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美国农业政策的历史演变及启示

作者:詹 琳  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2017-08-12  浏览次数: 563

摘 要农业政策对于一国农业经济,甚至社会发展都起到至关重要的作用。本文梳理了美国农业政策自建国至今大体经历的5个发展阶段,以罗斯福“新政”为分水岭,前3个阶段主要目标为促进农业生产,后两个阶段侧重于调整农业生产关系。正是由于各个阶段农业政策的成功实施,美国提高了其农业的长期竞争力,促进公平和实现农业可持续发展。通过借鉴美国农业政策演变的历史经验,中国将基于变化的政策环境调整农业政策目标,继续探索和完善农业支持政策体系,健全政策性农业保险制度,以及促进农业的可持续发展。

关键词农业政策;农业经济;美国;启示


1引言

作为国民经济的基础,农业历来都在一国经济发展中占据着举足轻重的地位。众所周知,农业增长一靠政策、二靠科技、三靠投入[1]。在农业还未发展成为现代农业以前,农业政策对农业增长的促进作用是不可替代的。

从体系结构上来看,农业政策主要包括农业政策目标、农业政策手段以及农业政策环境等3大部分。其中,农业政策手段服务于具体的农业政策目标,农业政策目标反过来又作用于农业政策手段,这就要求农业政策手段随着农业政策目标的变化而做相应的调整;农业政策目标与手段则一起由农业政策环境,尤其是所处的经济环境所决定,也就是说农业政策环境对农业政策目标与手段有一定的制约作用。

上述三者之间的相互作用与制约,使得世界上大多数国家的农业政策在目标制定与手段选择上既有共性,又有差异,并随着自身内外部经济环境因素的变化而表现出一定的“趋同性”,从而为探求农业政策发展的一般规律提供了“历史与逻辑”的基础、范围和可能性空间。有鉴于此,本文以美国为例,通过回顾美国农业政策演进的历史过程,分析每一阶段农业政策目标与手段随政策环境变化的调整情况和产生的政策结果,从而对中国未来农业政策的制定提供借鉴。

2美国农业政策的演进过程

美国既是世界上最大的工业国家,又是农业最发达的国家。一直以来,美国的国民生产总值、农业劳动生产率和主要农产品出口额都高居世界首位。与美国政府在工商业中所宣称的“自由放任”不同,农业领域自其1776年建国以来便一直制定与执行着有计划的“政府干预”,即所谓的农业政策。从走向上来看,美国农业政策以20世纪30年代罗斯福总统的“新政”为界,可以明显地划分为两个时期。“新政”之前,美国农业政策以促进农业生产力为终极目标;“新政”之后,则以调整农业生产关系为最高宗旨。具体来说,美国农业政策的演进脉络可以分为以下5个阶段。

2.1 建国初期的政策(1776—1840年)

1776年美国建国之初,就确立了以农兴国的基本国策。这一时期,美国尚处在使用铁木农具,并主要借助畜力牵引从事农业生产的传统阶段。由于刚刚建国,“巩固新生政权”自然成为此阶段制定农业政策的出发点。为了打破英国殖民统治时期抑制农业发展的政策和促进农业生产力水平的提高,美国开始逐步实施一系列诸如以低价出售公有土地、停止征收农产品出口关税,并重新征收农产品进口关税等政策措施。其中,比较有代表意义的是1785年颁布的《土地法》(Land Ordinance)和1787年出台的《西北土地令》(Northwest Ordinance),加速了美国西部土地的开发。伴随着西部农业生产的发展,美国国内掀起了一股开凿运河和修筑铁路的热潮。到了1840年,美国一共修建了5353km的运河和5356km的铁路,基本上满足了西部农产品长途运输的需要,为建国初期的农业发展做出了突出的贡献。

2.2 农业半机械化时期的政策(1841—1914年)

