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当代中国村民自治以来的乡村治理模式问题:一种分析和结论

作者:蔺雪春  责任编辑:余孝东  信息来源:《当代世界社会主义问题》  发布时间:2017-08-11  浏览次数: 637

摘 要】研究当代中国村民自治以来的乡村治理模式问题需要注意三条线索,即成本-收益线索、权力-权利线索、传统-现代线索,三条线索构成了一个影响(推进或阻碍)乡村治理进程的作用框架。依此框架分析,任何试图以单一模式涵盖中国乡村治理问题的努力都将是不全面的。根据在双向民主化进程基础上实现“自治精神”的原则,应当尊重乡村民众的自主权和自发创造能力,让民众自己发言,自主行动,自下而上地推进民主治理进程,使其与自上而下的治理进程相平衡,由“治民”传统走向现代“民治”,以期形成多面相的乡村治理局面。

关键词】乡村治理模式;线索;分析框架


对我国上世纪80年代实施村民自治以来的乡村治理模式问题,学术界一是从肯定村民自治的方面,构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃;二是从批判村民自治甚至否定乡镇政权机构的方面,提出了总体上可以概括为“批判村民自治”的乡村治理模式。初步分析来看,这些模式尚存在较大缺陷,一方面容易使民众在自上而下的制度化过程中遭受不应有的损失,另一方面可能不符合中国非均质性的社会历史环境。因此,关于乡村治理模式问题,我们还需要一个更加科学、更加完善的分析框架。

乡村治理模式问题的实质,在于如何分析当前乡村治理体制,即分析哪些因素构成并影响着乡村治理体制的变迁。不论在大量的乡村治理案例当中,还是在有关的各种理论分析与模式构设之内,都贯穿有几条明显的线索。这些线索反映出了构成并影响乡村治理体制变迁的基本因素及其作用关系。借此线索,我们可以完善分析当代中国乡村治理模式问题的基本框架。

一、成本-收益线索

经济学的一个基本观点认为,任何一个行为体都会为实现自己的利益最大化而行动,要对自己的行动进行成本-收益评估。只有当收益大于(起码是等于)成本的情况下,行为主体才会考虑付诸相关行动。不论在任何乡村治理模式下,其中的行为主体——各级政权及官员、村干部及其他治理精英、村民等都是具有独特诉求的利益主体,都要对自身的付出与获得进行衡量。他们力图实现自身利益最大化,但其利益诉求之间存在着或大或小的张力,这就导致他们采取自认为能够促进自身利益的某种行为方式,进而对相应的治理模式产生倾向性的认识、选择甚至抵制,从而影响到这种治理模式的实施进程与效果。

在乡村治理当中,政权的掌握者与执行者不仅仅是公共权威的代表,需要谨遵“全心全意为人民服务”的训导,提供社会生产与生活所必须的公共产品和公共服务,同时他们也有自己的相对利益,也是自身利益的谋求者。“政府的倾向依其财政利益而定”[1](p89),尤其是在缺乏监督制约的情况下,政权的掌握者与执行者本身就日趋异化为自利的行为体。

对乡村社会的治理模式,国家自然要首先考虑其治理的成本-收益问题。正像中国学者何帆博士所解释的那样,财政压力决定改革的起因和路径。[2](pp11-128)不仅如此,压力的轻重不同,改革的路径也会不同。十一届三中全会以后,家庭联产承包责任制的实行,带来了正负两方面的效应。正效应方面,产生了促进农村经济增长的积极性和新动力,带动了农村政治与社会方面的变革,后来甚至产生了溢出效应,推动了城市的系列变革。负效应方面,原有的人民公社体制失去了治理基础,乡村干部无法利用原有模式达成其治理目的,乡村治理出现了暂时的权力“真空”,一系列的社会公共问题也随继产生,比如农村社会治安、公共建设问题等等。国家的农村治理目标是力求保持农村社会稳定,促进农村发展与现代化,但原有的人民公社体制的治理成本过高。一方面,对于承包制产生的经济效益,人民公社体制难以有效吸纳,另一方面,承包制带来的社会负面效应,人民公社体制又难以有效克服。但成功创设并推行一种适宜的新制度,面临着巨大的交易成本和风险损失,而广西宜山、罗城一带的村民因自发协议而催生的自治模式,却在没有国家承担治理成本的情况下产生了良好的治理效果。这一模式迎合了国家的治理需要。一方面,它不需要投入大量资金,这对一个迫切需要资金进行现代化建设的国家而言是至关重要的;另一方面,借鉴这种已经获得成功的模式,就可以不必冒较大的风险和成本而获得良好的社会控制。因此,在全国推行村民自治成为国家的制度选择。

