。但在1997年先行建立了Land Reform Policy GroupLRPG),由Lord Sewel(农业、环境和渔业大臣)领导,并开展了调查研究方面的组织工作。

LRPG的工作是值得称道的。它在19982月发布了一个咨询报告,对这项改革所可能牵涉的问题作了广泛讨论,吸收了大量的来自社会各界的意见。19989月,LRPG又发布了一个关于解决方案的报告,提出了改革的目标、立法的含义、行政的含义以及改革要付出的成本。这项报告吸收了更多的意见(有846个人或组织提出了意见)。LRPG1999年提出了最后的改革部署,这个文本受到了广泛认可。

与此同时,英国民间组织SNH(Scottish Natural Heratage)也在议会支持下开展了独立的研究咨询工作,并借助民间舆论管道吸收意见,在199812月发表了咨询报告。

苏格兰议会1999年成立以后,把土地改革当作头等大事做,认为这项工作牵涉苏格兰的长远利益。

新的苏格兰行政局(Scottish Executive1999年发布了土地改革白皮书,其主要内容是:封建法律的取消;确立社区权利,包括登记土地收益,并最终在土地的销售中获得收益,还包括了土地所有权的信息以及公共利用土地的可能性;建立国家公园等。[6]具体内容包括:

第一,确认社团组织(community bodies)在它们所在的地域里注册它们出自土地使用的利益。

第二,给社团组织以时间,让它们评价将要出卖的土地是否有购买的必要。

第三,给社区以购买土地的权利,只要这块土地被出卖。

第四,创造一种新的受强制的购买力(new compulsory purchase power)以阻止有人规避这项拟议中的新的立法。

第五,创造一种对土地履行责任的约束机制,对已圈地、敞地和山坡地均无例外,使得的私人绝对财产(privacy[7]、土地管理和保护均得以保障。

第六,提供一套新的苏格兰农村数据代码(Scottish Countryside Access Code),用以反映各方面的相关责任。

第七,在每一个地方辖区建立“地方对话论坛”(local access fora),由它们对土地改革做出评论,并调节争议。

这个立法的基本精神是从依存土地的居民的利益出发,对土地的出售进行约束;法律要规定,如果不考虑这些人的利益,土地是不能出售的。[8]

(二)改革的几个难点

1.关于强制购买

事实上,政府的强制购买(compulsory purchase)是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。

从程序上看,要实现强制购买,必须有下面几个步骤:第一,特别授权的土地征用局(acquiring authority) 要起草发布强制购买通知(compulsory purchase order),通知必须描述所购买的地产情况。第二步,在地方报纸上连续两周发布广告,将购买信息送达有关方面。第三,要将购买通知递交国务大臣(Secretary of State)确认。第四,在国务大臣收到文件以后,要征询反对意见;如果反对意见很广泛,国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上,国务大臣做出决定。第五,土地征用局再行发布强制购买的决定。

要注意,如果任何人认为这个购买使自己的利益受到伤害,他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼(Land Tribunal for Scotland)。

2.关于土地购买价格

为了公众利益而对土地进行征购,价格如何决定?这是一个很重要的问题,在这方面,英国当局在苏格兰议会成立之前,就有严格的立法,并在法律文件这中体现了价格决定的基本精神[9]

尽管价格决定使一个复杂的问题,但英国政府认为其基本精神应该是这样的:征购价格应该是所有者(或求得补偿者)得到一个货币量,这个货币量对于所有者来说,就好像征购没有发生一样。换句话说,征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。为了在理论上说清楚这个道理,英国法学家使用了一个概念,叫做“无计划世界”(no scheme world)。这是一个虚构的世界,在这个世界里,土地征用局没有发布过土地征用通知,有关土地的发展计划没有发生,甚至没有提出。这个设想的根据很清楚,因为这些“计划”行动会影响到土地的价值。这样,土地价格决定的基本精神就清楚了,就是说,土地价格的决定应该以“无计划世界”为基本前提。

价格决定具体考虑以下几个方面的因素:

1)市场价值规则(market value rules

运用这个规则具体考虑这样几个原则:

1)对强制征用不进行额外补贴。1919年之前,政府考虑到强制购买忤逆了所有者的意愿,会在征购价之外在给一个补贴,但1963年的立法取消了这个做法。

2)在决定价格时,设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益,这是定价基本准则。

3)不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。

4)如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形,由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。

5)在特别情形下,土地法庭会不考虑市场价格,而考虑一个“重置等价”(the cost of equivalent to reinstatement)。例如,一座教堂,如果按市场价出售,所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候,土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。

6)考虑打搅(disturbance)补偿。

2) 合法的计划假设

土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格,但它还可能有潜在的发展价值,例如,某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商二获得更高的价格。在这里,有的发展计划还是要考虑的。一块地方,已经被政府规划为住宅发展区,那么,土地所有者在公开市场上出售土地时,政府的规划就是影响因素,出售土地的收益必然包括这个因素。所以,这种合理的计划假设应该对征购价格发生影响。“无计划世界”只是针对还未发生的但随着土地购买就要发生的状况而言的。

3)增殖或贬值的后果

正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增殖或贬值,但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。

4)外部有害(或有益)影响

一整块土地,如果只征用了一部分,而征用的结果给其余的土地的价值造成了损害,那么,土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。如果征用了一部分土地,剩下的那部分土地因此变得毫无用处,那么,所有者也可以提出补偿要求,土地法庭应该做出裁决;如果理由可靠,补偿就应该确认。