1841年以后,随着铁路网络的初具规模和半机械化农机具的大量使用,美国农业的商品化程度和生产力水平提高到一个新的高度。特别是在1862年先后通过的3个法案,即农业部的成立①、1862年《宅地法》(Home stead Act②的颁布以及农技推广体系———赠地大学教育体系的建设③,对于美国农业生产和农业科学教育的发展起着决定性的作用。因而,1862年是美国农业政策史上具有特殊重要意义的一年。

南北战争结束以后,美国农业因生产力的迅速提高,遭遇到了战后农产品供过于求的困境,导致农产品价格持续下跌。此时,铁路公司则趁机提高运输价格,使得不少在南北战争期间大量举债购置土地与农机县的农场主濒临破产的边缘。面对陷入危机的农业生产,美国政府于1887年通过了《州际贸易法》(Interstate Commerce Act),对客运和货运价格实行控制,在一定程度上稳定了农产品价格。但是,美国还是不可避免地陷入到1896年的农业危机之中,并由此拉开了与“过剩”相斗争的“持久战”帷幕。

2.3 农业机械化时期的政策(1915—1945年)

20世纪前半叶爆发的两次世界大战成就了美国农业机械化,同时也促使美国农业的化学技术和生物技术有了初步的发展。据美国农业部的统计数据,1915—1945年美国农场主购买机器的费用大幅增加④,化肥和杂交玉米也在这一时期得到了富有成效的推广。生产力的提高客观上要求经营方式的转变,美国家庭农场也随之走上了规模化经营之路。在此期间,美国政府通过颁布1916年和1933年《联邦农业信贷法》,并成立“联邦中间信贷银行”和“信贷合作社”,保障农场主扩大经营规模所需要的资金⑤。各种形式的农业合作社在全美国相继成立成为此阶段美国农业发展中最显著的特征。此外,美国国会于1922年通过了《卡帕—奥尔斯坦德法》(Capper-Volstead Act),把合作社从《反托拉斯法》中豁免出来,并规定了成立合作社的原则与条件,促进了美国合作社的健康发展。

但是,发生于1929年的世界经济危机仍使美国农业遭受到了严重打击。大萧条期间,美国农业产出下降了6%,但是农产品价格却下跌了63%[2]。这场空前的农业危机一方面使得绝大多数中小农场主破产,大农场主陷入窘境;另一方面也从根本上转变了美国农业政策目标的制定,即从促进生产力发展转变到以农产品价格支持计划为中心。1933年5月,美国国会通过了1933年《农业调整法》(Agricultural Adjustment Act),并将其纳入罗斯福“新政”的重要组成部分。该法律的基本要义在于控制农业生产⑥与实行价格支持⑦,其中有关“农场主可以同农业部长签订减少生产的合同,并获得政府补贴”的条款一直沿用至今。除了通过价格控制农业产出外,美国国会还在1933年《农业调整法》中开展了早期的食物分配计划,后来又相继增加了食品券计划和午餐计划。在处理过剩农产品、减少农业库存等方面也进行了尝试性的工作,并最终促成了旨在扩大农产品对外出口的1934年《互惠贸易协定法》(Reciprocal Trade Agreements Act)的顺利出台。

2.4 第二次世界大战后至20世纪90年代的政策(1946—1992年)

第二次世界大战期间,由于农产品库存下降和市场价格的上涨,美国政府改变了抑制农业生产的态度。但在战争结束之后,美国农业政策的基本理念又回到了“通过控制生产和扩大消费来维持农产品供需平衡”的轨道上来。在控制生产方面,国会通过了1948年《农业法》,该法律规定政府将根据市场供求的状况,逐步降低价格支持水平,所产生的效果也仅是“剩余的农产品转入到了政府的仓库”[3]。于是,美国国会在1956年又通过了“土壤银行计划”⑧,根据该计划,凡是按计划停耕土地的农场主都可以从土壤银行取得相当于地租的补贴。尽管如此,该计划的减产作用也并不明显,因为停耕的往往是那些产量很低的土地。从历年统计资料上看,第二次世界大战后的相当一段长时间,除了极少数年份外,美国的农产品一直处于严重过剩的状态。直到1973年出现了世界性粮食危机,那时的美国粮食库存几乎被苏联购买一空,才结束了长达20多年的美国农业危机。

