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新双轨治理:中国乡村治理的旧制度与新常态——基于四地乡村治理实践的考察

作者:王向阳  责任编辑:余孝东  信息来源:《甘肃行政学院学报》2017年第4期  发布时间:2017-11-07  浏览次数: 899

 本文基于对广东清远、四川成都、上海嘉定、河南驻马店四地乡村治理实践的实地考察,旨在经验主义整体性视角下讨论新双轨治理的内涵、类型与逻辑。研究表明,随着国家政权建设的不断推进,国家基础性能力增强,村社整合能力日渐式微,且区域差异较大,新双轨治理诞生。在地方政府资源流量大小、村庄结构强弱、村庄利益密度疏密等因素综合作用下,乡村治理呈现出弱行政-强村社的村社自主型、强行政-强村社的耦合共治型、强行政-弱村社的行政统合型与弱行政-弱村社的维持型等四种村治样态,但不同于西方国家与社会二元对立的立论基础。我国国家政权建设中多面一体的有效推进,建立在对乡村治理事务的有效分类和村社主位的治理资源的挖掘利用上,建立并优化国家供给和村社需求之间上下畅通的耦合共治结构,应是新时期中国乡村治理的战略选择。

关键词】乡村新双轨治理;村社自主型;耦合共治型;行政统合型;维持型;分类治理


一、引言

委托投票在村民委员会(下文简称“村委会”)选举实践中一直存在,但人们对其正当性却始终存疑。2010年《村民委员会组织法》修订时,第一次在村委会选举制度中正式确认了委托投票,要求接受委托的村民必须是委托人在本村的有选举权的近亲属(这可近似地简称为“户内委托”)。而在这之前,以户内委托为主要形式的委托投票在村委会选举实践中已经使用了将近30年,在地方立法中接受委托投票的地区也越来越多。但是,从动议将委托投票入法到最后户内委托入法,相关争议却一直存在,至今未停。这说明,对户内委托的正当性存在认识上的内在困难。

户内委托正当性无从确立与村委会选举制度以维护村民选举权利为中心有关。村委会选举制度在其持续的法制化进程中,逐步将目标确立为维护村民的直接选举权利,确立起自由、平等、直接、秘密、公开、公正的选举原则,并依据这些原则设定选举规则,这些原则和规则要求实现村民的自主投票和对选举的高度参与。“自主投票”的投票权被明确赋予单个的选民,一个选民只能拥有一份投票权,即“一人一票”。“高度参与”则集中表现为“双过半”规则,即参与投票的村民占全部选民的一半以上选举才有效,候选人得到超过一半投票村民的赞成票才能当选。主流学者也把村委会选举的法制化进程理解为是在不断扩大和落实村民直接选举权利。对法律规定的解释和对法律执行的解释,都如此一致地从选举权利方面来立论,就逐步形成了村委会选举制度的“选举权利中心论”。选举权利成为村委会选举制度设计的中心,也就有了进一步的推论:因为村委会选举制度是村级治理制度的基石,村庄是乡村治理的基础性单元,因此,保障村民选举权利也就成为整个乡村治理的基础。这样,“选举权利中心论”就成为学界和政界共有的对村委会选举的主流解释,并影响到人们对乡村治理发展取向和各种相关制度的理解。

委托投票冲击了“选举权利中心论”所内涵的“一人一票”制度和自由投票原则,因此也就只能被视为一种不得已而为的另类制度。户内委托,用“选举权利中心论”来衡量,就更是另类中的另类,因为它必然默许部分家庭成员的投票权由家长代行,而家长一般会用自己的意志代替委托人的意志。但是,委托投票尤其是户内委托长期被采用必有原因。委托投票适合农村社会实际,在农民大量进城务工和流动频繁的当下农村,要保证“双过半”委托投票就更是不可缺少,甚至在很多村庄,以户内委托为主要形式的委托投票的选票数量已大大多于选民自己直接投出的选票数量。户内委托要确立其正当性,对村委会选举的理解就必须超越“选举权利中心论”。

法理和选举实践的这种脱节,不仅使得户内委托出现正当性困境,而且引出一系列需要回答的问题:村民参与村委会选举包括以委托投票方式参与村委会选举,其根本要求是什么?村委会选举需要实现的首要目标究竟是什么?在决定村委会选举的具体程序上,国家和村庄各自应具有哪些权力?这些问题又涉及村委会选举性质及村委会选举与乡村治理之间的关系。这些问题是村委会选举研究和乡村治理研究的基本问题,问题的答案似乎在确立村委会选举制度之初就已经明确了。可是,户内委托的正当性困境还是暴露了村委会选举制度内在的矛盾,为重新讨论上述问题带来了契机。