如果土地的部分征用给未征用的其余部分带来了增殖,那么,土地补偿价格就应该将这种增殖从价格中扣除,就是说,如果补偿1万元,可能变成补偿8000元了。但如果补偿价格是1万元,而给其余未征用的土地带来的收益是增殖是1.5 万元,怎么办?通常也就是不再补偿,而不会要土地所有者向土地征用局倒交5000元。

3.改革的对象与土地登记

改革的对象是什么?这个规定直接关系到改革的操作,也关系到改革的成败,所以,苏格兰当局的意思也很清楚。只要一个社团组织在一块土地上有利益可言,改革就涉及到这块土地。不能根据农场面积这类标准来确定改革的对象,因为这会导致徇私舞弊,使社区利益得不到保护。文件还规定,苏格兰所有的土地主人都会被一视同仁地对待,不论使公共土地的主人还是私人土地和非政府土地的主人,都将适用新的法律。

登记的办法是社团组织都可以向苏格兰当局(Scottish Ministers)申请注册其所在或所用土地的共同利益(community interest)。文件对“社团组织”适用性做了规定,例如使用土地所处的地域,社团组织的构成,社团组织是否将可持续发展作为主要活动目标,以及它是否得到地方共同体(local community)的支持等。社团组织必须作为一个共同体存在(community trust[10]),通常应该是一个公司组织,有严格的财务预算,并且要保证不能把共同体的利益转移到私人手里。

这个文件很重视购买土地的价格问题。政府任命的地价评估员要对地价做出判断,如果发生纠纷,将交由苏格兰土地法庭(Land Tribunal for Scotland)裁决。

为了使得共同体组织能够买到土地,文件规定它可以最多用半年的时间来筹集资金,在一定条件下,政府给予补偿。

(三)目前的改革方案

英国政府对苏格兰的土地改革有详细的规划,并对各项改革的前景有一个基本判断。现将这个方案的主要内容介绍如下。[11]

1.鼓励私人土地所有者更多地为参与地方发展事务,更多地投入精力,更多地承担责任。为此,要出台鼓励措施;要评估私人地主出售土地对公众利益的影响;要更有力地支持地方政府或基层组织为发展经济而实行的对土地的强制购买;要控制所有的土地出售行为;要取消或减少某些土地使用的政府补助;要引入土地价值税(此项立法的成败难以估计)。

2.扩展对土地的共同体所有权和共同管理,为可持续发展服务。为此,要在咨询方面和资金来源方面给予支持;要鼓励共同体按照市场价格获得土地。

3.对那些有益的房地产项目和其他地方发展项目要在土地的转让方面给予更大的支持。为此,要使得符合发展利益的强制购买更加易于实现。

4.扩展对小农户的支持,以满足他们对土地的需要。为此,要在公开市场上购买土地以一定方式转让给他们;考虑实行强制租地(此项行动估计很难成功)。

5.对公共机构拥有的土地,要使土地的主人积极参与公共事务,为扩大就业做出努力。为此,为此要出台一些鼓励的办法和指导意见;要使的国王在苏格兰拥有的财产在地方发展中发挥更积极的作用。

6.鼓励在苏格兰拥有土地的非政府机构积极参与地方的发展事务,为地方扩大就业做出努力。

7.清除过时的和不公正的封建土地制度。苏格兰法律委员会已经在这方面展开行动。

8.对土地所有权的实现形式做出改进,意即限制因土地所有权而产生的各种不合理的负担。[12]苏格兰法律委员会也在着手立法,以实现目标。

9.对近海土地和海床资源的利用提出更具有建设性的方案。

10.做好土地资源利用方面的信息工作。关于这方面的工作,英国的相关机构提出了一些设想,但对这些设想能否实现,并没有乐观的估计。其中,提到要获得一项关于调查土地所有权获益状况的权力,但对能否获得这项权力没有把握。

11.在整个苏格兰地区整合各种土地利用的政策。为此,要改善各种涉农部门之间的合作关系;要改善和扩展公众对土地合理利用的支持。

12.整合各种农村土地利用的计划。为此,要在更加统一协调的水平上制定并落实农村土地利用战略;要通过地方委员会调节地方对土地的利用(此项行动估计难以成功);要扩展对农业、林业、体育和环保方面的土地利用计划;要加强对鹿的数量的控制措施。

13.提高共同体对土地利用决策的参与程度。

14.在合理的基础上扩大对各种土地的公共使用的程度[13]

15.扩展农业租地经营的多元化生产。为此,要引入英格兰和威尔士的相关法律(此项行动难以成功);要取消对短期租约的某些的限制性规定;要赋予佃农优先购买租种土地的权利(包括自己租用的房屋等)。

16.对佃农和地主之间的纠纷要提供一种简单的易于操作的解决办法。为此,要简化裁决过程,控制裁决的收费率,提高裁决人员的业务水平;要扩展“苏格兰土地法庭”的权力,包括任命仲裁人、限制仲裁时间等。

17.为佃农的多样性生产提供更多的机会。为此,要推广佃农与地主之间的规范的合作模式;要给佃农以更多的保护以防止地主在非农业土地上恢复不当要求;要给佃农在林业开发上更多的权利;要推动有利于自然环境保护的家庭养殖业;要使佃农在租用空闲运动场上面获得优先权;要使佃农获得狩猎损害的补偿;要使佃农和地主分享矿产开发方面的皇家利益。