在扩大消费方面,美国政府对外主要通过农产品援助和出口,对内则继续执行食品券计划。第二次世界大战结束初期,美国利用马歇尔计划和后来的《共同安全法》,向欧洲提供农产品援助。1954年7月,美国国会通过了《农产品贸易发展的援助法》(480号公法),决定利用外币销售、美元贷款以及以货易货的方式来进一步扩大农产品出口。该法案经过不断地修改与完善沿用至今,已经成为美国促进农产品出口政策体系中最核心的一项立法。在国内,美国政府努力扩大农产品的工业用途和救济低收入家庭。20世纪60年代初,美国政府恢复了因战事中断的食品券计划,还相继制定和执行了一系列国内食物分配计划。

20世纪80年代初期连续两年的丰收和世界性经济危机的爆发,使美国农业第四次陷入发展困境。1983年,里根总统不得不宣布实行“停耕与实物补偿计划”,即以政府库存的实物来弥补农场主大面积停耕土地所造成的损失。由于补偿的比例很高,当年的停耕面积很大,再加上特大干旱,致使1984年美国谷物减产近40%。但是随着气候的好转,1985年的大丰收使美国的谷物产量达到3.47亿t的历史最高水平,因而粮食库存量比1984年猛增了83%。此外,受到美元升值与世界经济颓势的影响,美国农产品出口受阻,大多数农场主在遭遇市场价格大幅下滑的境遇中面临经营危机。一直到20世纪80年代末期,随着农产品出口的增加和气候原因造成的减产,才使美国的农业发展形势出现好转,从而为20世纪90年代美国农业政策改革创造了条件。

2.5 20世纪90年代以来的政策(1993年至今)

进入20世纪90年代,美国政府清醒地意识到自1933年以来实施的以“收入和价格支持”为核心的农业政策并不能有效地解决农业发展面临的问题,反而使国家财政背上了沉重的负担。于是,美国政府重新提出,应该逐步放弃对农业经济的干预,将农业政策引渡到以市场为导向的思路上去。

在实践中,美国开始了以“市场机制为基础制定农业政策”的工作,这一点在1990年《农业法》和1996年《联邦农业改进和改革法》(又称农业自由法)的立法上均有所反映。其中,1990年《农业法》首先放松了对农业生产的控制,采用“三基数计划”⑨,减少了计划作物生产的政府补贴;其次把播种面积削减计划、农场主储备计划和农产品期末库存与消费量之间比值结合起来通盘考虑⑩;最后进一步降低政府补贴与市场价格之间的联系⑾。从以上3点来看,1990年《农业法》并没有从实质上触动“收入和价格支持”的核心内容。直到1996年《联邦农业改进和改革法》⑿的签署,才真正完全放开了对农业生产的控制,彻底取消了对农作物播种面积的限制,此时的农场主才被赋予根据市场行情决定生产的权利,并首次“从法律上把政府对农业的支持和补贴同农产品市场价格脱钩”[4]。因此,该法案被认为是继罗斯福“新政”之后,美国农业政策史上最为重要的一次改革。

但是,由于美国农场主对其国内政治有巨大的影响力,导致1996年《联邦农业改进和改革法》并没有起到实质性的作用,美国联邦政府向农场主支付的补贴还是超过了既有法律的规定。小布什时期,美国农业市场化改革更是遭遇到了严重的挫折。2002年《农业安全和农村投资法》生效,表面上将“价格支持”转化为“营销援助贷款计划”,但是却没有改变“价格支持”的本质[5],只是将补贴的方式逐渐向“收入支持”倾斜[6]。该法案的颁布不仅扩大了受援助的农产品范围,而且还提高了多数农产品执行期内的贷款率水平,更为重要的是它再次实行了政府补贴与农产品价格相挂钩的措施。此后2008年《食品、环保和能源法》,不仅提高了一些产品的贷款率,而且扩大了“营销援助贷款计划”的适用范围,强化了“增加农民收入”的政策效应[7],并创新了“反周期支付”与“平均农作物收入选择补贴”二选一的补贴模式[8],其中“反周期支付”基于目标价格⒀,“平均农作物收入选择补贴”基于收益⒁。截至2012年,美国整体的农业支持政策仍然以“直接干预”和“高补贴”为基本思路,2002—2012年农业总补贴额将达到1900亿美元[9]

