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“新供给”谱写枫桥新经验——基于湖北省恩施州基层矛盾化解创新实践的研究

作者:吴 蕾  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村研究网  发布时间:2017-09-29  浏览次数: 1337

2013年,习近平总书记提出要“坚持好、发展好”以“矛盾不上交”为主要内容的“枫桥经验”,以此处理和化解新时期社会矛盾纠纷。但长期以来,在处理基层矛盾纠纷时,往往是政府单一主导、大包大揽,导致农民遇事“围干部、闹政府、堵领导”,政府面临“管不到、管不了、管不好”的困境。在此背景下,湖北省恩施州从法治供给侧改革入手,为法治建设注入“新供给”。具体而言,就是以创新基层人民调解为契机,打破单一行政要素的束缚,主动激活社会要素,积极引入专业要素,科学转型政府要素,达到了重塑调解主体结构、升级矛盾处理质量、优化社会资源配置的效果,为实现新时期“矛盾不上交”开拓了新路径。


一、激活新供给,唤醒矛盾化解“生命力”

当前基层矛盾错综复杂、门类繁多。恩施州在新的时代背景下,创新基层人民调解机制,从改良公共服务“供给”入手,通过注入社会要素和专业要素,积极发挥社会内在力量与现代专业力量,在弱化行政强制力的同时唤醒矛盾化解的“生命力”。

(一)社会“接过手”,化解矛盾有“温度”

适当开放基层治理的准入体系,让社会资源全程参与矛盾处理在矛盾调解过程中释放其“温度”,在冰冷的社会矛盾中展现其“温度”。一是乡贤能人助公益,为乡民解难。恩施州为乡贤能人创造调解平台,以公序良俗为乡土矛盾的处理准则,发挥乡土内生资源的作用。今年76岁的聂成过去以做生意为业,现任利川市柏杨坝镇调解员。他表示,做调解员“更多的是靠责任心和热心”。二是离退干部献余热,替政府分忧。离退干部被纳入调解体系,发挥其“权威高、经验足”的优势。李明安是利川市交通调解委员会的调解员,退休前在当地公安局工作,他介绍道:“我多年来从事法制工作,对这块比较熟悉,现在做起调解员来也是轻车熟路。”三是社会组织汇合力,帮基层维稳。在恩施州浓厚的人民调解氛围下,各具特色、性质各异的调解组织落地生根,如宣恩县椒园镇的“帮理郎”组织、高罗镇的“和事佬”协会等。九间店村“和事佬”协会会长杨立成表示:“成立这个班子之后,群众有问题都直接找我们”。组织化的运作方式推动人民调解工作走上正轨,其效率和影响力也得到显著提升。

(二)专家“搭把手”,处理纠纷有“信度”

专业人员既是优化矛盾处理的“标尺”,又是加快矛盾化解的“催化剂”。具体来说,专业要素来源于三个方面。首先,吸纳专家队伍,纠纷处理“有备无患”。利川市专业调解委员会通过设立专家库,将各行各业的35位专家纳入调解体系,包括医学、社保、林业等行业,分别参与医疗纠纷、劳动争议、山林归属等案件类型的咨询与调解,为矛盾的顺利化解保驾护航。其次,引入律师服务,矛盾化解“有章可循”。近年来,恩施州积极推动“律师进村,法律便民”,不仅各级调委会聘有律师顾问,各村也有包村律师提供法律服务。律师以其专业属性,在前期法律咨询、中期纠纷调解、后期诉讼代理三个阶段都发挥了积极作用。最后,联合行业部门,化解手段“有效可行”。在联合会诊、政策互通的情况下,即便是涉及多部门的纠纷也能迎刃而解。20168月,恩施市小渡船办事处运用“听证调解法”,将一项涉及21家单位部门,上访8年未果的重大纠纷圆满解决。

(三)政府“腾出手”,维护稳定有“效度”