18.要对在租来的土地上所盖房屋的产权给予更大的保护。为此要改善纠纷解决机制。

土地改革也有一些专门针对crofts 的一些立法建议,下节介绍这些建议。

四、关于crofts 社会

苏格兰多年的土地改革的任务之一,是要解决所谓crofts的土地权利问题,而这正是苏格兰历史留给当代英国社会的一个很沉重的遗产。[14]这个话题对于我们认识中国贫困地区的问题有一定的启示。因为这个问题在英国很有特殊性,所以,我们单独介绍这个问题。

(一)缘起

先交代一下croft这个概念。英国的法律文件对这个概念在不同时期有过不同的但大略相近的定义。这种定义在法律上是非常必要的。一般来说,croft是一种小的农业生产单位,而且主要集中的苏格兰的(西)北部的7个县。Croft的经营者便被称为crofter。目前的情形是,大部分crofter已经有了土地的所有权,其余croft则仍然租种地主的土地,但地租率、租约等受到法律的规范,通常对crofter是有利的。这个局面也是长期演变的结果。因为土地经营面积小(平均大约是5公顷,小的只有半公顷,大的可至50公顷),每年又生长一季,他们的生活现在还不好,主要是现金收入少,但因为有欧共体和英国政府的支援政策,又因为农业保护(英国食品价格贵)政策,这些crofters的生活水平远在我们中国一般农户水平之上。目前Crofters 的主要产品是牛羊肉、土豆和木材。大部分Crofters是兼业农户,在当地从事各种职业,包括警察、教师、邮差等。

在英国,系统研究crofts问题的学者是James Hunter,这里的一些背景知识主要来自的他的著作[15]。在英国革命以后,英国的大部分地方都获得了很大进步,但苏格兰高地和北部一些岛屿却进步缓慢。这个社会还维持了一种部落社会的性质,社会按部族(clan)划分,每一个部族有同样的姓氏。但是,这个地方与英格兰的经济联系也已经发展到相当的水平,只是过去这种联系对苏格兰高地的社会结构还冲击不大。英国革命后,高地的一些首领们有的住在爱丁堡,有的住在巴黎。到18世纪,这些驻外的苏格兰高地的贵族受到南部发达社会的影响,开始向往货币收入。这就对苏格兰高地的社会开始逐步发生影响。

土地的分封制度是为军事活动服务的,如果没有重大的外部诱因,这种制度的变化是不容易的。有文献记载,一些贵族在1730年代就把自己部族中的一些下层成员卖为奴隶。但由于当时苏格兰与英国的关系还是紧张,这种变化在苏格兰不大。大贵族把土地封给tacksmen,这是部落中的一个等级。Tacksmen只给赏封贵族缴纳名义上的地租,主要任务是在战争中效力。这些tacksmen也不直接从事农业生产,他们又把土地封给更下等的部族阶层(cottars and mailers)。不难理解,如果这种组织不能从战争中获利,就难以长期保持稳定,因为这种土地制度的生产效率不高。首领们希望增加租金,因为在1746年之后,战争是不大可能再发生了。但是,他们的希望在tacksmen的阻力之下难以实现,所以,他们还是不得不与老传统保持一致,而不是与吸引他们的南方社会保持一致。解决这个问题的办法是通过强制来引入大不列颠的社会政治制度。

最终的镇压是不可避免的——这是Hunter的看法。在英国(在大不列颠国内讲,是英格兰人)的殖民历史上,如果一个社会阻碍了他的“发展”,那就是毁掉它——对爱尔兰和北美的殖民,都是这样的情况。但是,如果一个社会不阻碍它的发展,它也懒得去管——好长时间,英格兰人对苏格兰的态度就是这样的。苏格兰高地在18世纪初以及此前的时代,对于不列颠人来说是遥远的,也是没有利益的。虽然在18世纪早期不列颠统治者已经在苏格兰高地驻扎了不少军队,但这是出于一种战略需要,而与南部社会对苏格兰黑牛的需求无关。

到了18世纪后半期,苏格兰高地的经济开始明显地依赖英格兰发达的工业和苏格兰低地地区的经济发展。南部社会对两种商品的巨大需求产生了决定性的影响,一种是羊毛,一种是海藻灰(用来做生产肥皂和玻璃的辅料)。这两种东西需要大规模生产,这种生产方式就对传统的农业生产方式形成了巨大冲击。就在这种背景之下,crofts出现了。

高地的贵族在新形势下表现出机敏和善变。不列颠政府也加了进来,但它对苏格兰高地的贵族有些恩惠,而不象在爱尔兰那样把盖尔贵族简单地通过剥夺而消灭掉。它对高地上层贵族采取了收买的办法。只有少数参加过12月党人(Jacobite)起义的贵族被流放或处决了——但他们的土地在1784年又还给了他们的家族。其余的土地权属则没有受到触动。但地主贵族们的角色却在急速发生变化。地租率在18世纪后期迅速提高。

面对这种变化,传统社会的下层人员却是另一种反应。首先是tacksmen不愿意调整关系,他们希望保持旧的非经济的关系。这样一来,这个等级的集团就成了那些所谓“改良者”(improvers)的可憎的绊脚石(bogeymen)。地主贵族们把他们开始看作是一种累赘。他们的租佃关系被终止了,土地被转给了出价高的竞争者。Tacksmen的怀疑转变成了怨恨。这种怨恨使得大量tacksmen向美洲移民。