深究这些问题是一项系统的工作,本文仅是开端之作。本文的思路如下:首先,梳理围绕户内委托的种种争论,明确是“选举权利中心论”构成了户内委托正当性确立的障碍。接着,简要分析村委会选举的诞生时刻和法制化进程,提出应注意一种悖论现象:“选举权利中心论”虽然不能解释村委会选举实际发挥的功能,却又在村委会选举制度解释中占据着统治性地位。最后,提出确立村委会选举的“村庄治理本位论”以取代“选举权利中心论”;相应地,户内委托虽不能被“选举权利中心论”接受,但根据“村庄治理本位论”,却是自然和正当的投票方式。本文的旨趣在于,从确立村庄治理本位开始,使村委会选举从理论迷失中回归,将治理逻辑重新置于理解村委会选举和村民自治制度的核心,使乡村治理实践建树于乡村社会基础之上。

二、户内委托辩难中的权利执念

户内委托正当性的悬疑状态从村委会选举实践之初就有,但一直未能引起关注。《村民委员会组织法》立法工作在2010年之前一直避免使委托投票进入全国性法律文本。1987年制定《村民委员会组织法(试行)》时,委托投票被视为民主程度低于直接投票的投票方式,没有被写入法律;在这一法律10年试行期间,由于确有需要,各地逐渐普遍采用委托投票,很多省级地方法规中也对此进行相关规定;1998年《村民委员会组织法》开始正式施行时,委托投票依然没有被写入全国性法律。

2010年修订《村民委员会组织法》时,虽然户内委托最终被写入法律,但在修订前后对这一制度的必要性和到底采用何种委托方式产生了激烈争论,至今未绝。

在争论中,各方互相辩难,但借以立论的依据却都是维护选民选举权利。关于户内委托投票的争论焦点有两个:一是委托投票到底应不应该推行;二是限制受委托人只能是近亲属的户内委托和不限制受委托人是否是近亲属的户外委托哪一种更好。

(一)投票权利是否可以委托

有关争论主要围绕两个方面的问题:第一方面的问题是:投票权利是否可以转让?委托投票是否意味着投票权利的转让?有学者认为,投票权是选举权利的重要内容,作为一项政治权利,它既不得转让,也不能继承;委托投票意味着投票权可转让,事实上给予了代理人投多张选票的权利,违背了“一人一票”的基本原则(袁明圣,2003;臧必飞,2010)。而支持委托投票者认为,委托人在委托投票的情况下,并没有转让投票权利,也不是让别人代行选举权利;委托投票是受委托人严格按照委托人的意思写票和投票。这两种观点在委托投票权利不可转让上有共识,但对于委托投票是否意味着投票权的转让有分歧。

第二方面的问题是:在委托投票的投票主体(委托人和受委托人)并不具备实施委托投票的相应条件时,正确的选择是遵照投票主体的现状放弃委托投票或保守地推行,还是积极创设条件以推动投票主体扩大使用委托投票?一些人认为,部分外出者已经不关心选举,实质上已经放弃了选举权,不必为了他们而采取委托投票制度;也有人认为,外出务工者不具备完成投票意愿所必需的对候选人了解的信息条件,委托投票在秘密投票制度下也无法核查受委托人是否按照委托人的意愿投票,因此,委托投票是无效的制度安排,不应坚持(唐鸣,2009)。以上看法基本否定委托投票。而支持委托投票者则认为,应该积极创设条件,推动外出者关心选举,创设必要的信息渠道,使外出者了解候选人,使其能更好地利用委托投票形式实现自己的选举权利(李尚坤,2010;隆厚文,2010)。

对上述第一方面问题的争论更加基本。但是,由于村民选举权利相关理论并没有说明什么是这一权利的核心部分,即不可转让的部分,故而争论无法深入。在第二方面问题的争论中,双方都在强调条件对于实现选举权利的重要性,但是,对于本应得到讨论的问题,例如主体意愿、信息条件等在实现选举权利中的不同作用,并没有进行讨论。由于以上原因,委托投票也就无法说明其自身是不是实现委托人选举权利的必要之举,关于委托投票正当性的争论并无结果。