2014年2月,美国国会通过了《食物、农场及就业法案》,该法案名义上取消了2002年以来的直接支付、“反周期支付”、“平均农作物收入选择补贴”,以“价格损失保险”和“农业风险保险”取而代之,生产者可以在二者之间做出选择,并继续保留“营销援助贷款计划”。其中,“价格损失保险”在一定程度上补偿价格下跌造成的损失,可以视为对“反周期支付”的调整;“农业风险保险”则针对收入损失,可以视为“平均农作物收入选择补贴”的升级模式。根据美国密苏里大学食物与农业政策研究所测算,在该法案下,预计2014—2018年5年间,美国农业补贴支出规模将削减53.10亿美元,2014—2023年10年间,农业补贴支出规模将削减165.04亿美元⒂。至此,美国试图逆转以“高补贴”主的农业支持、保护思路,使农产品价格调控手段趋于市场化的农业政策调整终于有一些实质性突破。与此同时,新法案更加注重农业环境计划的监测和评估,以保护和改善农业生态环境。

3美国农业政策演进对中国未来农业政策的启示

3.1 基于政策环境调整农业政策目标

从美国农业政策演进的一般过程可以看出,由于农业政策环境的转变,以罗斯福“新政”为分水岭,美国农业政策的具体目标和手段逐渐由“促进农业生产”转向“价格与收入支持”,再到“市场化”,以“提高农业的长期竞争力,促进公平和实现农业可持续发展”[10]

进入21世纪以来,中国的农业发展迎来了关键时期。一方面,虽然告别了农产品短缺时代,但是由于人口众多,农产品中长期供需格局依然处于“紧平衡”状态。随着农业生产成本的持续上升,不论是土地密集型还是劳动密集型农产品,都在逐渐丧失比较优势,国际竞争力日趋下降,而农产品国际市场开放程度的不断加深,使得中国小农面临的市场风险成倍扩大,未来发展形势不容乐观。另一方面,中国城镇化的深入推进,中国的农业劳动人口正不断向外转移。在此过程中,中国农村的要素禀赋条件和资源环境约束也在发生深刻变化。耕地面积的减少与劳动力成本的上升等诸多因素,必然促使中国小农经济向现代农业转型,走综合化、集约化、规模化经营之路。鉴于中国所面临的农业政策环境正在发生的巨大的变化,以往的农业政策必须做出相应的调整才能满足当前中国农业发展的内在要求。

3.2 继续探索和完善农业支持政策体系

罗斯福“新政”以来一直到20世纪70年代,美国农业依靠高补贴政策维持农产品价格稳定、增加和保障农民收入、增强农产品国际贸易竞争力、促进了农业可持续发展[11]。之后,通过不断进行的市场化改革,逐步采取保险方式支持农业,以克服此前支持体系生产的负面影响。对于中国而言,学习和借鉴美国经验,制定符合中国农业发展实际情况农业支持政策体系,不失为一条简洁有效的途径。这其中包括形成统一而明确的农业支持目标,以及为达到这一目标形成的完善合理的农业支持体系。从美国农业政策发展的阶段历程看,其支持政策之所以可以较为有效地达到预计的目标,主要原因在于除每4~5年出台一个农业法以外,政府还会出台各种农业专项法、补充条款或是调整法案,这些法案、专项法以及条款相互协调,共同形成了完整的农业支持体系。

