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国外农地抵押制度及经验启示

作者:张艺晟 曾福生  责任编辑:admin  信息来源:世界农业  发布时间:2017-11-03  浏览次数: 1026

【摘 要】中国农村土地承包经营权抵押贷款制度还处在构建阶段,国内先后出现多个试点。而国外发达国家的农地抵押制度已经相当完善,研究其农地抵押制度能够为中国的农村土地承包经营权抵押贷款制度的构建提供经营借鉴。本文重点分析对比了德国、美国和日本的农地抵押制度,结合中国国情,由此得出对中国构建农村土地承包经营权抵押贷款制度的启示。

【关键词】农村土地承包经营权;抵押贷款;农地抵押


中国经过长期的中国特色社会主义市场经济建设,经济结构得以优化,大量农业人口已经向非农产业转移,农业生产活动呈现出规模化、机械化、现代化的趋势。在这种发展趋势下,农户对农业生产资金的需求日益旺盛,然而由于农民缺乏银行认可的抵押资产,导致在广大农村地区出现贷款难的问题。

为了解决农业生产的资金缺口,国家在党的十八大三中全会上提出,可以农村土地承包经营权作抵押向金融机构申请贷款,这一举措标志着中国将围绕农村土地经营权抵押贷款业务进一步完善中国的农村金融体系。

而在许多发达国家,农地抵押制度发展已经相当完善,深入研究各典型国家的农地抵押制度能够为中国的制度构建提供经验借鉴,从而更有效地推动中国农村金融市场资金的融通。

1典型国家的农地抵押贷款实践

1.1德国模式

德国是最早允许农民利用土地进行抵押贷款、实行农地金融制度的国家,其农地抵押贷款制度是由下而上构建的。德国的农地金融主体主要包括农户、土地抵押信用合作社和土地抵押信用合作社的联合合作银行。

在18世纪下半叶,德国遭受战乱,农村经济遭受致命打击,农民逃亡,高利贷猖獗,德国政府为了恢复农业生产,解除高利贷盘剥,强制要求农民和拥有土地的地主组建土地抵押信用合作社,并受到政府的监督和管理。社员将自己的土地抵押给合作社,政府授权给合作社以被抵押的土地为担保发行土地公债,合作社利用土地债券在资本市场上筹集资金贷给社员,合作社不接受任何形式的存款,只担负债券的发行、付息和偿清责任1

社员的贷款具体操作是,当社员需要贷款时,社员将自有土地的所有权证明交给合作社,合作社对其进行严格审查,审查合格后对抵押土地进行估值,并根据估值的一定比例来核定贷款金额,借款金额确定后,社员与合作社就利率、期限、偿还方式等问题订立贷款合同,合作社负责保存合同和抵押土地所有权证明,并将与社员贷款金额等值的债券付给社员,社员将债券在市场上出售以获得现金,或者由合作社代为出售债券,将资金直接交给社员。

19世纪德国开展土地改革,普通农民可以通过赎金来购买地主土地或其他份地,进而加入合作社,至此农民代替地主成为土地抵押信用合作社的主体。随着经济的发展,农民的生产规模不断扩大,所需资金也越来越多,为了扩大债券流通范围和促进流通速度,合作社便联合起来组成联合合作银行,并依照《德国农业地产抵押银行法》规范其抵押贷款行为,银行发行联合债券,代理所属各合作社经营债券的推销、兑付及付息等业务,并在债券没有出售前,先垫款给社员或合作社,同时促使各合作社之间实现资金融通(图1)。



图1.德国农地抵押贷款制度组织体系


1.2美国模式

20世纪初期,美国出现了农产品过剩导致的农业危机,农业生产遭到巨大破坏。为了应对危机,美国政府学习借鉴了德国农地金融制度,结合本国国情,由上而下构建了以农业信用管理局、联邦土地银行、联邦土地银行合作社和个体农户为主体的农村土地抵押制度。

