ccrs(英文版) | 联系投稿 | 旧版回顾

当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村政治

现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释

作者:徐勇  责任编辑:余孝东  信息来源:《学习与探索》  发布时间:2017-08-04  浏览次数: 1152

内容提要】村民自治作为一种历史过程,其发生与发展应置于特定的历史背景下加以考察。仅仅依靠自上而下的外部性力量,是无法建构一个以农民为主体的乡村治理体系的。继政权下乡和政党下乡之后,以农民群众为主体的村民自治的“登场”成为历史的必然。公社体制废除后的村民自治制度,其实质是党支持农民当家做主,在农民的主动参与中确立其主体地位,并将分散的农民吸纳到国家体制中来,以此建立对国家的认同,达到国家治理与村民自我管理的协调,从而推进中国社会主义民主政治的发展。制度—示范—创新是村民自治进程的基本运行逻辑,这既保证了国家的统一性,又充分尊重社会的自主性和创造性。从现代国家建构的角度看,中国的乡村治理体制也需要相应的转型,对各种权力资源和治理机制加以整合,实行国家治理与乡村自治的共同治理,并在这一过程中推进村民自治的发展。

关键词】现代国家;社会主义民主政治;村民自治


如果从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的颁布算起,村民自治作为一项国家法律确定的制度已确立近20年。在这一期间,村民自治制度一方面成为亿万农民的政治实践和日常行为;与此同时,有关村民自治的争论也一直伴随着村民自治的实践进程。最有代表性和极端的批评言论是沈延生先生于1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订颁布之际发表的5万字的长篇论文《村政的兴衰与重建》。在该文中,沈先生断言“村民自治作为一种‘基层群众性自治’,无论是在马恩列斯著作中,还是在政治学理论中,均找不到它的理论源头”,“是一种理论上的怪胎”,“唯一倡导者是彭真”,“只是民政部门前途未卜的一块自留地”。事隔数年,沈先生对自己的观点作了一些修正,表示“对特定背景下理论提出者的良苦用心也要有‘同情的理解’”,但还是希望“尽快抛弃‘群众性自治’的理论怪胎”[1]。其他有关批评村民自治的声音也屡屡听到。由于本人是最早研究村民自治者,因此受到的批评也最多。现在,村民自治不仅存活着,而且在成长着。当然,它的成长还会面临各种议论,也需要进一步研究。所以,本人试图从现代国家建构的视角,探讨村民自治在中国发生与发展的历史进程。

一、政权—政党—群众:村民自治的背景

当代中国村民自治产生的历史条件是什么呢?最主要的是两点:其一,村民自治作为一种国家法律制度,是在现代化背景下的国家建构中产生的;其二,村民自治作为一种政治实践活动,是在由亿万农民构成并极具传统性的乡村社会中发生的。因此,现代国家和农民社会是我们理解村民自治发生的两个支点。

进入20世纪,中国愈来愈深地卷入现代化进程中。现代化作为一种进程,是一种全方位的历史变迁,其中,建构一个现代国家,既是现代化的逻辑结果,也是现代化的推进动力。而现代国家至少包括两个不可分离的部分,一是作为领土单位的民族国家,一是作为政治制度的民主国家。但中国现代国家建构所要面对的却是一个有着数千年农业文明传统和主要人口为农民的社会。建构现代国家,占人口绝大多数的农民成为决定性的政治力量。村民自治作为将农民带入国家政治的一种方式,是根据政权—政党—群众的历史顺序逐一展开的。

传统中国,农民处在政治的边缘。受经济和技术条件所限,中央权力并不能直接达致乡村田野。由此形成两个极端:一极是纵向的政治权力高度集中于中央,实行中央的绝对统治;一极是横向的实际统治乡村社会的权力高度分散于各个村落共同体,构成上下分立、国家统治与乡村自治分治的治理体系。“王权不下县”,国家体制性的正式权力只到县一级为止,县以下主要依靠非体制性的权力进行治理,形成“县官治县,乡绅治乡”的“┷”型权力格局。在这一格局下,农民所直接面对的是乡绅、族长、头人等组成的一个个“小主权者”,农民与国家的联系主要是纳税服役。正如孙中山先生所说:“在清朝时代,每一省之中,上有督抚,中间有府道,下有州县佐杂,所以人民与皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系,就是纳粮,除了纳粮之外,便和政府没有别的关系。因为这个缘故,中国人民的政治思想就很薄弱,人民不管谁来做皇帝,只有纳粮,便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮,便不去理会他们别的事,其余都是听人民自生自灭。”[2]89除了纳税以外,农民与国家缺乏有机的联系,从而导致“一盘散沙”的离散状态。就一般民众而言,个人生活和交往关系由内向外:个人—家庭—家族(扩大了的家庭)—地方—国家。由此才有了家族主义、地方主义而少有现代国族主义。孙中山是现代国家在中国的创立者。他深刻地反思了为什么作为人口最多的中国在西方列强的入侵下不堪一击,甚至有亡国灭种之忧的原因,这就是“一盘散沙”。他认为,“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”,“中国人的团结力,只能及于宗族而止,还没有扩张到国族。”[2]2因此,要建构一个现代国家,首先必须将分散和外在于政治的农民组织到国家体系中来,使他们成为政治上的现代国民。这就需要从纵向上建立农民与国家沟通的治理体制。正是基于此,自晚清开始,国家政权开始由县到乡村,出现了所谓“政权下乡”的过程。要实现权力集中和渗透的国家目的,需要有相应的制度构造。从晚清新政到孙中山,都以地方自治制度为框架。孙中山集中表达了地方自治的理念:“以当地人,用当地财,办当地事。”他的地方自治理论有两个特点:一是以县为自治单位,二是以民权为基础,“移官治于民治”。他的结论是:“中华民国之建设,务当以人民为基础;而欲以人民为基础,必当先行分县自治。”[3]孙中山试图以民权民治为渠道,以地方自治为基础,建立国家与民众的政治联系,改变传统的上下分立阻隔、国家统治与乡村自治分治分割的权力格局。中华民国时期的“政权下乡”基本上是按照孙中山的理念展开的,在乡村社会建构起县、区、乡的政权体制。