(二)户内委托与户外委托孰优孰劣

赞同户外委托、反对户内委托的学者认为,户内委托在实现委托人的选举权利方面有天然缺陷。在家庭内部进行委托投票,容易出现家长代替普通家庭成员做出选举决定的情况,从而侵犯普通家庭成员的选举权利(张同龙、张林秀,2013)。而户外委托给予委托人充分的选择自由,委托人可以自由选择村内任何选民作为受委托人——不论他是否是家庭成员。这样,委托人就可以选择避免让家长的意见代替自己的意见,尤其当他和家长意见不一致时。在他们看来,户外委托比户内委托更能体现村民的选举意愿;而且,更为重要的是,委托人选择受委托人的权利不应该受到限制;因为选择受委托人的权利本身就是法律要维护的选民选举权利的一部分,而户内委托限制了受委托人的范围,就必然损害委托人的选举权利。以上反对户内委托的理由,可以归结为强调选举权利为中心以及因此而坚持委托权利必须得到自由行使。

户内委托支持者则认为,虽然理论上户外委托更能体现村民的选举意愿,但自由委托的户外委托制度却并不具有通过自由委托实现委托人选举权利的条件,因而,与户外委托相伴随的是贿选、操纵选举现象的频发。户内委托支持者主要是想以户内委托来避免户外委托出现的乱象,他们将户内委托作为户外委托的“改进版”但并没有从根本的道理上反对户外委托,甚或也不想这样做。

但是,户内委托支持者所强调的实行户外委托引致的弊害,却触及了委托投票落实自由投票原则所面临的几乎所有困难。委托投票需要经过委托人选定受委托人、受委托人接受委托人意愿、受委托人按照委托人意愿投票三个环节。在实行户外委托的情况下,这三个环节中的每个环节都容易出现侵害村民选举权利的违法现象。首先,选定受委托人的过程是受委托人和委托人之间双向互动的过程,由于受委托人充分开放,实践中候选人经常会采用各种手段让自己和自己的竞选支持者争取成为受委托人。他们往往能凭借资源优势、人际关系优势,诱使流动家庭或在村家庭中的流动人口选民选择自己一方作为受委托人。这种动员很容易成功,且很难鉴别委托人是否出于自愿。也就是说,在户外委托制度下,委托人表面上可以自由选择受委托人,但实际上很容易受到占据优势的候选人的强制。其次,委托人一旦“自由”选定了受委托人,多数情况下并不会将自己的选举意愿告诉受委托人,或没有办法要求受委托人按照自己的选举意愿进行投票,而只能听凭受委托人替自己决定,委托人在此实际放弃了自己对意愿的委托。最后,在第三个环节,受委托人按照自己的意愿做出对候选人的选择,投出委托人委托给他的选票,委托人的选举意愿在多数情况下则没有得到实现。户外委托在以上三个环节的运作,恰好为贿选、少数人操纵选举等现象的大量出现打开了方便之门,户外委托成为大量贿选和操纵选举行为出现的制度性原因之一。贿选和操纵选举也歪曲了选举结果,使得整个选举丧失了正当性。如果选举权利受到侵害的村民举报,国家机关进行相应的查处,选举纠纷就更是会被放大,从而产生巨大的治理成本,甚至会使村级治理陷入瘫痪(胡序杭,2006;胡从来,2012)。

由此可以看出,户内委托支持者和户外委托支持者虽然各执一端,但所秉持的道理却都是“选举权利中心论”户内委托支持者只是认为户内委托的弊害较之户外委托要小一些而已,并没有论述户内委托的委托是否足够正当,因此并未根本挑战户外委托的正当性;而户外委托支持者坚持认为,要委托就要自由委托,户内委托在民主程度上要低于户外委托。双方其实都认可村民个体的选举权利至上,委托投票要保证受委托人按照委托人的意愿投票。但是,双方并没有提出衡量委托人的选举权利在委托投票制度下实现程度的标准,也没有说明委托投票的三个环节在实现更高民主程度的自由投票中哪个环节更重要,所以,双方都无法提供判定户内委托和户外委托哪一种在维护村民投票权利上更优的充分理由。

法律最终采纳户内委托并不是因为委托投票和户内委托在正当性和实现条件方面得到了审慎的论证,而是因为:第一,忌惮户外委托制度下现实中多发的选举违法乱象;第二,笼统地坚持保障外出者的选举权利,认为保障外出者选举权利和保障村民选举权利在具体制度设计上不会产生冲突。但是,对于户内委托正当性来说,仅仅因为其它不易导致贿选、选举操纵和选举纠纷,并不能取消其对自由委托权利之害。秉持“选举权利中心论”者会认为,即使在户内委托制度下,贿选、选举操纵和选举纠纷虽然几近绝迹,但按选举权利在自由委托情况下才会得到实现的论证,户内委托仍然没有正当性。