3.3 健全政策性农业保险制度

从美国最新的农业法调整情况来看,美国进一步在农业保险领域加大了投入,扩大了作物保险项目所覆盖的产品范围,还新增了对棉花的收入保险计划和对其他作物的补充保险选择项目,进一步完善了其国内的农业保险体系,使农业保险成为美国农业风险管理和保障农村经济发展的重要工具[12]。通过支持农业保险来支持农业发展,既是建立灾害补偿制度的重要手段,同时还符合WTO绿箱政策原则。2004年以来,中国农业政策性保险发展速度很快,但是现阶段中国的农业保险以保障农户的再生产能力为主,缺乏巨灾保险机制,保障水平只相当于农作物产值的40%~50%,并不能对规模化生产经营主体起到实质性保障,有必要针对农业发展需要设计新型农业保险。在充分认识中美发展阶段、国情农情区别的基础上,应充分借鉴美国实践积累的农业保险制度建设与产品开发方面的经验,推动健全中国的政策性农业保险制度。

3.4 促进农业的可持续发展

一直以来,美国农业政策都十分注重从环境保护的角度培育农业可持续发展能力。目前,中国的可用耕地面积十分有限,粮食主产区更是多年处于超负荷运转的情况,政府部门应加快实施促进农业可持续发展的相关政策。考虑到培育农业可持续发展能力和增加农户的短期收益存在相互矛盾,政府应该调整现有的农业补贴政策,如对于化肥和农药已经过度使用的地区,减少这部分农资补贴;对按要求积极减少化学物质使用和实行秸秆还田的农户实施奖励等。除此以外,为了激发农户自觉进行农业生态保持,政府应该加大对符合绿色农业、有机农业和生态农业等现代农业作业方式农户的补贴和奖励。


注释:

①美国农业部是美国联邦政府的一个内阁部门,前身是1862年5月15日成立的联邦政府农业司,1889年1月15日升格为农业部。该部门的主要职能在于通过对农业生产的支持,提高美国人民的生活质量。

②根据1862年《宅地法》规定,凡在当地居住并耕种5年以上、年满21周岁的个人或一家之主,可以免费获得160英亩(1英亩≈0.405hm2)的公有土地。已有研究表明,1862年《宅地法》及其补充法令对美国家庭农场制度的确立和巩固产生了重大的积极影响。

③美国国会于1862年6月通过了《莫里尔法案》。该法案规定,联邦政府向参与签署本项法律的各州拨给一定数量的公有土地,用于创办与支持至少一所本州农学院或设有机械课程的大学来从事农业科学和机械方面的教学工作,从而开启了美国合作推广体系(the Cooper active Extension System,CES),即赠地大学教育体系的建设序幕,并于1914年初步完成。至此,农业科学研究同生产与教育结合在一起,共同为美国农业生产的科学化和现代化做出了重要贡献。

④1925年美国农场主平均用于购买农用汽车和机器设备的资本开支为3.12亿美元,占当年农业生产总支出(包括农场主住宅方面的开支)的5.27%;至1929年,这两个数字分别增加到了5.75亿美元与7.65%;到1945年,则分别上升到11.98亿美元和9.18%。以上数据均来源于美国农业部所发布的年度统计年鉴。

⑤美国国会通过的1916年《联邦农业信贷法》规定,在联邦政府提供部分资金支持的情况下,成立合作社性质的联邦土地银行,专门为农场主扩大农场经营规模提供长期抵押贷款。1923年,国会又通过另一部法律,成立了“联邦中间信贷银行”,为商业银行提供短期的农业贷款贴现,以及为生产信贷协会提供农业生产资金,以保障农场主中、短期信贷资金的供应。1933年,国会再次通过《联盟农业信贷法》,建立了生产信贷体系和合作社银行,从而最后组成了包括上述3部分在内的农业信贷体系(信贷合作社)。自此以后,政府还组织了带有政策性的农业信贷机构,进一步扩大农业信贷的范围和规模,在很大程度上解决和缓和了农业生产资金不足的问题。