但是,民国时期的“政权下乡”没有能够取得预期的成功,无论是权力集中,还是权力渗透,都遭遇到严峻挑战。首先,“政权下乡”遭到传统乡村精英的抵制。乡村社会长期以乡村精英治乡。传统精英摇身一变进入新的体制后,继续把持地方和乡村的统治权,“政权下乡”’的后果是“新瓶装旧酒”。与此同时,晚清以来的乡村精英发生了重大变化,他们中的相当多数不再借助于国家功名和乡土威望的“道德权威”,而蜕变为“利益获取者”,特别是可以借助国家权力“赢利”,成为“土豪劣绅”。其次,国民革命赋予农民以民权,却没有兑现,特别是承诺的“平均地权”等对农民来说最为紧迫的民生问题没有能够解决。相反,国民党庞大的军队和连年的战争使农民不得不支付更多的赋税和兵役。因此,处于政治边缘的农民并没有因为“政权下乡”而进入国家中心。而将外在于政治的广大农民带入国家政权体系的是中国共产党。亨廷顿通过研究发展中国家的政治体制与乡村动员,认为,“一个政党如果想首先成为群众性的组织,进而成为政府的稳固基础,那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”“政党是一个现代化组织,为成功计,它又必须把传统的农村组织起来”[4]401,402国民党是一个由上层人士组成的精英型而不是群众性的政治组织,未能将乡村动员起来支持国民革命和之后的民国政府。在国民党忙于以城市为中心自上而下建立政权体系之时,后崛起的中国共产党却迅速将重心移向农村,通过动员农民,在农村建立革命根据地,以在全国获得政权。中国共产党得以将农民带入国家政治生活的成功之处,不在于自上而下的建立政权体系,而在于“政党下乡”,通过自下而上的底层革命,以从根本上改造传统的精英统治的结构。其主要内容是以农民为主体,以土地问题为核心。从民主革命时期的土地革命到中华人民共和国建立后的土地改革,都体现着这一理念。土地改革不仅仅是一场经济革命,更是一种政权基础的重建。通过土地改革及相伴随的清匪反霸,推翻实际控制乡村的地主势力,从而将千百年以来实际控制乡村的统治权第一次集中到正式的国家政权组织体系中来。此外,土地改革在给农民分配土地的同时,也增强了农民对政权组织的认同,使农民第一次具体意识到这一政权是属于自己的。民国时期赋予农民以抽象的民权地位得以实现,并增强了中央权力对农村基层的渗透能力。作为土地改革的领导者之一的杜润生深刻地指出,土地改革是“农民取得土地,党取得农民”。它的历史意义在于,“彻底推翻乡村的旧秩序,使中国借以完成20世纪的历史任务:‘重组基层’,使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力,以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说,其意义尤为重大。”[5]通过土地改革,不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村,而且摧毁了非正式权力网络的根基。

土地改革使农民获得了土地权,但出于对分散经营的传统农业改造,防止新的社会分化和为工业化提供积累的需要,土地改革完成不久就开始了对农业的社会主义改造。其重要内容就是将农民组织起来,实行集体化。政权组织建设与经济组织建设合为一体,并因此发展为“政社合一”的人民公社体制。①第一,通过生产资料的集体所有,将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系。如果说土地改革只是将乡村的政治统治权集中于国家手中,那么,经过集体化建立的公社体制,则将散落于农民社会之中的经济社会权力也高度集中在国家之手。乡村权力的集中程度达到从未有过的程度。第二,公社体制将所有的农村居民都改造为统一的公社社员。这种社员身份没有亲缘、地缘之分,也弱化了对家族和地方的认同。农民作为公社社员,不仅是生产者,同时也是政权组织体系的成员,并因此具有国家身份。第三,公社体制实行科层制和标准化管理。公社同时属于政权组织,并统一生产、统一分配,因此按照科层制和标准化加以组织和管理。第四,公社制使农村基层政权的功能大大扩展了,它是一个无所不包的组织体系。除了政治统治功能以外,还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。由此形成在乡村建构起功能性的权力网络。这种权力网络尽管不是正式的国家政权组织,却具有服务于国家意志的功能。农民更多的是通过功能性的权力网络感受到国家的“在场”。国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。农民在历史上前所未有地进入国家的政治中心,工农联盟成为国家政权的基础。

