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农村集体产权制度股份化改革的实践经验与效果评价——基于山东试点区的调研

作者:耿宁  责任编辑:余孝东  信息来源:《山东农业科学》2017年第6期  发布时间:2017-11-03  浏览次数: 1122

 】农村集体产权制度改革对维护农户财产权益、壮大农村集体经济、推进农业现代化、实现城乡一体化意义重大。本研究以山东试点区为调研对象,从农村集体资产清算、集体经济组织性质、股权管理、股权设置与转让四个方面进行实践经验的总结,并对农村集体产权制度改革的现实效果进行评价。基于以上分析,推进集体产权制度改革需要在集体成员资格标准的确立、集体经济组织法人治理结构的科学合理、农村集体产权交易平台的创立以及相关法律法规的健全与完善等方面加快试点试验,以促进农村经济的健康快速发展。

关键词】农村集体产权;制度改革;实践经验;效果评价


农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容,也是实现新型城镇化的关键环节。党的十八届三中全会明确提出“健全现代产权制度,赋予农民更多财产权利,积极发展农民股份合作,建立农村产权流转交易市场,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,2014年“中央一号文件”提出将农地所有权、承包权、经营权“三权分置”提上农村土地制度和产权法治建设层面,成为农村集体产权制度创新的核心切入点。2015年“中央一号文件”明确部署“推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制”,对经营性资产明晰产权归属,将资产折股量化到本集体经济组织成员,发展多种形式的股份合作;对非经营性资产,探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》进一步确立农村土地制度改革的基本方向是:落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。总而言之,无论是国家宏观政策设计还是制度变革的内生需求推动,农村集体产权制度改革已成为一个无法回避的现实,加强对这个问题的研究紧迫而必然。

综合国内外研究文献,多数学者从产权理论、制度变迁理论对中国的集体产权改革与创新展开理论研究。巴泽尔利用产权博弈模型分析中国农村土地产权制度安排,提出产权细分是寻求有效产权结构的重要途径[1]。对于如何构造中国农村的产权制度,朱希刚等[2]提出股份合作制是一种最优的制度重构,其本质内容是将资本、劳动、土地、技术等各种生产要素按一定规则量化“入股”,以实现“效率”与“共同富裕”的双重标准。然而集体产权是一种中国化的产权形式,并非是主流经济学的概念,它是一种“社区共有产权,同时具有国有产权和共有产权的双重特征[3-6]。而农村集体产权制度改革与创新是中国资源禀赋决定的结果,在一定程度上促进了农村资源(土地、劳动力)的市场化配置,盘活了农村生产要素[7,8]。农村集体产权制度改革是对农村集体资产(土地、集体所有企业、固定资产、资金等)进一步明晰产权、确定权属关系的一系列改革措施[9]。诚然,农村集体产权制度改革是通过制度设计和制度变迁来调整原有的利益关系和利益格局,是要在保护农民利益和农业效率之间取得平衡[10]。实际上,中国农村集体产权制度的改革与创新也是在政府、集体和农户的反复博弈的动态过程中寻求均衡的结果[11]。农村集体经济组织是农村集体产权制度创新的重要载体,农村股份合作制是当前农村集体产权制度创新最常见的一种制度模式。

从实践探索来看,通过对北京市昌平区进行实地调研,王宾等(2012)[12]研究发现集体产权改革后村民生活水平、集体分红都有较大幅度增加,但对就业的影响不显著[11]。分别对成都市、武汉市、温州市的集体产权试点区的改革效果进行评价分析,得出集体成员资格的界定、股权的管理方式、集体经济组织法人地位、内部治理结构等方面仍是农村集体产权制度改革的重点与难点[13-15]。因此,本文以山东省农村集体产权制度改革试点区为例,旨在总结农村集体产权制度改革的实践经验,评价其现实效果,从而为推进产权制度改革提供有价值的参考与借鉴。

