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村落规约:让基层法治扎稳根基——基于湖北省秭归县村规民约“落地”实践的调查与思考

作者:林圣蒙  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村研究网  发布时间:2017-09-29  浏览次数: 1386

【报告要点】党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的决定,要求加快建设社会主义法治国家。法治之“治”需要多层次、多领域的依法治理,而村规民约等社会规范对于推进依法治理社会至关重要。但在现实中,村规民约一直处于“贴在墙上,说在嘴上,不挂心上”的悬浮困境中,如何让村规民约发挥应有的积极作用,成为基层政府的“难解之题”。对此,秭归县依托“幸福村落”建设,将村落作为村规民约制定与实施的基本单元,以村落共同利益为动力,形式内容“接地气”为突破点,监督、竞争、奖惩三大机制为保障,实现村规民约真正得民心、化民心、暖民心,最终内化于民心,形成基层法治治理新格局。


一、“约”得民心,重心下移寻基层共识

秭归县锐意革新,以“幸福村落”建设为契机,将村规民约制定并实施的重心从村庄下移至村落,实现了村规民约的“落地”,为基层法治建设收获了民意共识。

(一)上下同欲,撬动基层民主参与,变“独角戏”为“合唱团”

村规民约的生命力在于村民们广泛的参与和认同。秭归县依托“幸福村落”建设,将“小聚居”的村落作为村规民约制定和实施的基本单位,在村落内组织规约制定,实现共识。第一,划小村落单元,参与有平台。秭归县遵循“地域相近、产业趋同,利益共享”原则将全县186个行政村划分为2035个自然村落,每个村落居住30-80户左右的居民,1-2平方公里的地域面积。将村民自治单元划小后,在村落这一议事平台,村民既能减少路途遥远的奔波,又更容易形成共同的意愿。第二,推选村落理事,参与有组织。村落之中村民以民主推选的方式产生“二长八员”,这些成员一般都是村落能人,受到村落内村民的拥戴和认同。在参与制定村规民约的过程中,“二长八员”不仅可以起到模范带头的作用,而且任何村民有“提案”都可以向他们反映,开会通过的行为规范可以写进本村落的村规民约,在本村落内生效。第三,激发共同利益,参与有动力。为让村规民约有执行力、约束力,秭归县从村落村民的共同利益出发,以“利益相关”促动村民共同参与。九畹溪镇桂垭村曾有村民占道种植,使得原有道路面积减少,经常出现堵车、塞车等情况,占道村民更表示,“上面又没规定,别人都这样种。”为此,村落组织户主大会共同商议,“道路两旁1米之内禁止种植瓜果”的村规民约获得通过并实施,占道问题迎刃而解。

(二)厚植底色,汲取乡风民俗智慧,变“花架子”为“真功夫”

为改变过去村规民约易流于形式、内容难以理解的困局,秭归县踏踏实实练“内功”,以“实用有效好记”为准绳,力图村规民约接地气。首先,形式做到不拘一格。秭归县鼓励村规民约摆脱模板,做到让民众喜闻乐见。 梅家河乡郑家岭的8个村落合力打造“村落文化小墙壁”,将自家村规民约的核心内容以图文并茂的形式表达出来,吸引众多村民驻足流连,成为村庄一道靓丽的风景线。“讲卫生,洁环境,室内亮,庭院清;村道路,保畅通,常打扫,晴雨行……”屈原镇屈原村将本村的村规民约编制成“三字经”,读起来琅琅上口。其次,内容形成因地制宜。各个村落依据自身特点形成差异化的村规民约。例如,水田坝王家桥村是脐橙种植大村,山高坡陡,村落分散,要让脐橙收购商一家一户去称重量、谈价格几乎不可能实现。为了解决这个问题,每个村落自发约定以村落理事长为中间人,村民采采摘脐橙后至村落理事长家中过称打包,由理事长和收购商议价,以保证脐橙交易的顺利进行。最后,操作达到简单明了。秭归县强调村规民约简单易行,避免语焉不详。屈原镇屈原村的村规民约详细规定子女对家中老人的赡养义务:对每个老人全年给付大米350斤,上不封顶;给付的大米须颗粒饱满、纯洁,并由赡养人送到老人家中;给付的时间为每年630日前支付一半,剩余的数量在1230日前给付”,“每年腊月20日前一次性给老人猪肉50斤(熏干为准),食用油24斤,上不封顶”,让村民易于执行。

(三)广引活水,构筑监督长效机制,变“故纸堆”为“常青树”

针对村规民约普遍难保长效的问题,秭归县引入监督、竞争、奖惩三大机制,保障村规民约活力长驻。一是政府把关,规避红线。虽然秭归县政府将村规民约制定的权力下放到了村落一级,但是正如县民政局李股长所说,“乡规民约是用来填补法律空白的,而不是替代法律的,更不能与现行法律相悖。”为了避免村规民约与法律相悖,秭归县乡镇一级政府和村委会都会对各村落的村规民约进行必要审核,违规的村规民约将不予通过,立即废除。二是村落互学,取长补短。各个村落的理事长每个月都会召开理事长或党小组长会议,对本月本村落村规民约的修订情况进行汇报,行之有效的村规民约将被其他的村落学习,进而获得推广。三是适度奖惩,保证持续。为了让村民们更好遵守村落的村规民约,村落可依据实际对遵守村规民约的村民加以奖励,违背者施以惩罚。屈原镇西陵峡村将生活垃圾集中填埋纳入村规民约,违者将在本村落张榜公示,“大家一个村落抬头不见低头见,这也是自己举手通过的约定,可不能上榜,丢了面子。”村民们严格执行,相互监督,村庄卫生明显改善。