⑥1936年2月底,美国国会通过了《土壤保护和国内配额法》替代1933年《农业调整法》中有关限制作物播种面积的条款。将作物分为“消耗地力型”和“增强地力型”两种。前者正好是生产过剩的谷物、棉花和烟草等作物。该法案规定,凡是把土地从种植“消耗地力型”作物转而种植“增强地力型”作物(如豆科作物和牧草等)的农场主就可以从政府那里很到一定的补贴,补贴额相当于正常产量的50%~60%的现金或实物。另外,1933年《农业调整法》中的“配额销售制”在新法中得到了保留,即每个农场主的销售配额按历史销售情况而定。由于有关农产品固定化的生产结构,使得想生产此类产品的其他农场主必须向拥有销售配额的人购买或租用,进而非常有效地控制了农业生产。

⑦价格支持政策主要是指美国政府所制定的年度“农产品计划”,即通过与农场主签订合同来执行全国的农业生产与产量计划。主要做法是各州政府经过研究,确定一个价格支持水平,运用价格手段来调节农业生产。此外,农民参加价格支持计划是自愿的。参加计划的农民可以按照政府公布的贷款利率向商品信贷公司贷款,并以农产品作为抵押物。待到农产品收获之后,如果市场价格高于政府规定的保护价格,农民可卖出农产品用以偿还贷款及利息;如果市场价格低于政府规定的保护价格,农民可以不还贷款及利息,而用抵押的农产品归还商品信贷公司的贷款。还需要说明的是,商品信贷公司的主管部门是农业部农业稳定和保护局,其贷款利率一般低于商业贷款的1.5%~2%。

⑧政府要求农场主按短期和长期计划停耕一部分土地,以减少农产品的产量。另外,要在短期计划停耕的土地上种草,在长期计划停耕的土地上种树,以保护土壤资源不致流失。 

⑨即从作物播种面积基数中划出一部分灵活播种面积基数,允许农场主种植除水果和蔬菜以外的任何作物,并可以从政府那里取得贷款,但不能取得差额补贴。

⑩例如,当玉米库存与消费之比超过25%时,停耕面积增加10%~20%;如果比例在25%或不到25%时,停耕面积增加0~12.5%。同样,农场主储备建立与否也取决于该产品的期末库存量与消费量之比。

⑾新农业法还把差额补贴(目标价格与市场平均价格之差)的支持价格计算方法从销售年度的前5个月的市场平均价格改为前12个月的市场平均价格。

⑿该法案规定,在1996—2002年,政府向农场主支付的现金补贴将被固定,不再受农产品价格变化的影响,并且总金额将从1996年的56亿美元降至2002年的40亿美元,因而使得这7年间的总现金补贴额降至360亿美元(在1990—1995年,政府对农场主的总现金补贴额为552亿美元)。

⒀“反周期支付”是以当期价格和历史产量为基础的补贴,支付面积按照1998—2001年的平均值计算,单位农产品的反周期支付额由该农产品的目标价格与有效价格的差额决定。其中,目标价格由政府制定,有效价格是该农产品年度全国平均市场价格或平均贷款率(取二者数值较大者)与直接支付率之和。当农产品的有效价格低于目标价格时,农户获得政府提供的反周期补贴。  

⒁选择“平均农作物收入选择补贴”的农户,其获得的直接支付减少20%“营销援助贷款计划”贷款率下降30%。之后,如果农作物实际收益小于“平均农作物收入选择补贴”保障收益时,生产者获得平均农作物收入补贴,补贴额根据过去5年的平均产量和过去2年的平均价格进行动态调整。“平均农作物收入选择补贴”有效避免了反周期补贴政策因忽视单产水平变化而导致政策目标偏离的情况。

⒂见US Baseline Briefing Book:projections for agricultural and biofuel markets.FAPRIMU Report Food and Agricultural Pollicy Research Institute,College of Agriculture,Food and Natural Resources,University of Missouri,2014-02-14.


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