总之,正因为存在上述两个无法作结的争论,法律最终采纳户内委托也就变成了一种仅仅为了减少贿选、选举操纵和选举纠纷而不得不用的选择,还很难说得上是在保障选举日不在村庄的选民的投票权利。村委会选举制度的“选举权利中心论”充当了争论各方共同的依据,却无法为法律最终的选择提供正当性论证,“选举权利中心论”不仅不能给予户内委托以正当性,而且对于委托投票的正当性也无力给予。不仅如此,在某种意义上,它对选举权利的看重却恰恰成为对户内委托正当性最强有力的质疑理由。户内委托制度虽然看似是小的制度调整,却是检验村委会选举制度将根本目标确定为维护村民选举权利是否合理的试金石。它暴露了村委会选举制度的根本目标不能统率村委会选举制度,基于根本目标的“双过半”和自主投票这两个具体制度间也存在着无法克服的对立。

三、无根的“选举权利中心论”

要想使户内委托的正当性能够自明,就必须重新理解和定位所谓“村民选举权利”并为村委会选举的稳定建构和运行找到新的理论基础。村民直接选举权利从何而来、何以存在?它又为何在法律和政策层面大行其道?回答上述问题,需要回到村委会选举的诞生时刻,并重新梳理村委会选举制度的演进路径。

(一)诞生时刻:村委会选举以村庄治理为本位

村委会选举制度萌芽于上个世纪70年代末80年代初广西自治区宜山县合寨村(时称“合寨生产大队”)。1979年,合寨大队已经分田到户,农业生产和食物分配已不再需要生产队长来负责了,直接指挥社员的生产队长也没有了权威,大队下属的各个生产队的公共事务无人负责、无人管理。1979年10月,由几个处于当地水库灌区下游的生产队的队长牵头,十几个村民组成了治安联防队,首先解决最令村民头疼的上游村庄村民偷水问题以及村内治安问题。由于效果明显,全大队十几个生产队(当地的生产队叫“屯”)都纷纷效仿,分别成立了夜间巡逻队,几个屯再联合起来成立一个治安联防队。但是,联防队没有正式身份,也没有报酬,过了几个月就运行不下去了。当时的大队书记就和果地屯的一个生产队长商量,在联防队之上,再成立一个正式组织,这个组织可以管治安,也可以管其他事情。于是,1980年1月8日中午,由20多个村民组织,召集了全屯800多人中的500多人在一起开会,通过了包括14条内容的村民公约。当天夜里,每个户主领到了一张白纸作为选票来推选村委会委员,按照得票多少选出了由5人组成的村委会。因人民公社已经解体,自称为其社员的组织已经名不副实,他们就把自己选出的组织叫做“村民委员会”。1980年2月5日,合寨村的另一个自然村果作屯也出于管理社会治安等突出问题的需要,由85户村民每户出一名代表选举产生了村委会。由于该屯有6个生产队,最终的由5人组成的村委会是由85个户代表从第一轮选出的6个候选人(每个生产队1个)中差额选举产生的。

村民想要利用选举形式解决的真正问题是什么呢?果地屯是为了通过由更多人选出的组织执行村民公约,来解决“社会治安、修路、吃水、集体林场分红、家庭纠纷调解”等难题;果作屯是为了让村民认可的村规民约得到一个强有力的组织来执行,让村里的事情有规可循。两个村庄想通过选举解决的都是分田到户之后村民自主性增强所带来的村民个体之间、村民个体利益和村庄整体利益之间的矛盾,以及社会控制减弱带来的社会治安问题。当时,如果没有通过选举产生公共权力,基本的公共秩序问题得不到解决,村民共同依赖的村庄共同体就不能维系。如何形成和执行代表村庄共同利益的约定和共同行动,是最初的村委会选举要解决的真正问题。公共权力产生的旨向很清楚,就是解决棘手的村庄治理问题。通过选举和村规民约构建起来的新的村庄共同体,在一定意义上恢复了人民公社时期曾经有过的村落内的安定秩序。这个共同体追求内部和谐(例如,村规民约针对有害于邻里关系的无理行为制定了罚则),同时对外又坚持村庄整体利益(例如,萌芽时的治安联防队对外保护村庄用水利益)。这个新构建的共同体其实是在乡村社会状况发生新变化的情况下村民的一种重新集合。