Hunter认为, 这种移民的影响是灾难性的,它使得高地初生的中产阶级夭折,也使得这个地区的小佃户经受经济上的剥夺。更实质的问题还不在于高地部落社会的最下层的人们失去了领导者,而在于高地社会所面临的调整变得极为困难。因为tacksmen通常受过好的教育,对外部世界也比较了解。这个历史变局使得地主贵族们对小农十分凶残,那些没有跟随tacksmen去美洲的小农,就变成了crofter。大地主贵族们不把土地大面积地租给小农,就是为了让他们有足够的时间和生活压力去他们的工场劳作(生产羊毛和海藻灰)。每个crofter家庭租种的土地一般不到1 英亩;土地被划成长条,每家一条。在1755年至1831年间,crofter 人口大量增加,当时的那些产业也能够使他们的家庭能够活命,而那些小块土地本来不足以使他们自己自足,他们对土地暂时就不重视了。这种情况使得平均每个crofter 租种的土地更趋于减少。

(二)反抗与改革

以后的故事是悲惨的。高地出现了“驱赶”运动(clearance),一些crofter的房屋被摧毁,成为流离失所的难民。在羊毛和海藻灰的市场价格还比较高时,他们还能挣到一些钱,他们的劳动也被贵族所“珍视”。但不幸的时代来了,在1821以后,牲畜的价格和海藻灰的价格大幅度地下降,人们立刻生活无着,大部分家庭主要以土豆为生,人口开始过剩。要命的是土地不增加,而“驱赶”运动变本加厉,羊占地的情形愈加严重。在1847年,Skye县的16000英亩可耕地被羊占了6000英亩,其余10000英亩土地上承载着4000个家庭!终于,在1845-1850年间,苏格兰高地的各crofts县发生了大饥谨。大饥谨和当地赖以活命的土豆感染一种病有关系,这种病(一种真菌引起的病害)1845年先从欧洲大陆爆发,第二年传到苏格兰。英国政府在救援中的官僚主义加重了饥谨带来的大灾难。

当然,crofters有过他们的抗争,有时抗争采取了相当激烈的形式,被史学家称为“高地土地战争”。农民在土地上进行静坐示威,一些过去被驱赶走的crofters的后代也回到原来的土地上静坐。警察和地主勾结对crofters进行干涉、逮捕和判刑,crofters便和警察斗,有时警察把军队找来支援。

crofters的斗争多少是有作用的,逼使英国政府立法对他们的处境加以干涉。1886年,还成立了Crofters Commission,专门做他们的工作。当时主要解决的问题是:耕作土地面积小;租佃关系不稳定;租金高;农田建设占地得不到补偿;运动场建设挤占耕地等等。1886年的法律部分解决了这些问题,例如限制地租不得超过每年30英镑等,但土地所有权以及面积问题还没有解决。这项立法确定了这样几个立法原则: (a)根据某些具体考虑来加强租约的安全性,使地主不能随意解除租约。(b)确立一种比较公平的地租率。(c)对于佃农在土地上的改良,如果租约要终止,必须给予补偿。1911年,成立了土地法院,替代了Crofters Commission(后来又恢复),这年的法律规定,对于苏格兰地区的用地不超过50英亩,或租金不超过50英镑的(年)的佃农,法律授权成为永久的土地使用者(landholders)。1949年的法律改善了较大农场的佃农的法律地位,使租佃关系的继承得以确立。

1976年,英国政府给予 crofters购买土地的权利,购买的价格是租金的15倍。这个价格是不高的。政府强迫地主必须把crofter耕种的土地和crofter的宅基地卖给crofter。这次改革实际上是把一些耕地和宅基地分给了农民。但是,资料显示,这次改革仅仅使4,300 croft 房屋和3,000 croft田地变成了croft所有。也就是总量的1/5左右。

1993年由英国议会通过的法案(Crofters (Scotland) Act),是一项综合性的法案,过去所有有关的法律文件都在这个法案里得到认定或修正。

有一个事实值得经济学家注意,当英国政府机构试图将土地以优惠的方式(或强制地主出售的方式)卖给crofters时,crofters并不买帐,他们希望继续保持租佃关系。有两个文献反映了这种情况[1]。上世纪初,英国政府的“高地人口稠密区事务局”(Scotland Congested Districts Board)试图促进crofters购买田庄,但一是因为crofters的收入确实有限,另一原因是改革的配套问题(这个局自己没有权利先把土地买进),而更重要的原因则是已经发生的改革在地租率、租约安全以及继承方面对crofters已经有了很大的保障,所以crofters没有很大积极性买自己占有的土地。1976年的改革也有同样的问题。

土地改革的过程同样是力量较量和政治冲突的过程,最后产生的结果是多种因素平衡的结果。例如,1892年,保守党控制的议会颁布了一项法律,叫做 Allotments (Scotland) Act, 这是历史上第一次涉及对Crofters做土地安置的的法律。这个法律的颁布受到Barra岛上Crofters的欢迎,这个岛人口密集,没有土地的Crofters居住在很肮脏的环境中。有了这个法律,Crofters就开始行动,向Inverness县委员会提出了申请,要求合法拥有土地。接着便是旷日持久的冲突。委员会的一部分成员同意满足他们的要求,但委员会的地主们不同意。他们接着向英国“拥挤地区事务局”提出申请,但没有得到积极的回应。最后,他们决定自己行动,岛上最大的一个农场被占领了。他们的口号说:宁愿去监狱,也比现在强。几年的持久斗争,最后逼使“拥挤地区事务局”在1901年买下那个农场和和相邻农场的一部分,分给了60Crofters了事。但其他地方的问题没有解决,冲突仍然发生着。在1900年的一次冲突中,Skye县的Crofters占领了土地,地主诉官,官方干涉,但Crofters不接受,最后的办法是官方花钱在那片土地上设围栏,把地主的狩猎区与Crofters的田地分开。