但是,“政权下乡”和“政党下乡”主要是打通农民与国家的政治联系,建立起纵向集中与渗透,高度统一的治理体制。这一治理体制面临两大新的挑战:第一,干群分化与权力过度集中问题。干部与群众是现代组织概念。干部是团体的负责人或从事公务的人员。群众则是团体内一般成员。“政权下乡”和“政党下乡”的重要后果是进行乡村动员,并造就了一个新兴的农村精英群体——具有党员身份的农村干部。这一精英群体虽然来自农民,但掌握权力之后,就有可能根据权力的逻辑运行。特别是随着土地等生产资料的公有化,政治权力的诱惑性更为增大。由此就有可能产生新兴农村精英的特权化、脱草根性的问题。中国共产党非常重视党员干部与农民群众的联系,主要体现在:一是试图以自上而下的外派工作队开展群众性的政治运动,整治被认为是蜕化变质的干部,如“四清运动”;二是要求干部参加劳动,群众参与管理,避免干部与群众身份的固定化和体制化;三是强调“民主办社”,为群众参与公社事务创造制度化的机制。然而这一努力并没有收到预期的成效,原因有三点:其一,长期依靠外部力量解决农村内部矛盾是难以持久的,而且会进一步加剧政治紧张和冲突。其二,社会分化是一种必然现象。任何组织,都有领导者(干部)与被领导者(群众)之分,将这两种角色一致化是不可能的。其三,公社体制将一切权力集中于公社管理组织,公社管理组织实行党的一元化领导,这种领导又具体体现为党的书记的一人化领导。干部处于乡村治理的中心,甚至独占治理权力;群众缺乏独立的权力基础和生活空间,更没有力量通过自主参与改善干群关系。农民作为一个生活在乡村治理体制中的具体个体处于被支配性的地位,被挤压到乡村治理体制的边缘地带,没有太多的发言权。第二,农民的自主性和乡村发展多样化问题。公社组织是按照工业组织的科层制和国家组织的统一性加以治理的。在自上而下的科层制和全国高度统一的领导体制下,农民的自主性和乡村发展的多样化受到抑制。与城市国有制的职工不同,农民不享有统一的国家工资和待遇。同时,与统一性的工厂企业不同,自然性的乡村社会千差万别。但自上而下的纵向集权体制不允许有自主性和多样性选择,实行的是体制上的“一刀切”和治理上的“切一刀”机制。“一刀切”和“切一刀”的治理体制从根本上说是将农民的主体性虚化了,这必然影响农民和乡村社会的主动性和积极性。

对于现代化进程中的国家来说,持续不断地将乡村社会整合到国家体系,保持农民对国家的认同并非易事。通过政权下乡、特别是政党下乡,打通了农民与国家的政治联系,建构了农民的政治主体意识。但仅仅依靠自上而下的外部性力量,是无法建构一个以农民为主体的乡村治理体系的。这就使农民群众的“登场”成为历史的必然,基层群众性自治的村民自治便由此而来。

可见,村民自治是在政权—政党—群众的政治顺序的历史背景下发生的,并不是“自天而降”的“怪胎”。

二、吸纳—参与—主体:村民自治的发生

现代国家表现为统一的主权和国民对统一的国家高度认同。在亨廷顿看来,发展中国家是一个“多元社会”,存在各种原生的社会势力。“怎样把这些原生的社会势力糅合为单一的民族政治共同体,就成为一个越发棘手的问题。此外,现代化已造就出或者在政治上唤醒了某些社会和经济集团,这些集团过去或者根本就不存在,或者被排除在传统社会的政治范围之外,现在它们也开始参与政治活动了,它们要么被现存政治体制所同化,要么成为对抗或推翻现代政治体制的祸根。因此,一个处于现代化的社会,其政治共同体的建立,应当在‘横向’上能将社会群体加以融合,在‘纵向’上能把社会和经济集团加以同化。”[4]336中国共产党通过赋予农民这一原生社会势力以主体性,在“政权下乡”和“政党下乡”的过程中组织和动员农民,从而将农民吸纳到党和国家的政治体系中,建立起国家与农民的纵向联系。但过分集中的权力体制又有可能将农民从具体的乡村治理体系中排挤出去,无法建构真实的和个体的农民主体性。如何在乡村治理体制中确立农民的主体性,建构一个“横向”的整合机制,这是20世纪后期中国共产党建构现代国家必须面对的问题。因此,基层群众性自治则是历史的必然选择。无论是现代政治学,还是现代政治领袖,无不将人民主权作为其基本的理论话语(不管其是否真正信仰),而人民主权的实现形式则是多种多样的。更为重要的是,村民自治作为一种体现人民主权原则的民主实践形式,是在中国现代化进程中发生的。作为一个后发现代化的国家,其当务之急是建构一个独立主权的民族国家,迅速形成集中统一的权力体制。而要使国家机器稳定运转,形成巩固的合法性基础,就必须建立一个以人民主权为核心理念的民主治理体制。村民自治则是国家以民主治理体制吸纳农民,将农民置于乡村治理体制中心的重要方式。