1916年,美国为了缓解农业危机,开始考虑政府干预经济,通过了《联邦农业贷款法》,由政府出资建立了联邦土地银行,以银行辖区农户所拥有的土地做抵押来融通资金。为了便于发放贷款,全国被划分为了12个农业信用区,每个区设立一家联邦土地银行(图2)。



图2.美国农地抵押贷款制度组织体系


联邦土地银行起初是政府资助成立的,因此它可以凭借政府信用发放土地债券从市场上获得资金。值得一提的是,银行只将这些资金贷给联邦土地银行合作社,而不是直接贷给个体农户,这就激励了农民自发组建合作社。到1933年,为了统筹管理各地的联邦土地银行,美国政府制定了《紧急农业贷款法》和《农业信用法》,并设立了农业信用管理局,各联邦土地银行由该机构统一监管,但它并不直接参与抵押贷款业务2

当社员要向土地银行贷款时,首先要向合作社提交注明了贷款金额、资金用途、利率、还款期限、方式和抵押品的申请书,并提供所要抵押土地的所有权证明。合作社审核确认后,会对所抵押的土地进行估值,并判定该项贷款的风险和额度,待确定贷款可行后,合作社就会将申请书和土地所有权证明上交给该地区的联邦土地银行,银行会对该项贷款进行二次确认,审核确认可以发放贷款后,款项会交给合作社,由合作社交给贷款人。值得一提的是,借款人须将贷款金额的5%缴纳给合作社,合作社用这笔资金购买联邦土地银行的股票,随着合作社认购股权的增多,政府资金逐步退出联邦土地银行,到了1932年,政府资金全部退出,联邦土地银行成为农民自己的银行3

但是问题也随之而来,联邦土地银行失去国家信用作为支持后,单纯的农业信用极易受到自由经济固有缺陷的打击,在经济萧条时期,农产品价格的下跌会导致土地债券滞销,使农业信贷资金周转出现困难。美国政府为此设立了联邦农业抵押公司和重新组建了复兴管理局,并通过了《联邦农业抵押公司法》,由其专门负责购买联邦土地银行债券,协调资金供需、灾后重建贷款、恢复农业生产等事宜,这也是美国农地金融的一大创新。

1.1日本模式

日本国土面积小,农业发展先天条件不足,加之战争给日本经济造成全面的创伤,为了恢复日本农业,日本建立了综合性极强的农业协同组合(简称农协)。日本农协可以为农民提供从出生到去世的全部服务,而日本的农地金融组织则是依附于农协的一个子系统,主要包括基层信用合作组织、都道府县的信用联合会和中央的农林中央金库。这3级机构由下而上参股,在经济上独立核算、独立管理。

日本农地金融的特点是采用了国家信用主导的形式,基层信用合作社、信用联合会和农林中央金库均是从事土地抵押贷款的国营机构,抵押过程中的运作资金不是从市场上募集,绝大部分都是由政府财政进行资助的4,因此,日本政府对农地抵押贷款的监管是非常严格和复杂的,在法律制度上主要有《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》等对农地抵押贷款行为进行规范,为了保护参与者的利益,提高农协的信用度,政府还设立了如存款保险制度、农村信用保险制度和农业灾害补偿制度等一系列的风险防范制度(图3)。



图3.日本农地抵押贷款制度组织体系


具体到操作流程,只有基层信用合作组织会直接与农户发生信贷关系,即直接吸收农户存款,又通过农地抵押方式向农户放贷,这些贷款大都是低利息的,政府会为这些贷款提供补贴以增加金融机构的农业贷款。而信用联合会则负责以股权形式吸收基层信用合作组织的剩余资金,对管辖范围内其他资金不足的基层信用合作组织发放贷款。同样的,农林中央金库则吸收信用联合会的剩余资金,通过运作这些吸收的剩余资金,不仅能补充信用联合会的资金链,还能向系统外的其他部门提供资金,帮助农民解决富余资金的出路问题。