斗争的结果是Crofters的土地权利得到了缓慢但十分有效的改善。在1886年至1950年代早期的这个时段里,52000英亩的可耕地和732000英亩的草地成了Crofters的土地(不一定所有,但租约不容易解除)新增加了2742Crofts5160Crofts的规模也得到了扩大。一个最不可否认的成绩是,在19世纪前60年的“驱逐运动”中建立的大牧场,又重新被Crofters们占用了或所有了,很多早期被驱赶的crofters的后代们又回到了祖先使用的土地上。crofters Commission与 “拥挤地区事务局”的工作应该说为Crofters状况的改善做出了贡献。英国农业局也做了极大的努力。羊的品种更换,资金的支持,农业技术方面的帮助,房屋的改善,等等,都有明显的效果。

目前,crofters问题在英国农村政策调整中还有其特殊性,但在土地方面,其特殊性已经不显著,所以,1991年以后,政府出台的土地改革政策把crofters方面的问题与其他土地问题归并到一起来讨论、立法。1998出台的改革构想所涉及的土地改革内容主要是:

1.促进crofting共同体的发展。为此,要给所有的crofting共同体控制土地的权利;鼓励共同体更多地对土地经营管理;保证不歧视新的crofters,并促进新的crofters产生;尽可能地在苏格兰的其他地方推广crofting经营模式(这一点是很受争议的)。

2.促进地方政府更多地参与并负责crofting的管理活动。为此,要将一些调节职能转移给地方政府,特别要将一些重要的调节管理职能转移给地方共同体。

3.进一步简化对crofters的立法和行政管理。为此,要终止对分解croftsSubdivision)的控制(1993年的法律对此还有很大限制。家庭几个孩子继承租佃权时,容易发生这种事情);要简化对土地转租的管理;要简化大部分委派工作;要减少Crofters Commission对遗产继承事务的参与。

4.培育crofters经济的生机与活力。 为此,要由Crofters Commission对撂荒现象(absenteeism)采取更积极的行动;限制多重转租(multiple tenancy holdings)农场的发展(此项行动难以成功);要减少各种原因造成的crofts被收回或停业的现象。

5.利用土地开展多种经营,而不是优先发展农业。为此,要减弱crofters 的经营许可与农业生产之间的联系。

(三)现状:一个案例的反映——种公有制的存在[2]

苏格兰的土地改革始终没有像中国那样的“革命”的特点,大体是政府有一个法律框架,给一定阶层的人士以某种权利,而实现这种权利则要靠相关的社会力量自己努力。下面这个案例是90年代发生在Skye 辖区一个岛上的改革故事。

1993Borve and Annishaddercrofters与他们的地主达成一项协议,购买了地主的1860公顷土地,其中包括crofters已经占用的土地和和公共草场(所有权属于地主)。他们组成了一个独立的法人(legal entity)把土地的所有权交给这个法人,作为crofters自己的地主。同时,这些crofters也因此加强了自己的社区(township[3]),这样,他们不仅有了利用土地的自主权,也还可以决定自己的部分社会事务。同时地主方面也认为自己得到解脱,不用再承受管理方面的负担。这是一个好的结局,但产生这个结局的过程却不很简单。

1991年前的法律允许crofters的土地有永佃权,但不允许他们种树。1991年的法律则肯定他们可以种树,只要征得地主和CroftersCommission的同意。Crofters们便利用这个法律要种树,方便自己牧羊。有关政府部门一一表示同意,但通知送达地主时,地主不同意。种树以后,每2英亩每年1镑租金,时间是60年,地主对这个条款觉得难以接受,他认为这点租金根本无法弥补管理费用。地主还认为他的祖上没有驱逐过crofters,自己应该得到相对公正的对待。他想把自己的土地卖给crofters。他的儿子也表示无意继承这份家业。

有关的官员便劝说地主作为投资者参与这件事情,地主同意了,但在收益比例上有又有了分歧。地主想拿收益的50%,但官员认为他只能是一个crofter的比例那么多。地主于是又主张卖掉土地,但在价格上也又分歧。1976的法律规定可以达到租金的15倍,但地主依据其他一些例证,说可以达到45倍。最终商量出一个价格,达成了交易。接着便是筹款,在政府机构同样给了一些帮助(主要是沟通)。高地基金会答应给一个5年期限的贷款。最后,crofters们实际上是组成了一个公司(trust),共同拥有土地。Trust的董事长由大家选举。在1860公顷土地中,398公顷归crofters自己耕种,其余的土地则是公共草地。20公顷用来种植当地的树种,还有60公顷要种植用材林,但要林业部门批准。目前,这个公司还在打算兴建pony-trekking和风力发电装置。

研究者认为,这样一个结局还不能说会取得最后的成功,因为剩下的问题是这些crofters之间的合作是否有效。如果他们认识到相互信任的重要性并合作行动,进一步的成功就有把握。土地所有权由私人手里转到社区公司(township company)并不能一定成功。而且,每一个crofter还有权利用年租金15倍的价格把自己的那一份地产买下来,也可以把自己的宅基地卖掉,这样的一些行动都将威胁合作的持续。但目前看来,还没有谁打算把自己的那一份卖掉。从地主方面讲,远不是每一个地主都能像这家地主那样有良好的个人信念与家庭传统。但研究这也注意到,其他地主至少在道路用地方面还是通情达理的,他们能够照顾到社区的需要而让出自己的权利。此外,这个模式如果要用到更大的社区,是非常困难的,因为现在实行了一种特殊的放牧制度——羊属于个人,但集体放牧[4],如果规模太大,就出现激励问题。还有,一个好的社区领袖也是不容易找到的,他要有时间,有热情,有锲而不舍的苦干精神。目前这个社区的领袖是从南非回来的,没有他,这件事情也难成功。