相应的,国家决定把政权由公社转移至乡镇,在乡镇一级建立基层政权,负责对广大乡村地域的直接管理。从1983年至1985年,国家进行了大规模的撤社建乡工作。又经过3年的调整,到1988年12月,全国共有乡镇6.98万个。[3](p198)

国家在强化乡镇政权行政职能的同时,尽量减少对乡镇政权的成本投入。国务院于1980年颁布实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制,在此基础上又于1985年在全国普遍推行“划分税种,核定收支,分级包干”的新财政体制,试图在增加治理收益的同时减少对乡镇政权的付出。财政包干体制的实行,使地方政权获得了较大程度的财政自主权,极大地促进了地方财力增长,使地方财政收入在全国财政收入中的比重迅速上升。但全国财政收入在国民生产总值中的比重却逐年下降,中央财政收入的比重下降更快,财政包干体制的弊端逐步显露出来。于是在1994年,国家又把财政包干体制改革为合理划分中央与地方事权基础上的分税制,把增值税的75%和消费税等划为中央收入,使中央财政收入迅速增加,全国财政收入占国民生产总值的比重也迅速上升。各省(自治区、直辖市)和市(地区)两级政权的财政收入也得到一定程度的提高。

随着自主权的扩大,乡镇基层政权的利益主体地位迅速突显,乡镇政权在其公共治理行动中越来越重视自身利益的得失,力图实现自身利益最大化。但其治理收益却被国家及上层地方政权分割,而国家和地方政权又不愿意承担治理成本。在压力型行政体制、不合理的激励约束机制下,为完成上级交付的任务,最大化自身收益,向乡村收取“三提五统”及以此为名目的附加费用、政绩工程摊派费用等成为实现其利益目标的必要措施。在利益最大化动机的驱使下,乡镇政权总是希望更少地承担公共项目费用,更多地提取各种税费。他们对那些能为自身带来较大利益的创收项目充满了积极性。为了自身收益,乡镇政权越发深入到村庄治理当中,干预甚至控制村民自治。

对于村民自治实践中的村干部而言,他们一方面是推进村民自治的重要动力,另一方面更是为国家乃至乡镇政权汲取资源的主要人力工具。《村组法》规定村干部不脱离生产,而实际上为上级政权执行任务却占据了他们大部分时间。虽然各地对村干部都有相应程度的补贴,根据经济情况与职务重要程度从每月几十元到几百元甚至上千元不等,但并不符合村干部们自己所考虑、所比较的成本-收益标准,或者说远低于他们的付出。因此,他们总是对他们控制的村提留或其他集体财产打主意,不是吃喝就是贪占,一方面是弥补心理平衡,另一方面是要实现自身利益最大化。

对村庄及其生于斯长于斯的村民来讲,村干部、乡镇政权乃至国家提取收益而尽量缩减成本付出的行为,不可避免的成为主要以农业为生的村庄及村民的负担(成本)。这种负担越大,村民自身的收益就越小。村民对负担与收益的策略选择往往有以下几种:一是在减少负担的同时增加收益,二是在维持负担不变的基础上增加收益,三是在收益不能有效增长的情况下减少负担,四是在增加负担的同时也增加收益,但收益的增长速度要明显高于负担增长速度。如果说某种治理模式能够符合以上四种策略中的一种,那么就可以增进村民的参与积极性。否则,就会导致村民的兴趣减退甚至冷漠。因此,要增进某种治理模式的普遍有效性,增加治理中各方的收益、减少各方的成本是关键。只有把各方的成本-收益与这种治理模式密切联结起来,才会推进各方自发的参与治理。