1.山东试点区农村集体产权制度股份化改革实践

农村集体经济组织是农村集体所拥有的各类资产和资源的组织载体,从理论层面上来说,建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度,是释放农村各生产要素,提升农业经济发展活力的前提和基础。从实践层面上来说,从人民公社时期“三级所有”的产权制度安排到改革开放时期“两权分离”的家庭联产承包责任制,再到当前阶段“三权分置”的产权制度设计,旨在不断调整产权结构,协调与均衡产权主体的利益关系,最大限度地发挥农村集体资产的配置效率[16]。

1.1山东省试点区集体产权制度的改革背景

20世纪80年代以来,广东、浙江、上海等省市已率先探索与实施农村集体产权制度改革。自2007年农业部颁布《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》后,全国各地积极推进以股份合作为主要形式,以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体产权制度改革。山东省在农村土地确权颁证方面走在全国前列,但在集体经营性资产股改方面比较滞后。自2012年,山东省开展农村集体产权制度改革试点,发展农村土地股份合作、社区股份合作、集体资产股份合作,壮大农村集体经济。A市做为山东省农村集体产权制度首批改革试点区,2012年下发了《关于开展农村产权制度改革工作的意见》,积极支持和保障农村产权制度改革,截至2015年全市15个镇(街、区)225个村开展了农村集体资产产权制度改革工作,完成了《农村集体资产产权制度改革实施方案》审核报批工作,71个村完成了《股份经济合作社》的报批工作,其中有3个股份经济合作社在工商部门登记注册,新城街道大桥股份经济合作社2014年分配红利27.6万元。据统计,开展农村集体资产产权改革的225个行政村总户数58498户,总人口197832口人,村集体总资产159381万元;量化总股数518183,其中个人股308052,集体股210131,已发放股权证10787份。

1.2改革的实践经验

为了总结山东省试点区改革中存在困境以及经验借鉴,本课题组对A市的5个乡镇进行了调研与座谈,调研对象主要包括:一是A市有关负责农村集体产权制度改革的政府管理机构;二是镇(街道、社区)产权改革的主要负责领导及相关工作人员;三是实行产权改革的村“两委”主要领导及成员代表。调研的实践做法如下:

1.2.1关于农村集体资产清算

该市集体资产的清产核资主要是在镇(街区)经管站的指导下由各村具体负责,根据《山东省农村集体经济组织清产核资工作方案》(鲁纪发[2012]3号)要求,按照《农村集体经济组织清产核资登记表》表式对固定资产、存货、在建工程等实物性资产须进行实地勘察和清点,对往来款项须经当事人(单位)证实,清查核实村集体签订的合同协议,对集体所有非发包到户的山林、机动田等资源性资产进行丈量登记,对盘盈盘亏财产、物资登记造册,做出说明并提出处理意见。清产核资结果应经村民(代表)大会确认后,及时在村务公开栏中张榜公布,并报镇(街区)备案。清产核资时,如村民(代表)大会要求进行资产评估的,可按有关规定请有资质的资产评估机构进行评估。对于资源性资产中的耕地、荒山、未征用的旧村以及村集体整理的沟、渠、路、桥等全部量化。

1.2.2关于改革后集体经济组织的名称和性质

通过农村集体资产产权制度改革,A市大部分农村新的集体经济组织名称改为股份经济合作社,其性质为集体经济组织,但是继续承担原有村集体经济组织的有关职能。改制后的村股份经济合作社具有独立法人资格,实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理。但在调研实践中,在改革初期,村股份经济合作社的董事会成员一般都是由村“两委”成员担任,而村支部书记直接担任董事长。截至目前为止,全市推进农村集体产权制度改革仅有3个村股份经济合作社在工商部门登记注册,其余均未进行注册。