五、评论:对所有权认识的启示

苏格兰的土地改革看起来静悄悄,但改革的一切必要内涵在这里都具备。考察这里的土地改革,所获最大的启示,是名义的所有权和实际的所有权可以严重分离,以至名义的所有权可能丧失意义。所有权是可以分割的,这种分割不只是惯常所说的所有权、处置权、经营权(使用权)以及收益权等几个方面的分离,而是每一项具体的权利被分割到多个主体上。这种分割受到多重因素的影响,并产生不同的交易成本。同样的一种安排,或者说,同样一个法律,在不同国家可能有不同的后果,因为他们的历史环境和现实的制度环境很不相同。概括地说,所有权的安排是极为复杂的一个系统,评价这种安排的内涵不能简单化。

(一)意识形态和政治对所有权的影响

在特殊的历史背景下,苏格兰的主流意识形态一直偏左。在二战结束后的一个时期,这里的知识分子很多都参加了共产党组织,并对青年学生有很大影响。直到原苏联政府出兵匈牙利,才使这种局面有所改观。但在英国国内比较,这里的意识形态还是在比较左的一端。这种局面不免对英国议会的立法产生影响,后来也对苏格兰议会的立法产生影响,导致立法的基本精神是限制地主,支持小农和佃农。

真正具有“社会主义”性质的是croft tenure之下的两种现象。第一,是政府或其他公共机构对crofts经营 的干预比较多,这种干预可以理解成帮助。第二,crofters在公共草地的使用种实行了一种公共所有权制度,即所谓common grazinglands,在这种制度之下,草地一般是由借贷款项购买的,经营和管理是由社区组织进行的。真正需要比较的是这种制度和英国其他牧业制度之间的效率差异。

但就其基本制度而言,苏格兰农业还是资本主义的。首先,这里的农业的主导制度还是资本主义农场制度,只是在苏格兰本岛的西北部和及其附近岛屿上有所谓croft tenure。而这些地区的农业产值只占苏格兰农业产值的比较少的部分,小于10%。第二,就是所谓croft tenure,也并不就是中国农业那样的“社会主义”制度或以色列吉布提那样的制度。croft tenure之下的小型农场在种植业部分的土地是私有的;经过多年的改革,20%croftscrofters自己所有。其他crofts的所有权属于各种类型的地主。

在苏格兰议会,执政党是工党,有一种中间偏左的意识形态。例如,他们对所有权的看法就反映了这个特点。他们认为,只要土地使用合适,公众利益可以得到满足,什么样的所有权关系不大。通过公众干预,人们对土地使用的关注会改变对土地的使用。只是在某些情况下,改变土地的所有权是必要的。这里的第一大反对党“苏格兰民族党”(有译“苏格兰国民党”)的立场也有明显的社会主义色彩。他们主张苏格兰摆脱英国独立,这种目标决定了它要争取更多的选民,因此立场更显得左一点。总之,强调共有产权,支持政府的干预以及公共组织的控制,这种社会主义的基本精神是苏格兰政治的明显的特点。关于这个问题,我与Arkleton中心的资深研究员Keith Hart作了讨论。他认为,苏格兰政治的这种特点与苏格兰的历史有关。长期看,苏格兰与英格兰的关系不平等,英格兰是殖民者,苏格兰是殖民地,几次重要战争苏格兰也是战败者。这样,苏格兰认为英格兰是掠夺者,而英格兰实行的是资本主义制度,他们也自然认为是这个制度在剥夺他们,因此也竭力拒绝这个制度,也就是说,拒绝这个制度容易得到民心。

Bryden教授认为,鉴于苏格兰的现状,土地改革的目标主要是平等地分配土地权利和与之相关的其他经济政治权利。[5]他讲的这个现状,正是苏格兰的社会政治背景。

有学者对共有产权(land ownership by trusts and companies)提出批评,但议会人士认为,限制这些产权涉及到人权事务和欧洲宪章(European Convention),很不容易。他们认为,公共部门有权力拥有土地。所以,我们看到苏格兰高地的一些合作社,它们不只是在农业产前或产后进行合作,而且还在土地所有权方面合作,有了公共所有的土地。

(二)由自然因素和制度产生的所有权变革的交易成本

苏格兰农村的土地所有权,尤其是涉及crofts的土地所有权,其变革是极为缓慢的,这种现象也很是耐人寻味。所有权的变革是一系列交易的结果,只是有时候交易成为建立在暴力基础上的不平等的交易(剥夺)。有意思的是,苏格兰的所有权变革大体上是在平等交易的基础上进行的,即使是“强制购买”,也有严格的规定,它要比中国的农地征用合理的多。但这个过程却极为缓慢,也许这正是协商交易的结果。这里不可能对此做出全面的解释,只是扼要讨论几个有意思的因素。

croft tenure之下的小型种植业与苏格兰其他地方的农业的区别主要是:第一当然是规模的大小。一个croft平均用地约5公顷,而苏格兰其他地方在资本主义农场的规模可以有几千公顷土地。第二,在租约关系中,croft的租约不是自由租约,政府通过多年的改革对租约施加了诸多限制,总体上对地主不利,而对croft佃农有利,例如,租约终止不容易,租约可以世代继承等等。