目前的乡政村治模式之所以大比例地出现蜕化,甚至沦为瘫痪失控状态,原因之一就在于各方在成本-收益的平衡上没有达成共同的协议或默契。乡镇政权乃至国家从乡政村治中收取了大量利益,但却因此导致村民负担增加,而收益并未增长或增长速度明显下降,甚至与整体社会成员相比出现退步。从1996年到2000年,农民收入增长速度从9%下降到2.1%,[4](p212)2004年以前,农民收入增长速度一直是以个位数徘徊。他们又缺乏通过政治参与改变这种模式的能力,那么,他们对这种治理模式的兴趣自然就蜕化。他们转而希望依赖其他途径增加收益降低成本,当这些途径所带来的收益超过村治所带来的收益,或能够弥补村治所带来的负担时,村民自治愈发成为一种徒有其表的形式。

那么,是否说因收益增加而形成的经济基础就必然是村民自治的一个决定性因素呢?按照马克思主义的理论分析来看,经济基础决定上层建筑,经济发展水平决定政治发展水平的高低,因此就自然应当把经济基础的好坏、经济水平的高低看作村治的决定因素才是。但我们从村民自治的发展史中却可以明显地看到,村治发端于经济条件并不发达甚至是相当落后的广西偏僻乡村,而海选、两票制等选举方式也是发端于经济状况并不算多么好的辽宁省梨树县、山西省河曲县等地。虽然这些地区在经济条件上并不好甚至属于落后地区,但其村治运作却甚有声色。相反,在经济发达的某些东部、东南部地区,村民自治的自发热潮并不多见,村治的水平也并未见有多高。因此不能简单地用经济基础作为衡量村治水平的标准。这并不是说马克思主义理论有误,而是我们过去把马克思主义简单化教条化了。

当然,我们在这里所讲的收益、负担(成本)概念是一个多元化的概念。它不仅仅表现在物质经济形式上,比如金钱与物品等,也包括精神形式的,比如人际关系、面子与荣耀等等,但归根结底是物质形式的收益和负担。它们通过一定的心理机制而对村民乃至各方发生作用。也就是说,对于这些物质和精神形式的收益、负担,村民都要通过自身的心理认知系统加以选择,形成心理上可感觉的紧张——舒适的安全空间的差别,最终做出接受或拒绝的策略选择。

一方面,如果这种收益可以获得、增加或负担可以减少、取消,那么村民生存与发展的风险压力就小,机会就大,其舒适感就强,紧张度降低,村民心理上就能感觉到较大的安全空间的存在,那么他对产生、增加这一收益或减少负担的治理模式的关注度、参与度就高。

另一方面,如果某种治理模式造成收益降低、丧失或负担增加,就会导致村民持续紧张,其生存与发展的风险压力也随之增大,为舒缓这种紧张局面,他们就会加入到治理模式的运作、评价中,试图通过自发的行动改造治理模式。如果参与行为达成其目的,使村民的心理从紧张得到舒缓,安全空间得以改善,就可能强化村民对此治理模式的参与行为。如果不可能通过其参与行为改善安全空间,而他们又无通过外力改造这种模式的可能,那么就会通过其他途径改善其安全空间,对此治理模式就会形成冷漠心态。

这一因素及作用机制同样可以应用到政权掌握者与执行者的身上,其机理结果则相类同。因此,成本-收益线索及由此延伸而成的从紧张到舒适、并与自身生存和发展密切关联的安全空间的状况,可以被看作影响“乡政村治”等乡村治理模式运作的决定因素之一。