但是,村委会体制与人民公社体制下的生产大队、生产队体制并不是截然分开的,而是有内在联系和历史连续性,这种内在联系和历史连续性是通过村民对村庄秩序的认可和追求而得以建立的。人民公社下的生产大队和生产队,是集体经济组织,有集体财产,也有组织集体生产和对社员进行管理的权力。分田到户后,集体财产受到削弱,但是,分到各户的财产、村庄公共生活的秩序仍然需要得到保全和维持。因为这时生产队长仍然被上级赋予了管理职责,所以,生产队长首先想到的就是要保护集体财产不受侵害,村庄基本秩序例如社会治安、用水秩序等得到维持。而村民虽然不再承担人民公社时期社员的诸多责任和义务,但是,他们愿意继续享有人民公社时期村庄管理有序所带来的好处。因此,由自己选出管理公共事务的当家人,村民自然愿意参与;对于由此订立的公约,他们自然愿意接受。

人民公社在分田到户情形下开始解体,这在村庄层面的突出影响是,农户自主利益凸显但缺乏新的对公共利益进行协调和管理的机制,从而使村庄共同体面临解体的危险。此时诞生的村委会选举,其目的一是维系村庄共同体的存在,二是谋求村庄共同体获得良好的治理。也就是说,在村委会诞生的时刻,村委会选举是以村庄治理为本位的。人民公社时代的村庄共同体是以共同劳动、共同分配为整合机制的,没有了共同劳动和共同分配,村庄共同体的整合就面临困难了。要想维持原有成员组成的村庄共同体,就必须使他们之间产生新的整合机制。而新的村庄共同体首先需要在解决最紧迫的危及自身存续的公共秩序和内部利益冲突的问题中建立起来。也就是说,村庄秩序是首要问题,村民采取的直接选举的方式只是确立新的村庄共同体的手段,也是使新的村庄共同体的管理者获得权威的合理方式。选举是为了确立新的村庄共同体以及制定出对其进行治理的规则,目的是获得更好的村庄治理。选举是为了实现改善村庄治理的目标(目的)而采用的手段。

(二)法制化进程新解:由村庄治理本位转向选举权利中心

村委会这一新的村庄共同体形式产生后不久即得到党中央的高度关注,1982年《宪法》把乡镇以下的基层组织定名为“村民委员会”,村民委员会成为中国农村的基层建制,村民委员会中的村民选举产生的自我管理组织也被称为“村民委员会”《村民委员会组织法》的历次修订都保持着对村民委员会性质的定位,即“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。在村民凭借自己的村民身份选出自己的当家人的同时,他们也将自己的身份确定为“村民委员会”(新的村庄共同体)中的一员。应该说,在对村委会做出宪法规定和在全国范围内组织村委会选举之初,村委会的自治组织性质和村委会选举促进自治的目标都得到了高度确认,并且在关于选举的具体法律规定中得到了较好体现。

新的村庄共同体的管理组织即村委会经选举产生后,其主要职能是管理村庄公共事务。在人民公社时期,村庄公共事务由人民公社和生产大队主导,村庄公共事务管理在很大程度上是便利国家对农村社会的资源汲取,维持国家对农村治理的基本秩序。而分田到户后,每家成为一个利益主体,村庄公共事务和村民之间的关系更加紧密了。但是,生产队长没有了国家的支持,也因集体劳动体制瓦解而不再能从中获得收入,所以也就不再管事了。村民自发起来选举产生村委会首先就是为了村庄公共事务的自我管理。因此,村民选举产生的村委会就是村民自我管理的组织,其目的是实现村民自治。村庄治理本位其实是对从村委会选举诞生以来一直就有的“村民自治”提法的再确认。

但是,如果看村委会选举后续的法制化进程,就不能不得到这样的印象:选举制度越来越将维护选举权利作为目标,而不是将村庄治理作为目标,村委会选举失去了其诞生时的根基。这造成了复杂的后果:一方面,通过选出优秀人才,选举制度具有改善村庄治理的潜力;另一方面,因为程序上高扬村民个体的选举权利,村庄选举竞争性过强,从而在一定程度上使相比于人民公社时期本来已经松散化的村庄共同体更加松散化,与竞争性选举相伴生的选举操纵和贿选甚至使村庄面临分裂的危险,村庄治理得以改善的共同体根基不断受到削弱。也就是说,村委会选举将维护选举权利设定为目标和原则,一定程度上背离了村委会选举改善村庄治理的目的。