1.2.3关于集体资产股权管理

对于股权管理,界定集体经济组织中的“成员”资格尤为重要,因为每位成员与集体财产和收益密切联系。当前对于股权管理的方式大致有两种:一是股权的静态管理,将集体资产以股份形式量化到某一个时点的每位成员,实行“生不增,死不减”的固化管理,成员的股份不随出生死亡、户籍迁移而变化,以此保证了成员的“起点公平”,同时允许新增人员通过户内继承、赠与等方式获得股权。另一种是股权的动态管理,“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理模式,规定以户为单位参与股份分红和行使表决权,并倡导户内股权份额均等化,今后新增人员只能通过分享户内拥有股权的方式成为新成员,以此解决了人口变动带来的股权调配的问题。而对于山东A市(调研村)来说,大部分村采用股权的静态管理,一次量化。量化的时点选择为2013年(以实行集体产权改革的时间为准),A市古店村为例,本村截止到2013年9月30日24时,符合以下条件的本村常住人员(空挂户除外)均可享有股东资格:一是本村出生且户口未迁出的;二是与本村村民结婚且户口迁入本村的;三是本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女;四是其他将户口依法迁入本村的。改制后,除以上情形外,须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,方能接纳为本集体经济组织成员。

1.2.4关于股权设置与转让

在农村集体资产股份制改革中,股权的设置主要有两种:集体股和个人股。在调研的5个村中,设置集体股的有2个,并且集体股所占比例占到40%。这些村设置集体股的目的主要用于村级公共事务(如本村内公共基础设施建设、村务开支以及村集体资产运营等)与公益事业的支出,需要大量的资金投入,因此集体股很少在成员之间进行分配。关于个人股设置,从调研情况来看,除了设置基本股(又称户籍股)之外,还设有劳龄股。基本股主要依据村集体经济组织成员来确定,按人头量化,占个人股的80%。劳龄股按村集体经济组织成员在村集体参加劳动的年限分配,以年龄标准分段量化,占个人股的20%,其年龄标准:即18~35岁(不含35岁)分配0.6股,35~55岁(不含55岁)分配0.8股,55岁以上分配1股。

允许股权进行转让的最终目的就是要盘活农村集体资产,加强与外部资本的合作。然而从改革实际情况来看,A市农村集体资产折股量化到个人后,由本村的股份经济合作社向股东发放股权证书,作为享受股份经济合作社收益分配的凭据,股权原则上可以继承、不得转让,不得退股提现。

2.山东试点区农村集体产权制度改革效果评价

2.1集体成员资格的问题

成员资格的确立,即股权的固化管理,是股权管理的前提与关键,也是集体组织股份分红的依据。所谓的股权固化,并非一成不变,是指现有股权分配给每一位集体经济组织成员后,不再因成员死亡户籍注销、农民工进城、退出承包地等原因而发生变动或被剥夺。股权固化的方式有静态和动态固化两种,其一,固化的标准可以是在某一时点上并按照村民公认的标准界定成员,以确保每位成员都能按照统一量化标准享有股权;其二,可以采用以家庭户为单位,在家庭内部,根据成员的增减自行变动,但本质上保持了全部股权数量的平衡。A市大部分村采用了股权固化的静态管理模式,避免了股权的二次分配问题,在村集体内部也不容易产生纠纷,摆脱了传统集体资产产权模糊的状态。

2.2集体经济组织的问题

当前山东省A市处于集体产权制度改革的初期,取代原有村集体经济组织的部分职能,统一改名为股份经济合作社,建立了董事会、监事会等机构,原则上为了避免原有村“两委”长期对集体资产的控制以及权力寻租问题,村集体内部应该实行“政经分开”。但在A市改革的实践中,本村的股份经济合作社董事长几乎全部由原村支部书记担任,董事会成员也大部分是村“两委”的工作人员,这种管理机构的设置主要是出于两方面原因:一是原支部书记对本村集体资产情况比较了解,便于集体资产的清查和核算;二是农村支部书记的选任,一般是在经济上、权利上、声望上拥有优势资源的人,“熟人社会”中,这种具有强关系连接的个体更容易接受新知识,通过借助人际关系网络所获得的资源更便于推进产权制度改革与创新。因此,在产权制度改革初期,这种管理成员的构成也不乏为最有效率的一种模式。

2.3集体股设置的问题

集体股是否设置的问题取决于集体经济组织的经济实力以及为组织成员提供公共服务的不可替代性[17]。在实际调研过程中,A市有些村保留了一定比例的集体股,主要用于村(社区)内公共基础设施建设、村集体成员社会保障以及村集体经济组织正常运行与扩大再生产所需的必要支出。本课题组认为,这种实践做法,尤其在产权制度改革初期是可行的、适合的。但与此同时,有些村在一开始并不设置集体股,也有一定道理。原因在于,现行的股份经济合作社董事长任期为3年,一旦任期结束,为了避免下一届组织领导对现有的集体股分红不恰当处置,影响了集体经济组织正常发展,因而设置集体股弊大于利。因此,对于集体股设置与否的问题,要因地制宜的展开,不可同日而语。