就村民自治的原生态而言,它来自于农民的自我组织。20世纪70年代后期,人民公社体制日益废弛,农村出现了以包产到户、包干到户为主的经营方式。以家庭承包经营为主的农村改革是中国农村继土地改革之后的第二次革命性变革,这一变革使“农民取得土地经营权,党取得农民”。但是,家户经营后农民由公社这种国家性的地方经济政治共同体迅速回归到家庭组织中,农村社会面临公共事务无人管、农民无组织的离散和混乱问题。这说明,以往由政权下乡和政党下乡而构成的自上而下的纵向的乡村治理体制无法应对经济体制的变动,需要寻找一种能够适应经济体制变动的新的治理机制,以此重组农民。这种新的治理机制只有在实践中去发现。

20世纪80年代初,广西北部的宜山、罗城一带出现了农民自发形成的组织。由农民群众共同参与建立村民委员会(名称不一,有的称“村管会”,有的称“议事会”或治安领导小组),并通过这一组织管理公共性事务。②这一农民自发创造的管理机制很快引起了当时主管中央政法工作的彭真的重视,并视为吸纳和重组农民的重要方式。这种方式一开始就具有民主即赋权于民的特性。村民自治作为一种法律制度得以确立,是与整个政治体制改革和民主政治建设要求相一致的。尽管《邓小平文选》中没有提到村民自治,但他对于党和国家领导制度改革作出了精辟的论述。十一届三中全会是改革开放的起始标志。邓小平在该会的主题报告《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中强调,民主是解放思想的重要条件。“当前这个时期,特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内,民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少。”“要切实保障工人农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督。……必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1982年9月召开的中共十二大指出,社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面,要发展各个企业、事业单位的民主管理,发展基层社会生活的群众自治。据此,1982年通过的宪法充分肯定了加强民主的原则精神。为适应经济体制改革要求和落实基层直接民主的原则,宪法第111条规定:“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月,在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中,强调在建乡过程中,设立村民委员会。村民委员会是基层群众性自治组织。1986年9月,在中共中央和国务院发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中强调,村民委员会要发动广大村民积极参加社会生活的民主管理。1987年召开的中共十三大更是明确地强调“基层民主生活的制度化”,“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用。逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办。”很显然,决定设立村民委员会的重要目的是以民主整合分散化的农民。1987年,彭真在全国人大常委会讨论《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》时发表了长篇讲话,题目是《通过群众自治实行基层直接民主》。该讲话对通过民主的方式重组农民作出具体的阐述。其一,通过村民委员会将农民组织起来。他说通过群众自治,实行基层直接民主,早在1953年就提出来了。只是当时只限于城市居民委员会,其主要任务是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来[6]606。农村改革以后,必须寻求组织农民的替代方式。因为党的基层组织不可能将所有农民吸纳到自己的组织内。这就需要一种新的组织形式,即村民委员会。村委会是群众性自治组织,既不是政权组织,也不是政党组织。其特点就是群众性,凡是农民都可以获得“村民”这一公共性的组织身份。从这一意义上说,村民委员会是地域性的农村基层群众组织,是国家为按地域组织社会成员的目的而设立。中华人民共和国宪法规定农村按居民居住地区设立的村委会是基层群众性自治组织。其二,村委会是具有公共事务管理职能的组织,拥有管理村庄事务的权力。在公社体制下,公社各种事务由公社、大队两级管理委员会(实际上是党组织)和生产队干部负责。村委会则与一般的群众团体不同,它“依法办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向政府反映村民的意见、要求和提出建议。”其三,群众成为乡村政治生活的主体。在村民委员会内,“农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定”[6]608。尽管村庄内仍然存在党组织,但党组织的成员也属于村民,是地域性的村民委员会的一员;尽管村民委员会要接受乡镇政府指导,但政府不得干预村民自治范围内的事务。村民群众由公社体制的政治边缘进入乡村政治中心。其四,村民自治成为训练民众的大学校。彭真认为,基层群众自治是最广泛的民主实践。通过参政议政,“逐步锻炼、提高议政能力”[6]608。

村民委员会作为基层群众性自治组织,实际是一种具有地域性和公共管理职能的国家基层组织单位。村民群众通过这一组织直接参与公共事务管理。它是整个国家制度和组织建设的一部分。首先,村委会组织及农民的民主权利是国家依照法律赋予的,并属于整体国家秩序的一部分。其次,村民自治的产生并不是从根本上改变乡村治理体制,而只是基层政权和基层党组织之下的群众自治组织。换言之,村委会只是一种政权和政党组织的补充。仅仅依靠政权和政党组织还无法进行充分的乡村组织和动员,不可能处理好所有的乡村事务,更难以建构农民的主体性。正如彭真所说:“没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家做主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面,还缺乏全面的巩固的群众基础。”[6]608第三,村委会不得借助暴力强制,也没有自上而下的组织保证,它主要依靠共同参与确立的公共规则和公共舆论,处理本村的公共事务和公益事业等涉及全体村民利益的事务。即村委会不得如传统的乡村自治那样随意干涉自治体成员的自由和实施强制暴力,从而截留本应由现代国家垄断的强制暴力。