一个很大的问题是:在英国这样一个最老的资本主义国家,特别是苏格兰还是亚当.斯密的故乡,为什么英格兰的资本主义大农场制度不能对这里进行改造?经过阅读文献和与这里学者们的讨论,这样几个原因值得重视:

第一,历史原因。一些历史背景前面已经作过交代。近些年的经济学强调学习的重要性,但学习是有条件的。按说苏格兰与英格兰接壤,人口交流很多,学习是容易的,但这里的农场制度并没有被全部改造为资本主义大农场制度。现在看来,学习要完成,学习的主体必须存在。按历史学家的分析,这里的中产阶级受到极大的打击,大量流失到其他殖民地去了,没有了学习的主体,制度的承接的能力下降了。当然这是一种猜测,这里的史学家并没有直接说苏格兰高地的中产阶级是学习的主体。中产阶级是一种高水平的人力资本,家庭的影响以及教育的因素,使得中产阶级易于接受新的制度,使新制度推广的交易成本下降。

第二,自然因素的限制。制度的传播与竞争有关系。如果要素流动要起码的自由,那么,大农场制度应该在苏格兰高地脱颖而出。即使高地农场没有了中产阶级,英格兰的中产阶级还可以在足够的时间里迁移至苏格兰高地,尽管这种制度传播方式的交易成本比较高。但这样的事情没有发生。Bryden教授强调自然因素对要素转移的限制。因为这里的可耕地只要是地势较为平坦的河谷地和一些沿海的滩涂地,没有其他地区那样的大面积平缓地,所以不适合大农场耕作。西北部的一些岛屿更是如此。这里的气候也较为湿冷。这种地方的农民如果没有其他兼业机会,收入是不会很高的,甚至可以说在竞争之下这里的农业是要衰落的。事实上,这里的农民多年来大量流失,以至于所谓decrofting现象成了政府关心的一个问题。剩下的农民也并非靠几公顷土地过日子,他们兼有其他工作。

第三,其他结构性因素的限制。高地crofts的农场规模毕竟多数没有达到自然条件所允许的边界,有的社区土地连片,但并不是一个大农场。如果有移民因素的,那么,crofters们可以移民,使得一个社区(几百或上千公顷)crofts的数量可以减少,规模可以增加。但这也不容易。全面地看,应该从两个方面认识这个问题。一方面,移民始终是存在的。在19世纪就有移民,而且还有相当一部分移民到了北美。这几十年,他们的人口总量也是下降的。另一方面,要看到,随着英国社会的发达,移民不是更容易了,而是更困难了。就此,我和Bryden教授做过讨论,他认为,移民活动是一种交易成本很高的活动。大城市的收入固然高,但大城市的居住成本同样很高。在英国的城市,房屋的建造有严格的法律限制,不能像我们的城市一样,搞一些简易的住宅,很多人挤进去住。1985年英国通过了房屋法,后来又多次修正,对“住房拥挤”有严格的规定,限制拥挤现象存在。这样,就大大提高了大城市的进入门槛。对于一个苏格兰西北部的crofter,卖掉农村的旧宅,买大城市的房屋住下来,几乎是不可能的。再加上其他一些因素(如收入预期等),移民就越来越困难了。

(三)公权是如何被盗取的?

15世纪之前,苏格兰高地还是某种部落社会结构,部落人把他们的首领看作领袖和父亲,虽然古代文献不足以反映当时的具体社会结构,但在土地方面没有明显的私有产权是肯定的。苏格兰归拢于英格兰之后,一切土地归国王所有。但是,我们知道,这种归王室所有的土地,如果没有监护或代理,那么这种土地与公共土地没有什么区别。如果这种土地又是有价值的,甚至有很高的价值,那么,这种土地必然会被盗取,至于谁来盗取,用什么方法盗取,取决于具体的社会条件。

事实上,王室在早期有过土地的授权监护的情形,但仅仅是一些少量的可耕地,主要分布在海边和河谷两岸。大部分土地是公共的,也就是说没有授予谁监护权。气候、技术、人口规模和农产品价格的变化都会导致土地相对价值的变化。不难理解,在英国这样一个土地规模相对狭小的国家,无价值的公地的存在一定是暂时的。从18世纪开始到19世纪,这些公共地就被苏格兰地主所侵占。有权势的人或其他地主可以伪造文件,证明某块土地是自己所有。在这个过程中,律师起到了土地加速转移给地主的作用,因为穷人没钱请不起律师。说起这段历史,Bryden教授有直言不讳的批评:那土地是偷窃的!