二、“约”化民心,有规可依补法治短板

社会主义法治国家的构建需要村规民约等广义之法作为支撑。秭归县村规民约的“落地生根”,起到了教化民众、填补法治不足,促进基层有序治理的作用。

(一)村庄风气换新颜

村规民约的有效施行,净化了村庄的风气,守望相助、患难相恤的正能量得以传递。第一,公益事业兴办更热心了。20166月,郑家岭村村民遵循“保持路面整洁、通行舒畅,视线安全,边坡稳定,排水畅通”的村规民约,义务清理沿道排水沟,砍伐路边已挡视线的杂草树木,“有了村规民约,号召大家投身公益事业有了由头,大家也更热心参与”村干部感慨道。第二,留守老人关怀更贴心了。针对村内留守老人照应不周的问题,秭归县借力村规民约加强对当地留守老人群体的关怀。以槐树坪村为例,村民们约定将离老人最近的一名常住农户设为信息联络员,每月向其发放一定的通信补助,鼓励其每日问候老人,遇到紧急情况及时施以援手,让留守老人老有所依。第三,干群沟通互动更上心了。秭归县在村规民约中明确村落理事会成员基本职能,其中宣传员开展各类正面宣传,普及政策法规,调解员负责调解村落内各类矛盾纠纷,维权员向上级反映各种损害农民利益的行为,协助维护农户正当权益,这三员的职能从制度上保障了村干部和民众之间沟通顺畅,让民众愿意反映问题,遇事也能得到及时解决。

(二)规约意识入心门

秭归县村规民约的设立和实施,逐步培育了民众的规约意识,扭转了基层治理只“认人”而不“认法”的局面。一方面,解决问题用规约。九畹溪镇桂垭村曾有一位村民屡屡偷窃第九村落的柑橘,引起众怒,村民打算直接扭送镇政府,第十一村落理事会成员提出按村规民约行事,村民表示认同,最终村落对该村民罚款100元,并手写三份检讨,分别张贴在村委会、第九村落和村民自己保留,问题得到解决。另一方面,化解矛盾靠规约。村庄公共道路建设往往会让一些村民蒙受损失,果树被砍伐,田地被占用,处理不好势必会造成村民和村干部之间的正面冲突。桂垭村几个沿路村落拟定规约——“因村庄公共道路造成的果树砍伐,田地占用,不予赔偿”,人人签字表决通过,提前给村民打“预防针”。

(三)基层治理愈有序

良约带来善治。凝聚基层智慧和民心的村规民约,不仅让基层治理秩序更规范,还使得基层治理能力得到进一步提升。一个层面,治理秩序得到进一步规范。在界垭村,村规民约注明,违法违规,应视情节承担相应责任,分为批评教育、赔礼道歉、停止侵害行为、写出检讨(悔过)书、违规行为在村内曝光、交上级有关部门依法处理这7个程度的惩罚。这一惩罚分级处理一定程度上起到了“小事不出村落,大事不出村庄”的效果,强化了村庄的自治规范。另一层面,治理能力得到进一步强化。秭归县各个村落的村规民约,通过明确村落理事会选举机制和各自职能,广泛发动村落能人参与到治理当中,极大开发了基层治理能力。秭归全县上万名“二长八员”,不仅改变了700多名村干部苦苦支撑的局面,也带动了广大群众共议村庄公共事务。

三、“约”暖民心,基层法治迎焕然新生

(一)村规民约是推进基层依法治理的一大法宝

村规民约于基层依法治理的价值所在,一方面是村规民约的基层底色,知屋漏者在宇下,知政失者在草野,村规民约反映着基层百姓的利益和诉求,顺应民意,执政基础得以牢固;另一方面村规民约往往能填补法治不足,一些法律“照顾不到的方面”,比如解决邻里纠纷、开展环境治理、建设基础设施等,往往就需要依靠村规民约等社会规范的支持。秭归县利用村规民约这一法宝,净化社会风气,教化村庄民众,强化基层治理,为发挥村规民约在基层治理方面的积极作用做出了有益探索。

(二)广泛的民主参与是村规民约的生命线

现实中村规民约容易受到传统单一行政治理模式的影响,成为国家法律和政策规定的翻版,面面俱到却反映不出本村村民的利益诉求。村规民约为何沦为一纸空文?究其根本在于不得民心,没有得到民众的普遍认同,而获得民众普遍认同的钥匙就是实现广泛的民主参与。秭归县依托“幸福村落”建设,让村规民约真正产生于基层,服务于基层,秭归县的村规民约做到了“下墙入心”。

(三)广纳基层群众智慧是保障基层法治治理活力的应有之义。

“拜人民为师,把政治智慧的增长、执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中。”秭归县的村规民约之所以能够广接地气,实现良好且长久的效果,关键在于当地的村规民约是当地基层民众“干中学”,“干中思”得来的实践智慧的结晶。当地政府顺应民意,广纳群众智慧并加以制度化,规约化,为己所用,让村规民约成为乡村基层法治建设的组成部分,成为重新撬动诸如邻里第一支援、乡贤威望等饱含智慧与温情的乡风民俗的杠杆。