二、权力——权利线索

权力是支配他人的一种能力,“是个人或群体将其意志强加于其他人的能力,尽管有反抗,个人或群体也可以通过威慑这样做”[5](p137)。权力的本质是强制性的暴力。对于一个政权来讲,其获得利益的基本工具就是凭借这种暴力性质的权力。人们之所以服从这种强制性的权力,根据布劳的研究,有以下几种情况:如果人们没有充分的资源,如果他们没有令人满意的替代办法,如果他们不能使用强制力量,如果他们的需要迫切,那么,能够提供满足这些利益需求渠道的个人或群体便获得了支配他们的权力。[5](p164)

但取得权力只是一个阶段,一个政权要获取持久稳定的低成本利益,就必须在权力基础上形成所谓的威信,取得民众的认可。当然,取得这种认可,要看其可持续存在与发展的意愿和能力。取得威信的手段不外乎是有效地履行公共职能,为社会提供公共产品和公共服务,能够促进各方的收益(至少维持这种收益,不损害其安全的生存与发展空间);不外乎与统治下的民众相互交换与妥协,赋予各方应有的权利(当然,这种权利在根本上是促进安全的生存与发展空间的生成与维持的)。当权力的职能以社会集体福祉与安全为基础时,权力就与集体联系起来,并被称之为公共权力。国家就是“一个以集中的公共权力为中心构建起来,用以统治、管理与服务社会的组织,基本特性就是政治性”[6](p27)。国家产生以后,公共权力以国家为代表。

权利,按照一般的逻辑理解,指拥有获取某种利益的资格。进一步来说,权利不是一种能够独存的实体概念,必须依托于特定的主体,它必须包含三重要素,即意志、利益、行为。首先,权利体现为主体的自由意志,这种自由意志的价值在于它所具有的巨大力量,能使人们持续不断地改善自身的存在与发展状况。其次,任何主体对权利的主张和追求又都带有一定的功利目的,即要实现自己的特定利益,因而利益是主体权利的初始动机和最终归宿。最后,行为自由是连接利益与权利的中介。只有通过实际行为才能实现自己的利益主张和要求,对主体利益的承认也只能通过对主体行为自由的确认来实现。[6](p62)

在近现代社会,对于权利,我们一般把它与个体直接联系起来,在个体利益与他人利益或共同体利益相矛盾时,个体往往把不同于自我的他人利益并与每个人相关的那部分利益从自我利益中剥离出来从而与之相对立,为使各方不至于在这种对立中同归于尽,共同体便借助于某种力量以规范的形式确认个体自身的利益范围,而个体已经得到共同体确认的那部分利益在一定条件下就被宣布为权利。有了权利的赋予,个体的行为便有了促进自身乃至社会发展的积极意义。社会即是以个体相互不同的联系而形成的有机体——一个复杂的权利交织的网络。

近现代政治思想的一个基本观点认为,在权力与权利(公共权力与个体权利)之间存在着一定的界线,两者之间存在一种双向制约的关系。个体权利需要得到公共权力支持和保障,而公共权力需要得到个体权利的认可与监督。而当个体权利受到不合法、不合理的侵犯、限制乃至取消而沉没于共同体的公共权力之内时,社会的发展便可能受到阻碍,公共权力的掌握者、执行者便有产生腐败罪恶的可能。而由于公共权力所具有的公共职能,一旦公共权力遭遇不合理的压制或者取消时,则社会公共事业与公共福利就有被忽视的可能,社会就有混乱乃至崩溃的危机,个体自身自然难免其害。

在我国的乡村治理当中,国家作为公共权力的代表,为维持其公共权威的乡村基础,以其掌握的公共权力为后盾,在全国普遍推广乡政村治的治理模式,并以其强力体制作为吸纳治理资源的有效工具。而正是由于公共权力的强大,在村治中留下了其强悍的身影,与缺乏组织力量的村民相比处于明显的优势。这种不平衡造成双方冲突的重要原因。权力凭借其主导地位,会把村民自治主动吸入或强制拉入到政权体制之内。