由此可见,日本农地金融的成功既归功于日本政府提供的强有力的政策倾斜,也归功于日本社会各个系统成熟的合作制度。

2典型国家农地抵押制度的比较

2.1区别

2.1.1组织结构不同

德国的农地抵押制度是“自下而上”设计构建的。德国政府在构建土地抵押贷款制度的时候,首先是从底层开始制度设计的,即首先要求拥有土地的农民和地主组建土地抵押信用合作社,这个机构是可以直接与借款者发生贷款行为的,是土地抵押贷款制度的一线单位。当土地抵押信用合作社在全国范围成立并逐渐开始满足不了农户资金需求的时候,由多个合作社联合起来组建的,能够发行流通范围更广、流通速度更快的土地债券的联合合作银行便成为适时的选择。德国的农地抵押制度就是在这种先构建底层,然后逐步向上升级的轨道上发展完善的。

与德国组织结构不同,美国的农地抵押制度则是“自上而下”设计构建的。美国的优势在于其可以吸收借鉴德国200多年的农地金融发展经验,在参照德国模式后,美国政府结合本国实际,首先组建联邦土地银行,该机构虽是资金的贷出方,但却不直接与农户联系,而是将款项带给由农户组成的联邦土地合作社,再由合作社完成最终的贷款交易。虽然之后又成立了监管联邦土地银行的农业信用管理局,但总体来看,美国的农业抵押贷款制度还是先从上层设计再到底层构建的。

日本的组织结构比较特殊,事实上日本没有专门从事农地抵押贷款的机构,而是通过农协中的基层信用合作社、都道府县信用联合会和农林中央金库来开展相关业务。这3个机构负责从事农协内部的金融事务,虽由下而上进行参股,但经济是独立核算,不存在隶属关系,属于平行结构。

2.1.2主导信用不同

现代德国土地抵押贷款制度的核心是土地抵押信用合作社,虽然之后成立了合作银行,但银行成立的主要目的只是扩大土地债券的融通范围,帮助合作社更好地实现资金的融通。合作社通过土地债券化实现款项的融通,即农户将土地抵押给合作社后,合作社凭借其土地估值提供相应价值的信用,以便农户在市场上换取资金,由此可知,德国土地抵押贷款制度是属于合作信用主导型的。

美国的农地金融核心是联邦土地银行,银行负责发行土地债券,从市场上筹措资金、发放土地抵押贷款,而接受贷款的联邦土地银行合作社更多的是负责交易的实现,因此,美国的土地抵押贷款制度是以银行信用为主导的。日本的土地抵押制度则是以国家信用为主导的。

日本农协中的农地金融系统:基层信用合作组织、都道府县信用联合会和农林中央金库全部都是国营机构,虽然它们会吸收农户存款,但其用于土地抵押贷款的款项则全部来自于国家财政。

2.1.3贷款方式不同

贷款方式主要分为直接贷款和间接贷款两种。所谓直接贷款,即是放款机构直接将款项发放给借款人;所谓间接贷款,即放款机构不直接将款项交给借款人,而是将资金交给其他金融机构,由该机构对贷款相关事宜进行审核认定后,再将款项交给借款人。由此可知,德国和日本的农地抵押贷款采取直接贷款方式,而美国的农地抵押贷款则采取间接贷款方式。

2.2联系

2.2.1政府作用明显

政府是农地抵押贷款制度建立和完善的重要参与者,尤其是在制度建立的初期阶段,政府的公权力发挥了重要作用。

德国的农地抵押制度最初是在政府的强制力下构建的,并且政府授权给合作社以被抵押的土地为担保发行土地公债;美国的联邦土地银行、农业信用管理局和联邦土地银行合作社都是政府或在相关政策影响下成立的,之后美国政府甚至两次注资联邦土地银行,以帮助其发展;而日本的农地抵押贷款款项则从始至终都来自政府财政,不仅如此,政府还为农地抵押贷款提供利息补贴,以实现农地抵押的低利息。

2.2.2完善的法律体系

德、美、日等先进国家在确立农地金融制度的时候,还通过完善相关立法来保障其顺利发展。例如,德国普鲁士颁布的《抵押权及破产令》、《抵押权法令》,美国的《紧急农业贷款法》、《农业信用法》和《联邦农业抵押公司法》,日本的《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》等。这是这些完善的法律体系规范了农地抵押贷款行为,最大限度地减少了农地抵押贷款的运营风险,为金融机构开展相关业务创造了良好的法律环境。