自1987年以后,村民自治作为一项国家法律制度,开始在全国试行和推广,并取得了意想不到的效果,这就是农民重新回归到国家组织体系,国家也可以凭借组织化的条件进行政治整合。如果仅仅依靠由少数人构成的基层政权和基层党组织,是无法赋予农民以统一性的法定村民身份的。因为村委会属于国家体制内的组织,作为村委会一员的村民并不是自然村的自然共同体的成员,而属于国家体制内的村落共同体的成员。国家可以凭借村民委员会与分散的农民交往,由此可以大大减少国家政权下乡的成本。同时,通过赋权于民,可以为建设社会主义民主政治奠定稳固的基础,而这一直是现代国家设计者的目标之一。正因为如此,1997年中共十五大高度评价了村民自治的意义。1998年全国人大修订《中华人民共和国村民委员会组织法》并正式实施。

在发展中国家,现代国家建构的重要任务之一,就是对占人口多数的农民的吸纳。谁能吸纳农民,谁就能拥有国家稳定的基础和国家发展的动力。中国的新民主主义革命通过吸纳农民,取得革命成功。革命后建立的人民公社体制尽管坚持吸纳农民的理念,但更主要的是一种动员式吸纳,是动员农民支持党的领导,而农民的主体地位未能在乡村治理体制中得到实现。公社体制废除后的村民自治制度,其实质是党支持农民当家做主,通过农民的主动参与,并在农民的参与中确立其主体地位,从而将分散的农民吸纳到国家体制中来,并以此建立对国家的认同。这正是在村民自治进程中,农民为争取村民自治权利总是诉诸国家法律和国家机关,而不是颠覆国家法律和国家机关的重要原因所在。

由此可见,现代国家建构中产生的村民自治与传统乡村自治有本质的区别。一是村民自治是在政权下乡和政党下乡过程中产生的,它是伴随政权下乡和政党下乡之后民主下乡的结果。村民自治属于国家组织体制的内在组成部分。二是村民自治的主体是全体村民,而不是少数精英。传统的乡村精英自治与传统国家的专制权力在实质上是一致的。而现代村民自治的群众自治与现代国家的主权属民原则和参与性治理在实质上是一致的。

三、制度—示范—创新:村民自治的成长

现代国家机器越是日益广泛地覆盖和深入地渗透到社会,就越是需要以稳定的法律制度规范公共权力,界定和保护公民权利。因此,现代国家的建构过程,同时也是政治制度化的过程。政治制度化被视为政治现代化的重要内容。而当现代国家将农民带入政治生活的同时,也需要以制度加以规范。

村民自治的最大特点是自组织,它来自于乡村社会内部,是一种群众性的自我整合。这种整合所产生的后果首先就在于建构农民的主体性,农民在自我整合中是“自治者”,而不是“他治者”。正如彭真所说:“八亿农民实行自治,自我管理、自我教育、自我服务,真正当家做主,是一件很了不起的事情,历史上从没有过。几千年的封建社会,什么时候有过村民自治?没有。”[6]608其次在于满足农民和乡村社会的多样化社会需要。政权和政党组织的性质尽管也体现着人民的意志,但自上而下的标准化体制使它们很难充分体现民众的多样化需要。群众整合的实质是通过村民委员会为村民群众根据村庄实际和村民的内在需要,实行多样化治理提供一个组织和制度平台。在这个平台上,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定。这种多样化治理反映了多样化农村社会特性。人们通过这种组织和制度平台,能够各得其所,这就会产生和强化对组织和制度的认同。所以,群众性的自我整合能够起到外部性的政权和政党整合所不具有的作用。

当然,村民自治作为一种内部取向的治理机制,必然受乡村社会各种因素的制约和影响。特别是当农村社会各种内生因素与现代国家的取向不相一致、甚至相背离时,会由此产生对国家的离心力。中国历史上缺乏民主传统,农民对民主的学习、理解和接受还有一个过程。同时,村民自治作为一种历史上未有过的民主化治理机制,还需要与自上而下的政权和政党治理机制相互对接和磨合。在村民自治的发展过程中,必然会出现各行其是、甚至扭曲村民自治原则精神的状况。因此,中国在实行村民自治一开始,就十分强调制度建构,以国家制度规范村民自治进程,特别是强调将村民自治纳入法制化的轨道。

1983年10月,《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》就明确指出:“各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则,在总结经验的基础上,再制订全国统一的村民委员会组织条例。”随后,村委会组织的立法工作得以展开。由于村委会属于基层群众自治组织,因此与原有的纵向垂直的党政领导系统如何衔接成为一个突出问题,并引起很大争议。从垂直纵向的行政领导角度看,希望将村委会作为乡镇的下属组织;从群众性政治参与的角度看,将村委会定位于村民自治组织更为合适。早在1982年7月,彭真就在全国政法工作会议上提出,“村民委员会如何搞,包括和基层政权的关系问题,各地可以根据实际情况采取多种形式试验,待经验比较成功后,再作比较研究,并修改居民委员会条例,制定村民委员会条例。”[6]431 1987年全国人大正式讨论村民委员会组织法时,彭真再次就村民委员会组织的立法发表看法。他说:“一个法搞得很宽很细,势必难于在全国通用。”[6]607在彭真等领导人的积极推动下,1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。尽管这一法律条文明确限定为试行,但它对于确立村委会的自治组织的性质和法律地位,对于广大农民通过村民委员会参与基层治理,提供了基本的法律保障。这之后,全国有二十多个省、市、自治区陆续制定了有关村民委员会组织法的实施办法,针对性更强,更具体。