在群众利益诉求增多、社会综治维稳压力增强的背景下,繁重的矛盾调解工作让基层政府不堪重负。因此,适当的权力下移不仅提升了维稳效率,也使政府专注于履行好自身职能。其一,变“全能政府”为“有限政府”。政府不应成为社会事务的包办者,而应担当人民群众的服务者。在恩施州人民调解实践中,政府不再参与矛盾调解的始末,而是通过搭建平台、保障后勤的方式,从宏观层面对调解工作进行规范、引导与调控。其二,改“台上主角”为“幕后援手”。行政、司法调解一直是行政力量“唱主角”,“演员”演不出新意,“观众”提不起兴趣。2011年,利川市设立了专业调委会,市委政府为其拨付专项资金60余万元,在场地、设施、报酬等方面提供了充足的保障,实现了政府搭台、社会唱戏。其三,变“琐事缠身”为“有条不紊”。“上面一根针,下面千条线”,过去所有社会矛盾归于政府,行政力量疲于应付。利川市交调委自2012年成立以来,共调处交通事故纠纷1222件,其中2016年上半年受理调处120件。通过行业分类、专案专调,实现了矛盾化解效率与政府执政效率的“双提速”。

二、唤起新方法,开创矛盾化解新思路

恩施州探索矛盾处理有效模式的过程中,随着专业、社会要素等“新供给”的注入,诸多可供借鉴的方法逐渐成型,为新时期社会矛盾的化解提供了新思路、新蓝本。

(一)“情理法”相融,摆脱矛盾处理“教条”

以单一的法律渠道解决矛盾,不仅时间、金钱成本高,还会导致“案虽了了,情却僵了”。人民调解的创新实践则实现了矛盾处理的灵活便捷、刚柔并济。第一,从“法理不容”到“法中有理”。在宣恩县,“和事佬”们最常用的调解手段是“聊感情、讲道理”。会长杨立成提到,调解中要善用“老百姓的方法”,于情于理解开双方心结,再以法治思维加以引导,在解决问题的同时达到教育效果。第二,从“刚性权力”到“柔性权威”。人民调解员由于立场中立、地位平等,相比行政人员的特殊身份,亲切感与可信任度更高。九间店村支书杨正勇表示:“村干部调解时,村民总认为我们是当官的,但协会成员说的话他们都愿意听。”第三,从“重标轻本”到“标本兼治”。面对维稳压力,基层政府以“矛盾不上交”为最终目的,忽视了为矛盾双方解决实际问题。利川市交调委坚持让群众“不走空路走直路”,一方面为受害方争取赔偿金,另一方面让肇事方获得谅解。这样一来,不仅解决了眼前的纠纷,也消除了纠纷的复发和上访隐患。

(二)“政社民”互补,打破社会参与“壁垒”

依靠行政力量化解矛盾时,一方面政府维稳压力大、重量不重质,另一方面群众意见大、心服口不服。“独木不成林,单丝不成线”,完善的调解体系需要政府、社会、民众的协同参与。一是引入第三方,缓解对立情绪。调解员与律师作为第三方,同时起到了裁判员和润滑剂的作用。利川市调解员李明安表示:“调解时大家说话更宽敞,关系越调越近,每次都是面红耳赤地进来,心平气和地出去”。二是强化协同力,促进优势互补。政府与调解组织以“共享”促“互通”、以“协作”推“互补”。柏杨坝镇是典型的例子,该镇司法所长介绍:“调委会与司法所共用办公场地,平时我们帮他们联系其他部门,他们帮我们做普法宣传”。三是凝聚向心力,达成多方共赢。在恩施州,人民调解成功汇集了各方力量,实现了多方共赢:改善了社会治理,是政府的“参谋室”;提升了社会价值,是能人的“功劳册”;维护了切身利益,是群众的“后援团”。

(三)“组村乡”联动,夯实基层治理“地基”

缺乏健全的调解体系,矛盾防控与调解容易陷入被动的境地。恩施州通过完善调解机构与机制,横向上专业与联合调委会并立,纵向上各级调解组织互联,实现了对矛盾纠纷的全面把控。其一,依靠乡间“和事佬”,矛盾不过夜。目前,宣恩县高罗镇的32个村均已设立公益性调解组织。乡贤能人们知法明理、深入群众,对于矛盾纠纷能做到“早发现、早介入”,实现了“调防结合、以防为主”。其二,防备上访“老办法”,矛盾不扩大。由于群众法治观念淡薄,各级干部存在“花钱买平安”的观念,过去在恩施州缠访、闹访现象屡禁不止。如今通过调解组织网格化,成功将群众引导到调解的路子上来,避免了小矛盾“闹”成大矛盾。其三,借力层级“责任制”,矛盾不上访。恩施州通过“责任制”,将组、村、乡层级调解机制贯通起来,下一级先介入,调解不成则转交给上一级,有效发挥村组小组长、乡贤能人在矛盾调解中的作用。2014年,恩施州沐抚办事处发生的235件矛盾纠纷中,通过村组调处成功的接近90%