在公共权力系统内部,中央政权与地方政权、基层政权对乡村治理的利益诉求存在一定程度的差别。在工业、第三产业税收在中央财政收入中的比例大大超过农业,并且继续增加时,中央政权对乡村治理关注较多的是政治利益目标。但地方政权尤其是基层乡镇政权并非如此,因为辖区内的经济利益被中央分割,加之自身的二、三产业经济资源有限,对乡村治理关注更多的则是经济利益诉求。正是为了获取更多的经济利益,乡镇政权才对中央政策加以变通,使其倾向于或有利于自身利益,才会在村民自治中施加过多的干预和控制。因而就造成了所谓的“政权内卷化”现象,即中央政权在增强对社会资源的吸纳能力的同时,对下层各级政权的控制能力却相对减弱了。正如民间所流传的那样:“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院。国务院,发文件,一级一级往下念。念罢文件下饭店,吃饱喝足接着骗”。

我国在法律上尽管对村委会的自治性质有所规定,但始终没有对村民自治权利加以明确的界定。虽然《村组法》规定村民有相应的选举与被选举、监督、罢免、决策等权利,但因缺乏有效的运作程序,加之政府权力因其公共性质又常常侵犯村治空间,村民的种种权利很难得到有效实现,在很大程度上造成权利“虚化”。[7]

由于公共权力的强大,村民权利的虚化,使得村民的社会自主性水平降低。社会自主性即社会成员自由决定其意志与行为的一种权利,意味着社会成员在社会网络中从等级身份到平等契约关系的转变,乡村社会成员获得自由思考和行动的资格与能力。社会自主性在很大程度上“表现为社会成员在经济活动中正当权利的不可侵犯以及对国家权力行使监督和制约的能力”[6](p57)。

乡村成员的社会自主性受到极大的限制,就无法为村治的充分运作提供充满活力的力量。在经济方面,乡村社会的经营自主权时常受到乡镇政权所谓的产业规划或结构调整政策的主导,这些产业规划或结构调整往往又成为政绩考核的重要内容,总是容易迫使乡镇政权从短期目标思考问题。他们热衷于鼓动乡村上项目,却往往忽视后期保障和长远目标,以至给乡村带来不应有的风险和损失。现实当中因盲目发展养殖、种植等项目而给村民造成重大损失的事例不在少数。在政治方面,村民言论表达的权利与途径本已受到限制,结社的可能性(因联结而具有组织力量)又微乎其微,往往不能成为公共权力哪怕是基层权力以及所谓村官权力的有力监督者,只要上层政权不过问或无暇、无意过问,基层政权就可能成为无人监管的“土皇帝”。在文化方面,乡村社会也并没有因利益多元化出现强烈的文化多元化趋势,相反,传统文化一直潜伏在人们头脑当中,刻嵌于整个人际网络与行为习惯当中。比如,宗法共同体的约束依然严重,“以吏为师”的习得模式依然受政权的青睐与提倡,这些都严重影响着乡村社会自主性的生长。

社会自主性的充分释放、自由发展本可能是多元化的趋势,对领域广泛而功能方式单一的公共权力可能是一种有效的制衡。但事实上这种双方的平衡因为社会自主性的充分释放始终受到种种明显的或潜在的限制而未形成。如果我们由村民社会自主性的多元趋向来看,就不能一味肯定乡村治理模式仅仅是单一的。

三、传统——现代线索

传统,往往指过去、旧的东西,“是社会所累积的经验”[8](p50)。但它并不是一个孤立的概念,就内容来看,是一个以传统文化为核心的表达范畴;就时间来看,需要与现代比较而言。它涵盖了现代以前的社会进程,突出表现在价值观念、生活习惯、认知方式、社会规范等方面。