经历了十多年的试行,在村民委员会组织法的框架下,不仅分散的农民组织到法定的村民委员会组织中,而且村民得以通过村委会组织直接参与乡村治理,达到国家治理与村民自我管理的协调,并构成中国社会主义民主政治建设中一道亮丽的“风景线”。1997年,党的十五大对村民自治给予了很高评价。九届全国人大常委会根据中共十五大精神,于1998年11月修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律的通过,标志着中国的村民自治进入到一个国家整体推进的全新阶段,村民自治的总体框架得以确立。当然,一部法律不可能解决所有问题,特别是村民自治法律所面对的是一个千差万别和千变万化的农村社会,相关的制度建设也是一个没有止境的过程。1998年之后,国家又根据实际情况,发布文件以引导村民自治的发展。如2002年下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,明确指出“由村民直接选举村民委员会,是法律赋予村民的一项基本民主权利,是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举,必须充分发扬民主,切实保障广大村民在选举各环节中的权利,使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。”特别是就党组织成员如何参与村民委员会选举这一体制性问题提出了建议。为了推动民主决策、民主管理、民主监督与民主选举相配套,在2004年下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中,提出了“进一步健全村务公开制度,保障农民的知情权;进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权;进一步完善民主管理制度,保障农民群众的参与权;进一步强化村务管理的监督制约机制,保障农民群众的监督权”。在国家立法建制的同时,地方也积极开展立法建制工作。如在国家层面没有专门制定村民委员会选举法的情况下,一些省级地方制定了专门的选举法,且各有特色。

可以说,村民自治从产生到成长都受到法律制度的规范,是遵循有步骤、有秩序的逻辑运行的,而不是一场自上而下推进的政治运动。所谓有步骤,就是分步实施,而不是一步到位;所谓有秩序,就是保证村民自治活动不超越必要的限制。为此,在村民自治的成长中,开展示范活动成为其重要方式。

通过示范的方式引导农民,本来是马克思主义的一个基本原则。中国的集体化最初也非常强调示范引导。但是,由于自上而下的推动,集体化成为一场上下联动的政治运动,特别是仅用一年时间就完成了人民公社体制的建构,充分表明了这场运动自上而下的特点。与公社化不同,村民自治坚持示范引路的原则,不强求一律和齐步走,更不搞“一刀切”。

1988年,《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》开始生效。1989年,中国发生政治风波。风波过后不久的1990年,中央五部门联合召开《全国村级组织建设工作座谈会》,中共中央专门转发了座谈会纪要。纪要强调要认真实施《村民委员会组织法(试行)》,加强基层民主政治建设,还特别提出“每个县都要选择几个或十几个村,开展村民自治示范村活动,摸索经验,树立典型”[7]。1990年9月,主管村民自治工作的国家民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》,决定在全国开展村民自治示范活动。这之后,由民政部命名和表彰了一批村民自治示范村、乡(镇)和县(市)。2004年下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》之后,建立了跨部门的全国村务公开协调机构,并开展村务公开民主管理示范活动。可以说,村民自治成长进程中的经验有相当一部分来自于示范单位。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》只是对村民自治作了一些原则规定,不可能事先就建构起一个完备的制度体系。自1988年正式实施《村民委员会组织法(试行)》以后,各地根据自己的情况进行了制度创新。如村委会组织法最初规定的村委会一般设在自然村,因为自然村是长期历史形成的地域共同体,有利于共同议事,实行直接民主。但由于村民委员会是继公社组织之后的替代组织,一般都是在原生产大队基础上建立起来的。而且所辖人口较多,地域较大,不利于直接议事决策,所以在一些地方就建立起了村民代表会议,村民群众可以通过村民代表参与村务决策和管理,以解决直接议事决策难的问题。再如,长期以来,农村社会习惯于从上面指定和安排干部。而村委会的干部则是由村民直接选举产生,但如何具体操作却没有相应的程序规定。吉林省梨树县在实施村民委员会组织法的过程中,创造了“海选”的形式,即将村委会干部的提名权完全交由村民。村民代表会议和“海选”原则后来都进入到1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》之中。特别是在实行村民自治过程中,主管部门将村民自治的实践活动概括为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,从而大大丰富了村民自治的内容。如果原来只是将村民委员会定位于“自我管理、自我教育、自我服务”的组织的话,那么,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督则是村民自治的活动方式,是村民自治原则的具体体现。1988年修订的村民委员会组织法专门补充了“四个民主”的内容,党的十五大和党的十六大报告都将“四个民主”提升为社会主义民主实践的原则。