2.2.3成立专业机构

大多数农地金融制度成熟的国家都成立了专门从事农地抵押贷贷款的机构,德国有土地信用合作社及其联合银行。美国有联邦土地银行和联邦土地银行合作社,成立专业机构的目的是为了减少交易成本、深化农村金融,更广泛地推动农地的融资作用。日本虽然没有专门的机构,但其从事农地抵押业务的部门是依附于农协的,同样能够达到上述目的。

2.2.4土地债券化

要实现资金的融通首先必须实现资产的流通,土地作为不动产是缺乏流动性的,农民即使将大量的农地所有权证明抵押至银行,银行也无法其流通出去,也就实现不了土地融资的作用。而将土地债券化,只要有足够的信用支持,那么土地债券就能在资本市场上实现流通,而且其流通范围可以覆盖到整个资本市场所包含的范围,从而更快地为农户换取数额更大的资金。德国和美国都通过土地的债券化来实现农地融资的,当然,部分如日本一样的国家由于其土地稀缺、农业弱质性太强,会采取更为稳妥的国家财政直接支持的做法。

3国外农地抵押制度对中国的启示

3.1完善关于农村土地承包经营权抵押的法律体系

2014年中央1号文件强调:“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”,党的十八大三中全会提出,赋予农民对承包地有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。但是中国的《担保法》中规定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”,《农村土地承包法》中只规定,“通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转”,没有提及是否可以用作抵押贷款,《物权法》中规定,除招标、买卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地可以抵押外,其他方式承包的农村土地不得抵押。

因此,中央和地方关于土地承包经营权抵押贷款的政策、条例和实施细则事实上都是与现行法律相悖的,这也导致政策在落实的过程中面临许多难题。想要解决存在的法律禁区和金融法规不配套问题,就需要修改现行的法律,明确农村土地承包经营权的可抵押性,并且以法律形式规范农村土地承包经营权的融资行为。

3.2组建或指定专业机构,政府提供财政和政策支持

中国农业人口众多,农业现代化刚刚起步,并存在一定程度的农地细碎化问题,所以中国的农地抵押贷款业务的数量和涉及金额会比较庞大。为了节约交易成本,最大限度地减少信息不对称问题,国家可以指定类似于农村信用社、邮政储蓄银行等与农村联系较为紧密金融机构,来开展农村土地经营权抵押贷款业务。此外,也可以成立类似于土地银行的机构,将农村土地经营权抵押贷款业务专门下放给这类机构开展。

同时,考虑到中国农地归属不清、产权不明的国情,金融机构的逐利性可能会导致其不受理农村土地经营权抵押贷款业务,或者提高其贷款门槛。为了防止此类现象,政府部门须对这类贷款业务提供积极的财政支持和政策倾斜,如对贷款进行补贴、为土地债券提供国家信用担保等。

3.3完善农村金融和社会保障体系,积极推动土地的资本化

首先,当前“恋土情节”在农民中还普遍存在,农民将土地作为一种保障手段握在手中。要想推动农村土地经营权抵押贷款业务,就必须剥离农村土地的社会保障功能。继续推动农村养老保险制度和农村新型合作医疗体系的建设,逐步健全农村最低生活保障制度,从而推动农民将农村土地释放出来。

其次,还要完善农村金融体系,因为农业属于弱质产业,抵御市场风险和自然灾害的能力较差,所以除了要有专门从事农村土地承包经营权抵押贷款业务的机构外,还要组建能够为该类抵押贷款业务提供担保和保险的机构,以及能够为土地进行专业化价值评估的机构,从而降低贷款风险,提高贷款积极性。

最后,发达国家土地债券化的做法值得中国借鉴,土地债券化能够使固定的土地资产实现分割和扩大流通范围,从而为金融机构提供有效的融资渠道,缓解农业资金供求紧张的矛盾。


参考文献:


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