现代,在本文中主要指现代化角度。对于现代化,从学术研究角度来说,应当从理解“现代性”入手。“现代性,首先就是与分散世界史中的传统文化相对的导向统一世界史的现代文化的特性”[9]。而这种统一世界史是由西方资本主义的全球扩张政策所主导的,因此,现代性是16世纪以来西方资本主义文化的产物,突出表现为“工业化、都市化、官僚化、个人化、民主化、理性化”[9]。我们所说的现代化,从横向角度说就是一个现代性从西方世界向全球的空间扩展过程;从纵向角度说就是非西方国家谋求现代性、从传统向现代转变的过程。

就现代与传统的关系而言,现代虽然与传统相对,但并不是截然分立的。“现代生活的大部分仍处在与那些从过去继承而来的法规相一致的、持久的制度之中;那些用来评判世界的信仰也是世代相传的遗产的一部分”[10](p275)。“传统的规范性是惯性力量,在其支配下,社会长期保持着特定形式”[10](p25)。因此,“传统是秩序的保证,是文明质量的保证”[10](pp389-390)。传统在现代化进程中仍然发挥重要作用,现代化并不必然意味着绝然抛弃传统,“在现代社会历史上的大部分时期里,现代性在消解传统的同时又在不断重建传统”[11]。关键是处于现代进程当中或谋求现代性的我们要有正确对待传统的方式,不能对它们一概继承,更不能全盘抛弃。事实上,传统也是不可能短时期内从社会生活中消失的,而是伴随实践需要或快或慢地发生演变的。

就现代与传统自身而言,现代性虽然是以西方文化为母板,但它在向非西方国家的扩展中并非保持不变,非西方国家由于具有它自己的深厚传统,“在本土传统的时空中进行的现代化,必然显出不同于西方文化的特殊性”[9]。而且,现代社会“人们不再关注西方世界对其他文化的霸权那未经考察的根据,以及现代性的规律和社会形态”[11]。因此,不同空间区域现代化进程中的现代性就呈现出多样性的色彩。在我国乡村治理当中,国家试图在保持农村社会稳定的同时,努力推进农村现代化。但各级政权对现代化的理解却一般局限于西方文化的“现代”话语表达上,更看重器物、技术层面。在现实操作中一方面表现为狂热的经济赶超、工业规划,另一方面表现为盲目的破除传统、解放思想等等,而对现代性的多样性特征缺乏充分的了解。

“最为重要的是,如果说‘现代’只意味着‘西方’,那么,传统在现代性中的持续的影响力仍然未被了解”[11]。与城市相比,我国乡村社会仍旧保留着较多的传统。一方面,这些传统中有优秀的适应或推进社会进步与现代化进程的内容,也有愚昧落后的阻碍甚至禁锢社会进步与现代化进程的内容,比如封建宗法与专制文化基础上的人身束缚与治民意识。另一方面,这些传统在乡村社会的广大地域上也并非完全相同,而是呈现出不同的层次、特征和作用方式。这些传统的存续与演变过程使乡村社会处于不同的历史记忆和发展阶段,并或显或隐地、或大或小的影响着乡村状况、乡村关系与乡村治理。但不管怎样,它们总体上使乡村社会秩序保持了较高程度的稳定。

因此,综合来看,不论是从传统角度或者现代角度,还是从传统向现代转变的进程来说,不同的乡村区域就可能处于不同的历史境域。在此,使用历史境域的概念,是说不同的地域可能处于不同的发展阶段,有不同的历史特征,处于不同时空的乡村地域因传统资源的延承或问题的积累而面临的综合境况就不同,须要解决的任务、达成的目标就可能不同,因此而采取的方式方法、所走的发展道路也会有所差异。对中国的乡村治理而言,对处于不同历史境域的乡村采取同一种治理模式的有效性就难免受到质疑。

众所周知,中国的乡村地域是广袤的。一方面,这些乡村具有相似的特征,另一方面,不同的乡村地域之间也呈现出鲜明的区域特征,这些不同方面在某种程度上甚至可能大大超越于其相似的方面。粗略说来,东、中、西三个区域的乡村在经济和文化方面都存在着较大的差距,南方与北方又存在着明显的区域差别。即使各区域内部也存在政治、经济、文化、社会方面的不平衡,甚至在省与省、县与县之间的乡村地域都可能存在很大差异。因此,中国的乡村区域之间存在明显的非均质性特征,即横向的异质性与纵向的发展不平衡性,而且异质性与发展不平衡性互相交织,错综复杂。