制度—示范—创新的村民自治成长逻辑,既保障了现代民族民主国家的制度统一性,又充分体现了现代民族民主国家的社会自主性和多样性,为农村发展提供了广阔的制度空间。由于乡村社会构成不同,在中国出现了多种多样的村民自治实践模式。如经济能人主导的能人型村治、以企业为中心的村治、以村民共同参与为特征的村治等。这些村治形式尽管表现不同,但都遵循着村民自治的基本原则,即群众同意和自愿。江苏省的华西村是中国最富的村庄,也是典型的能人主导的村治模式。该村原领导人吴仁宝在谈及华西村治理体制时说:“要说管理民主,华西的管理是民主的。什么叫管理民主?我们依法办事,我们以村规民约办事,也就是说我们村民自治,发动群众大家讨论,自己来制定村规民约。但是,制定村规民约不能同国家的法律有抵触。有国家法律考虑的不够细致和完备的,那由我们村民自己来修订,以乡规民约办事,这是最讲民主的。如果想干什么就干什么,这个是最不民主的。”③河南省南街村实行村企合一的治理体制,企业组织取代了村民委员会组织。对于这种能够得到该村村民认同的治理体制,也没有因为它与一般的治理模式有不同而强行要求其改变。所以,村民自治的精髓是在国家统一的法律制度下充分尊重当地村民的选择,而不是大一统的“一刀切”和行政化的“切一刀”。这正是村民自治比人民公社的治理体制优越之处。

四、沟通—整合—草根:村民自治的走向

现代国家的理想治理体制是纵向统一和横向多元的有机结合,以便既保障主权国家的一致性,又促使社会充满活力。但要实现纵向集权和横向分权的结合,却需要在政治沟通过程中整合相应的权力资源。在中国的现代国家建构中,首先是以政权和政党下乡为依托,建立起高度集权、上下统一的纵向治理体制。村民自治作为一种来自乡村内生型的治理机制嵌入到原有的自上而下的治理结构中,必然会产生机制性摩擦,其中最突出的是纵向的行政机制与横向的自治机制的碰撞。这种碰撞在1998年村委会组织法取消“试行”字样全面实施以后表现得格外突出。这一法律的实施对于自上而下的行政渗透提出严峻的挑战。村委会是群众性自治组织,同时又是国家行政建制地域单位,国家必然对其提出工作要求。譬如,仅仅是现行法律规定的要求村委会执行的法定任务就多达数十项,更不用说地方党政对其提出的任务要求了。据笔者20世纪90年代末在河南一个村的调查,村委会要完成的“上级”任务多达100多项,可谓不堪重负。如果说1998年前向村委会压任务还有一定制度空间的话,那么1998年之后的制度性空间便越来越小。行政任务的完成需要有村庄的“腿”作依托,而实施村委会组织法以后,这条“腿”越来越不听使唤了。因为村委会干部的权力来源于村民授予,法律规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤销村民委员会成员。乡镇政府对村民委员会不是直接的行政领导关系”。行政任务如何透过村委会向乡村渗透,村委会如何在强大的行政压力下保持其自主性,纵向的行政权如何与横向的自治权相结合,便成为村民自治面临的突出矛盾。

农村党组织是联系国家与农民的重要组织。在基层,通过党组织,将国家意志转化为村民意志,将村民意见反映到国家系统;同时,党组织发挥核心作用,将农村各种组织整合到党和国家的体系中来。但在自上而下的国家权力运行体制下,党组织在这一体制中更多的是服从和传达上级党政组织的意志。同时,党组织作为村级治理的领导者,执掌着村级治理的主要权力,甚至是党组织负责人的一人化领导。这一状况难免造成党组织既难以代表国家意志,更不可能反映村民意见,出现“双重代理”的“缺失”。随着村民自治的成长,使党组织的治理面临双重挑战:一是村民自治具有内向性,有可能与纵向治理脱节;另一方面,村委会领导人的权力来自于全体村民的授予,而村党组织负责人更多的是上级党组织的委任或者党员选举,其民意基础可能较弱。由此就出现了村党组织和村委会之间的矛盾,即通常所说的“两委矛盾”。④“两委矛盾”实际反映了党的领导与群众当家做主之间的关系。

“乡村关系”和“两委关系”成为现阶段村民自治进程中的突出矛盾,也是村民自治进程中理论上争论最多、实践中难点最突出的问题。面对这一问题,只有将村民自治放在现代国家建构的治理框架下才能得到有效处理。