2.4股权转让的问题

农村集体产权制度改革的目的在于明确集体资产,增加成员收益分红。从其他地方的做法来看,允许股权转让是为了盘活集体资产,优化集体资产与外部要素的组合,引入外部资本,增加集体资产收益,继而提高组织成员分红收益。A市在推进改革的初期,尤其在一些股份制改革条件不成熟、组织成员的股权权能不完整的情况下,只允许股权仅可继承,但不得转让、提现,这种做法也是为了规避外部资本进入后集体资产亏损而导致村集体成员财产受损的风险,这也是在产权制度改革中“稳中求稳”的一种做法。但是从长远看,允许股权转让是一种趋势,符合市场经济运行规律,但是时间上要有过渡。

3.政策建议

3.1加强集体成员资格标准确立的民主性

当前农村集体产权改革中成员权益的纠纷,多是成员资格的纠纷。尤其对于特定类型权益的人员(比如外嫁女、入赘婿、新生儿、新兵入伍等),是否确立其成员资格,应该通过集体经济组织成员民主决定。对于确立集体成员资格的标准,可以因地制宜“一村一标准”,但必须在坚持尊重历史、程序公开的基础上,统筹考虑户籍关系、承包地经营情况以及对集体资产贡献程度等方面,强调民主管理,妥善解决特定群体成员资格界定的问题。

3.2建立科学的集体经济组织法人治理结构

科学合理的法人治理结构,是集体经济组织职责明确、协调运行、有效制衡的前提与基础。有必要制定与完善现有的《农村集体经济股份合作社实施章程》,建立合理的董事会、股东大会、监事会“三会”结构与职业经理人制度。对于目前部分村集体存在“政经不分”,集体经济组织“虚置”以及村集体提取40%的集体利润,只把60%利润作为红利分配给集体成员股东的现状,应该根据现行《公司法》的相关规定,对以上问题进行合理解决。比如聘请职业经理人管理集体经济组织,消除或降低集体利润提成比例,完全实行“政经分离”,防止村“两委”“乘虚而入”的权利入侵,解除其对集体资产长期控制的问题,理顺村党支部、村民委员会与集体经济股份合作社三者之间的关系,建立良好的法人治理结构的外部体制环境,从而确保农村群众作为集体经济组织的“主人”地位。

3.3创立农村集体产权交易平台,鼓励产权流转

2014年国务院办公厅颁布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》,明确提出“建立多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台,有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益,有利于提高农村要素资源配置和利用效率,有利于加快推进农业现代化。”对于农村集体资源性资产(土地),加快农村集体土地的确权颁证工作,稳定农户承包权、放活土地经营权,赋予农民对土地更多的财产权利。对于农村集体统一经营管理的经营性资产,可以采用租赁、合资、招商合作等方式进行流转交易,盘活集体资产,增加集体经营收入。对于集体非经营性资产,其本质上具有公益性质的资产,原则上不建议进行产权交易,但可以委托相关专业化服务组织运行与管护。

3.4健全与完善相关的法律法规

农村集体产权制度改革并非一种偶然的经济现象,是在推进城乡一体化,发展新型城镇化,加快农村经济进程背景下提出的一项战略性任务。然而农村集体产权制度改革是一项长期而系统的工作,不可能一蹴而就,更不能改革模式“一刀切”,因此,健全农村集体产权制度的法律法规至关重要。一是制定《农村集体经济组织法》,明确集体经济组织的运行章程,界定其法人主体的法律地位。二是修改与完善《土地管理法》等相关法律,提供良好的农村集体建设用地流转的制度环境。三是制定加快集体经济组织发展的相关财政、金融政策,壮大农村集体经济,引导农村集体产权制度的诱致性变迁。


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