比如说,对村治运作形成较大影响的宗族文化问题,就明显地存在地域上的不平衡,南方聚族而居的自然村落较多,而北方乡村自20世纪以来则杂居趋势明显,因而,宗族文化在“江西、广东、湖北、湖南、福建、浙江一带比较发达,结构严密,功能作用较强,而秦岭黄河以北的地区则较为薄弱”[12](p37)。而且就其功能作用来讲,在不同的区域也不相同。我们比较容易观察到其消极方面,比如对村委会权力的把持和对宗族利益的偏向;但也有积极方面,宗族的复兴提高了乡村的自我治理能力,并在一定程度上帮助推动了公共事务的运行,在乡村现代化建设进程中发挥了一定作用。[13](p58)

由于广大区域乡村关系的复杂性,各区域所处的历史境域不同,所面临的问题也不同,这必然影响到乡村社会居民的行动目标和行为方式,影响到各级政权尤其是基层政权的治理政策。有的农村地区政府所面临的首要难题是计划生育,如江西农村;大部分不发达农村地区乡镇政府面临的首要难题是收粮派款、解决事业经费问题,如湖北、安徽农村;有的则面临如何处理村庄派性争端问题;有的则面临现代社会公共物品的提供问题,如浙江温州农村。[14]

上文对影响乡村治理体制的三条线索进行了初步梳理,虽然本文对它们是从相对独立的角度进行论述的,但在实践中它们却往往交互作用。因为取得收益是一切行为的动机,是权力与权利的归宿,而对权力的制衡、对权利的普遍承认又是现代化的基础之一。正如马克思所说:“现代国家的自然基础是市民社会以及市民社会中的人……现代国家就是通过普遍人权承认了自己的这种自然基础。而它并没有创立这个基础”[15](p145)。这些线索分别或共同、或明或暗、或重或轻,形成一个影响(推进或阻碍)乡村治理进程的作用框架。

四、结论——自下而上与自上而下相平衡的乡村治理

依此作用框架进行分析,我们可以注意到以下六个重要因素:收益的多样化、权利的多元化、现代化的多样性,与对安全空间的不同感触、萌动的社会自主性、不同的历史境域。这些多样化的因素以及因素自身的多样化特性,决定着我国乡村治理模式的多样性及其选择问题。因此,推于结论,自治应当是自发自主而治,不可能采取某种特定的单一模式;就乡村治理全局而言,更不可能是某种乡政村治、或是理论界所提乡派镇治、乡派镇政、乡镇自治、县政•乡派•村治、乡治•村政•社有等特定模式。

实际上,在前面的论述当中,笔者就已经说明或试图说明这样一个倾向:即由政府或理论界自上而下提供的由某种理论证明或从某个特定空间区位发展出来(试验或经验证明)的乡村治理模式,不仅在现实上没有达成预期效果,而且在理论分析上看来也是有缺陷的。一方面可能极易使这种模式治下的民众走入自上而下制度化的陷阱,另一方面可能并不符合中国非均质的社会历史环境。因此,任何试图以单一模式涵盖中国乡村治理问题的努力都将会是不全面的。

我们已经注意到,自新中国建立以来的整个现代化及民主进程,始终没有离开国家政权的直接领导和推动,因而是一个由国家主导的制度变迁过程。在这个过程当中,“政治动员”或“政治运动”模式是国家采取的主要方式。这种自上而下的、由国家主导的制度变迁过程在特定背景下固然有较高的效率,但在科技日趋发达、社会日趋分化、信息以及人际沟通日益完善迅捷的现代进程中,既不是始终、也不是一定会产生积极效果的。因为它容易忽略、漠视、乃至压抑(正在不断地变化、发展并走向成熟和多元化的)社会本身。