传统国家的乡村治理是上下分立的,现代国家的乡村治理则是纵横交错的。“纵”就是国家权力一直延伸到国家地域的各个部分和领土单位;“横”就是社会成员可以通过各种自组织表达和反映自己的意见和要求,行使公民权利。从治理结构看是“纵向到底”、“横向到边”。国家权力下沉到乡村,乡村社会自组织的生长,这是现代国家建构中乡村治理的双向趋势。与此同时,现代国家还有一重含义,即国家的目的是造福于民众。国家权力下沉,并不只是管治乡村,更重要的是为乡村社会提供公共福利。所以,从现代国家建构的角度看,中国的乡村治理体制也需要相应的转型,对各种权力资源和治理机制加以整合,实行国家治理与乡村自治的共同治理,并在这一过程中推进村民自治的发展。村民自治的基本走向是:其一,国家权力延伸,建立现代政治沟通机制。随着社会发展,特别是社会主义新农村建设,愈来愈多以国家名义出现的公共事务将进入乡村,行政渗透是历史必然。但这种渗透将有两个条件:一是行政渗透需要支付成本。譬如,需要村委会协助政府工作的,需要政府支付相应的费用;村委会难以协助的,由政府直接委托工作人员办理,包括委派干事、助理等。城市社区建设中“费随事转,权随责走”的原则是乡村治理中值得效仿的。二是行政渗透也需要获得民意支持。为此,自上而下的行政渗透的民主性指向也将愈益明显。一些地方将村民自治进程中产生的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制引入乡镇一级,在乡镇或者更高一级层次的治理体制中扩大民主,这都反映国家权力运行民主化的走向。而这一走向又会进一步改善村民自治的制度环境。其二,党组织在村民自治框架下发挥核心领导作用,建立现代整合机制。党组织的整合功能在相当长时间都是必要的,问题在于如何发挥这种功能。随着村民自治制度的引入,党组织不可能再以超越于群众之上的权力组织进行治理,而需要将自己纳入村民自治的框架下获得和证明自己的先进性,并发挥其政治整合功能。中央提倡党组织成员首先参加村民委员会选举,如果选不上村委会主任,就不再提名其为党组织领导人的候选人。这一理念实际上反映了鼓励党组织成员参与竞争,并在竞争中取得领导地位。一些地方实行党支部选举“两推一选”或“两票制”⑤都反映了将党组织寓于群众之中而不是凌驾于群众之上的治理走向,这一走向可以增强党组织对村民自治的领导能力。其三,培育村民自治的多样化组织基础,强化村民自治的草根性。村民自治的主体是村民,因此,其核心价值就在于草根性,即它来自于村民群众,又依靠村民自己解决自己所面临的公共性问题。也就是说,村民通过自我产生的组织在一定区域范围内实行自治,在这个组织里,村民们长期共存,在相互依赖的生产和生活交往中形成相互信任的共同体,即费孝通先生所说的“熟人社会”。在这一社会群体内,人们无须借助更多外部性力量就可达致对他人的了解,因而可以最大限度减少治理的交往成本。因此,村民共同生活并形成共同的认同和归属的自然村是村民自治最基本的组织资源。村民自治的组织载体——村委会最早便产生于广西宜山县合寨、果寨等两个自然村。但是,村民自治制度是在人民公社体制废除后的替代性制度,必须面对公社体制的组织遗产。村委会一般都建立在原生产大队基础上,在生产小队基础上建立村民小组。村委会及其下属的村民小组都具有很强的行政建制的特点。它们尽管是村民自治的主要组织单位,但毕竟组织形式较单一,且承载着难以避免的行政工作,由此会限制村民自治的发展空间。在村民自治的进一步发展中,一方面,要使村委会和村民小组尽可能从过多的行政任务中超脱出来,保持其“草根性”;另一方面要大力培育农村社区草根组织,如基于共同经济生活需要建立的专业合作组织,基于公共生活需要建立的社区群体组织等。这些组织属于完全的自治组织,不承载自上而下的公共管理职能。在这些组织内,“要办什么,不办什么,先办什么,后办什么”完全由组织成员自己决定。草根组织的发育及其自治活动将大大丰富村民自治的内容,开拓出村民自治的新天地。

村民自治作为一项制度在中国已有近二十年时间,但是在中国政治文明建设的历史长河中才是一瞬间。尽管它的产生、发展并不尽如人意,更不是预先设定的标准“模特儿”,但它是中国土地上生长起来的,并将随着现代中国的建构而逐步成长。在成长过程中,它的形式可能会出现许多我们现在难以想象的变化,但是,其基本精神——尊重社会的自主性和多样化,并在此基础上建构一致性和认同感,则会长期延续下去。


注释:

①所谓“政社合一”就是政权组织与经济组织合为一体。

②本人为弄清村民自治的起源,于2000年在广西进行了数月调查,并在之后进行了继续调查,收集了大量资料。详细情况可参见徐勇《伟大的创造从这里起步》,《炎黄春秋》2000年第9期。

③吴仁宝用朴素的语言表达了村民自治与社会主义民主政治的内在统一性。见中组部介绍农村先进性教育活动,新浪网2006年3月1日。

④“两委矛盾”,通常是指村党支部委员会和村委会之间因权力的分配和使用产生的矛盾。

⑤“两票制”、“两推一选制”都是近年来村党组织选举制度的一种改革方式,主要内容就是在党支部选举中增加村民群众的推选作用,如先由村民投信任票,达到足够票数后才能进入党组织选举。群众意见因此成为支部书记能否当选的决定性因素。从制度建设的角度看,这是一个很大的变化。


参考文献:

[1]沈延生.对村民自治的期望与批评[C中国农村研究:2002年卷.北京:中国社会科学出版社,2003:175—176.

[2]孙中山.三民主义[M].长沙:岳麓书社,2000.

[3]孙中山集外集[M].上海:上海人民出版社,1990:36.

[4]亨廷顿·塞·变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989.

[5]杜润生.杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京:人民出版社,2005:20.

[6]彭真文选[M].北京:人民出版社,1991.

[7]中共中央文献研究室,国务院发展研究中心.新时期农业和农村工作重要文献选编[G].北京:中央文献出版社,1992:649.