当国王的所有权难以实施时,这种所有权也就成了名义的所有权,即使在授权监护(steward)的情形下也是如此。按照American Heritage Dictionary的解释,steward这个词的来源是sti-weard, 或者是hall-watcher, weard aware有关。所以,这个词与监护者(warden)有关的。按照ORiordan 的分析,stewardship是一个很老的概念,有代理资源管理的意思,它的词根不仅仅是“封建”的,甚至还是“前封建”的。因为盎格鲁-撒克逊的法律渐渐替代了古代的部落法律和习惯,这个词暗含的意思也就不太清楚了。[6]

Robin Callander Andy Wightman也从历史的角度分析过君主权利。[7]前者发表的文章说:“某人借助君主权力,便拥有公众的信任;他有责任对苏格兰的土地和自然财富进行管理,这个责任也就是监护权(stewardship)。一个逻辑结论是:监护权比所有权更重要。我们可以认为,对国王的土地权利的监护,实际上也等同于对公地的监护。监护权最后比所有权还重要,这说明获得监护权是对公地(或王室领地)的合法盗取。这个监护权是实实在在的权利,后来的土地改革的难点,并不是难在国王那里,还是难在被叫做地主的“监护者”那里,可见,这个监护权的确比所有权重要。

Bryden 教授通过对“stewardship(按照教授的意见,这是指一个人代表其他人对个人的或公共的财物进行监护,care)的讨论,提出了关于土地改革的意见。各方利益主体不过是诉诸这种权利而已。地主要证明它自己对土地以及土地的人民的监护是合法的;政府官僚机构不过是要在代议制民主的名义下实施自己的权力;共同体热心者的组织想利用他们对一个区域的居民的约束能力来行使超越其他集团的优先权;当地的老居民则要唤起大家对古代部落民主的文化认同来追求对土地的分散控制。

(四)苏格兰土地改革对中国农村土地改革的启示

苏格兰农村土地改革的历史背景与中国很不相同,它的一些做法我们不可能照搬;它的一些改革趋向也不一定是正确的。但它的改革过程还是能给我们的改革提供一些值得参考的东西。

1.公有产权的性质取决于社会结构的性质。苏格兰土地曾经都是国王陛下的土地,但除了少数王室直接使用的土地之外,相当的土地必须委托贵族来管理,还有一部分连委托的关系也没有,这便成了实际上的公有土地。但是,只要这土地不是不可利用的土地,就必然要有强势阶层来掠夺,在法制不完善的情况下尤其如此。这是苏格兰的经验,这个经验在中国也被证实。据我的了解,凡是土地承包法贯彻不好的地方,都是土地市场价值比较高的地方;凡是法律“贯彻”好的地方,都是土地市场价值低的地方。在前一种情况下,强势阶层有很高的积极性去参与对土地的掠夺。概括来说,土地公有是不稳定的,如果社会结构存在弊端,强势阶层不是一个在法律有效约束下的阶层,那么,土地实际上就归这个阶层所有。事实上,即使法制环境比较完善,也会因为监督成本过高,使土地的实际控制不利于公共利益。固然,在一些发达国家有大量的国有土地,但主要是因为这些国有土地的自然性质不利于私人控制,也因为法制水平比较高;如果是农耕地,即使是这些国家,也难以有效地实行公有制或国家所有制。就从这一点上说,我不赞成在中国普遍推行土地国家所有制。

2.民主制度和良好的法制环境是改革成功的保障。在19世纪80年代以后,由于整个英国的资本主义化的程度大大提高,社会强势阶层主要活动在工商业领域,使得抑制地主权威的法律能够在议会获得通过,加上法制传统,这些法律的贯彻也大体能够顺利实现。从前文我给出的改革案例就可以看出这一点。整体上看,苏格兰的法律是不利于大地主而有利于小农的。这种情况,恐怕也只有发达国家才能出现。好的法制环境的一个条件,是立法要慎重。从我接触到的文献看,苏格兰的土地改革立法是相当慎重的,而法律一旦获得通过,就要坚决地执行。苏格兰西北部的农村是小农多,地主少,在民主制度条件下,小农的选票就要发生影响。中国的经验也证明了这一点。凡是村民自治搞的比较好的地方,土地纠纷也比较少。

3.维护公共利益不是侵占私人利益的理由。苏格兰土地改革中实行的“强制购买”和土地定价的规则,体现了对农民利益的关怀,至少在客观上是如此。土地征购的价格问题,是我们国家的一个大问题,已经严重影响到了我国的社会稳定。从苏格兰的做法看,是要处理好公共利益和私人利益的关系。不能因为征地是为了公共利益,就在价格上尽量使私人利益受到损害。


考文献:

[1] James Hunter, 1976, The Making of the Crofting community, John Donald Publishers LTD, Edinburgh, p. 185; Land Reform Policy Group: Identifying the Problems (February 1998),有关网站。

[2] David ReidThe Purchase of The Crofting Lands of Borve and Annishadder, and the Creation of Borve And Annishadder Township - A Crofting Trust’,200394日下载自www.caledonia.org.uk/socialland/borve.htm

[3] township这个词在苏格兰这里一般不是一个镇,它有两层意思,一是指若干户居住相近的crofts 组成的小社区,包括了他们的房屋、花园等财物;另一是他们的合作组成的公司,通常也被称为某某township.

[4] 苏格兰的牧区似乎广泛存在集体放牧这种制度,管理上统一由grazings committees进行,各类材料经常提到这种组织。这种组织实际上是利用公共草地(实际上往往是地主所有,但因为地主的权利被法律限制太多,私人所有权的意义的大打折扣了。这是很有意思的现象)的合作组织。The Crofters Commission 正在设法将所有grazing committees置于自己的控制之下。

[5] J Bryden and K Hart, Land Reform, Planning and People: an Issue of Stewardship? pp. 104-120, Scotlands Environment: the Future, edited by George Holmes and Roger Crofts, 2000, Tuckwell Press. 

[6] 转引自Bryden前文 109页。

[7] R Callaader, How Scotland is Owned, Edinburgh, Canongate, 1998.A Wightman, Who Owns Scotland, Cannongate Edinburgh 1999