也就是说,对民主进程本身而言,不仅要有国家层面的民主(自上而下的),更要有社会层面的民主(自下而上的),或者说终究要实现社会民主(村民自治往往被看作是社会层面的民主进程)。列宁认为,仅仅“委托人民‘代表’在代表机关中实行民主是不够的”,“要建立民主,必须群众自己立刻从下面发挥主动性,实际参加一切国家生活”[16](p141)。“不仅自己来参加投票和选举,而且自己来参加日常管理”[17](p272)。进一步讲,民主虽然是一种国家制度、政治生活方式,但归根结底,民主更是一种自治。英国学者大卫•赫尔德认为:“自治意味着人类自觉思考、自我反省和自我决定的能力”[18](p380)。“自治原则主张所有公民参与公共事务的权利”[19](p323),而“只有承认‘双重民主化’进程(即国家与市民社会二者相互依存的转化)的必要性,自治原则才可能建立起来”[19](pp314-315)。

而我国村民自治又是怎样的含义呢?正如20世纪20年代末《村治月刊》的创办者之一、民国年间村治派代表人物吕振羽所说:“乡村自治完全靠国家的力量去设施,乡村自治机关完全受国家政治力所支配,便容易使人民为国家政治力所束缚,而不去发挥其自治精神,其结果,依然不是村民的自治,而是村自治机关代表国家治村的行为”[20]。纵观20世纪80年代以来的我国村民自治,究其实质,终难避免民国年间那种“党办自治”、“官办自治”的窠臼。[21](pp119—130)

不论在现代化进程中(或者说在社会转型中),还是在民主进程当中,我们都要承认国家的力量,或者说要看到政权的重要作用。但就我国乡村治理而言,在当前国家权力过强、干预控制过多、制度变迁过程由国家主导的情况下,要通过大卫•赫尔德所说的双向民主化进程,进而实现真正的“自治原则”和“自治精神”,就必须让社会权利与国家权力之间取得一定的平衡。这就要求不论是政界还是理论界,都必须尊重、维护并激发和扩展广大村民自发自主的创造与行动的权利和能力,而不是在忽视乃至压制村民自发自主权利与能力的情况下从上面恩赐一种模式。

如果要对将来的乡村治理稍做展望,那么在村治场域中,权力可能要尽量的让位于法律,乡政与村治的关系和界线、权力与权利的分野与互动将由法律加以裁定,在法律面前力图使权力与权利之间达致一定的平衡。当然这需要建立公正而且独立的法律及司法系统,以法律及司法系统所具有的正义目的和妥善程序对权力与权利的平衡做出有力的保障。国家(权力)要做的是提供法律所规定的公共产品、公共服务;促进村民智力境界的拓展,培养村民在政治、经济、社会、村治当中意志自主和行动自主的参与能力,促使并保障他们有参与的可能性。正如德•托克维尔160年前所说,“不扩大人民的思想境界,不让人民摆脱陈规旧套,他们就参与不了公共事务”[22](p279)。社会(权利)所要做的是,(在具有正义目的和妥善程序的法律体系内)积极掌握并扩展自己的知识境界与技能,自主地参与到(抑或不参与)经济、政治以及社会的发展进程中来,进而推动社会与国家的进步。

简而言之,尊重乡村民众的自主权和自发创造能力,让民众自己发言,自主行动,自下而上的推进民主治理进程,使其与自上而下的治理进程平衡起来,由“治民”传统走向现代“民治”,或许有益于跳出自上而下的制度化陷阱,推进“自治原则”和“自治精神”的早日实现。依这样的线索来看,笔者无意提出一种可以“立竿见影”、即刻产生效果的模式,却试图阐明自下而上、自发形成的(也许是多面相的)乡村治理局面。

1997年9月江泽民在中共十五大报告中提出:“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践。”2002年中共十六大报告中又指出:“扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度,保证人民群众依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。”对此,我们满怀着期望;而且,还希望能够走得更远、更好一些。


参考文献:

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