(四)“调与诉”分流,疏通矛盾引流“沟渠”

人民调解与司法诉讼都不是包治百病的“万能灵药”。有诉无调则效率低下、形式刻板;有调无诉则法治弱化、规则无度,须根据矛盾类型选取解决办法。一是小事易事乡土调。发生家庭和邻里矛盾时,依靠乡土能人最为便捷有效。利川市建南镇双龙村一村民建厕所时瓦檐超出界限,占用了邻居的宅基地,邻居趁其不在家时砸碎了瓦片,由此两家发生矛盾。调解员谭邦臣在摸清案情之后,约拢两家人进行商量并很快解决了问题。二是疑难纠纷组织解。鹤峰县燕子镇以司法所所长易满成为核心成立了“易满成工作室”,咸丰县联合多部门设立了“烂事委员会”,专门处理重大疑难纠纷及历史遗留矛盾,基本实现了小事不出村,大事不出镇,重大疑难纠纷不出县。三是涉法涉诉法院决。恩施州的人民调解严格依法不受理涉法涉诉案件。小渡船办事处田贵周书记表示:“少数经过调解也不能解决的矛盾纠纷会被引入司法程序,如果当事人有经济困难,我们会给他提供法律援助。”由此,调解与诉讼做到了有序分类、合理分流。

三、新方法凝结新经验,改变基层治理大格局

(一)创新矛盾化解机制需盘活社会资源

恩施州的人民调解实践不仅落实了“发动群众、依靠群众”的“枫桥经验”,更将“群众”的内涵进行扩展,集中了退休干部、乡贤能人、专业人士及舆论媒体等多方的力量,全方位激活了社会资源的潜能。通过借力多元主体的力量,形成多样化、多层次、多类型的人民调解组织,扎根于乡土的“帮理郎”组织、“和事佬”协会,依托于城镇的“乡贤调解委员会”等,成为化解基层矛盾的重要助手。通过在人民调解实践中政府让权于社会的“一小步”,踏出了转型政府行政职能的“一大步”,实现了对“枫桥经验”从学习、继承到创新、超越的飞跃。

(二)实现矛盾有效化解需引入现代要素

要坚持好、发展好“枫桥经验”,从数量与质量上提升矛盾化解成效,需要从规范化解手段、塑造现代思维入手。现代化背景下,人们权益意识增强、矛盾主体增多,基层矛盾越来越多地涉及到行业性、专业性、技术性问题。恩施州通过将律师、行业专家等现代要素引入矛盾化解体系,根据实际需要创设分门别类的“专业调解委员会”,以专业人员的组织化促进矛盾调解的协同化,发挥团队效应。通过成立专业性调解组织,为矛盾处理设置了标准化的操作程序,提供了专业性的解决方案,从而避免了处理原则的多变性,限制了纠纷裁断的随意性。

(三)矛盾化解需坚持依靠群众与依法办事的有机结合

要交出促和谐与维稳定的满意答卷,政府须坚持“两条腿走路”,即依靠群众与依法办事的有机结合。在全面推进依法治州的大背景下,恩施州的人民调解在依靠基层群众、借力社会组织的同时,将法治要素和法治精神贯穿矛盾化解的始终。一方面,尊重群众主体性与主动性,充分发挥乡土社会公序良俗的效用,不走僵化刻板的“老路”;另一方面,人民调解与“律师进村”相衔接,构建开放性参与平台,注重以法治化、秩序化的要求予以规范,不走混乱失序的“歪路”。依靠群众与依法办事的有机结合,多方力量的协作与制衡,不仅是社会矛盾化解的准则,也是提升基层治理能力的重要手段。