为什么村委会选举会发生从改善村庄治理为目标向维护选举权利为目标的转向?由于篇幅所限,本文无法详尽分析有关过程,这里仅扼要指出其中突出的方面:第一,村委会选举越来越被定性化为基层民主化的重大举措,被作为推进整个国家民主化进程的奠基性工作之一;第二,村委会选举的主要进展被归结为竞争性选举制度的设立和选举实践中竞争性的增强;第三,村委会选举理论研究的民主导向和立法讨论中的民主导向互相配合,使村委会选举制度以实现村民选举权利为中心确立;第四,随着对外开放进程的推进,国外政府以及非政府组织纷纷以技术援助为名介入中国村委会选举的观察、评估和咨询活动,包括对有关法规的制定提供意见,一定程度上助推了形式民主导向以及权利本位的法律订立和执法实践;第五,身处于竞争性选举实践,越来越多的农民对竞争性选举相沿成习,对权利话语耳熟能详,成为村委会选举中的权利追求者。

四、户内委托的正当性

根据对村委会选举初始时期村委会选举和自治的村庄共同体(即村民委员会)同时成立的分析,可以认为:村委会选举的首要功能是维系村民委员会这一自治共同体的存续。这一功能的实现,一方面是通过全体村民成为选民并有相当数量村民实际参与选举表现出来的;另一方面是通过选出足够数量且村民认可的自治共同体的管理组织去具体实现的(这种认可并不一定体现为自治共同体的管理组织成员获得参加投票选民的一半选票)。自治的村庄共同体的存续和其善治的增进是村委会选举的根本目标,也是确定其性质的本源所在;设立村委会选举制度的目的是维系和巩固村庄共同体,便于实现村庄善治;村委会选举制度具体形式的选择必须和村庄治理的目标相契合。这就是本文力主的“村庄治理本位论”依据“村庄治理本位论”,委托投票包括户内委托的正当性就能得以确立。

(一)村庄治理本位下委托投票具有正当性

委托投票适用于选举日不能到场投票的村民。虽然他在选举日不能到场投票,但是,作为共同体成员,在应向自治的村庄共同体表明自己存在的选举场合,他应以适当方式“在场”,因此,他应该被登记为选民。村民接受并认可这种登记行为,即是认可自己作为成员加入自治的村庄共同体。接受登记成为选民后,如果在选举日因客观原因不能到场投票,他有两种方式可以选择(选择其中一种):一种选择是放弃投票权利,但这不意味着放弃其自治共同体成员的资格,只是意味着他在选举中成为消极成员,尤其是从选举具有确立村庄共同体的作用这一角度来看;另一种选择是采用委托投票的形式,即委托其他选民为其履行投票义务、行使投票权利,这意味着他和到场投票的村民一样,选择成为选举中的积极成员。

在确立村委会选举制度后,实行委托投票是为了保证“双过半”即保证足够多的选民参加选举,保证足够多的选民赞成某个候选人。第一个“过半”对于保证选举的正当性意义重大,是保证所有选举程序得以合法开展的基础和前提。这涉及选举得以成立的前提。选举之所以可以开展,是因为选民共处于一个共同体,而且有必要维持这个共同体,而选举的结果是产生村委会成员来作为这个共同体对外的代表和对内进行治理的必要主体。一半以上选民参加选举意味着多数成员认为要通过到场并选举出管理者的方式来维系村庄共同体的存在。这意味着,村庄共同体并不依赖于外界力量而存在,是完全自主、自治的。在以选举和自治方式加强村庄共同体的情况下,由于存在不能实现“双过半”的可能性,即村庄共同体存在的正当性可能受到挑战,委托投票才成为不可或缺的选择。“双过半”的含义不能仅仅从确保村民参与选举方面来理解,而要进一步明确,村民参与是村庄共同体存在和有凝聚力的重要条件。故而委托投票是确保村庄共同体存在的制度选择,而不仅仅是确保不能到场选民选举权利的选择。

换言之,委托投票的正当性首先是因为选举有维持村庄共同体存续这个目的。这个目的的存在,使村民履行选举权利同时也是在对村庄共同体尽一种成员义务。村庄成员通过委托投票参与选举,其实质是将其选举权利委托给受委托人行使,并通过受委托人尽到他作为村庄共同体成员的义务。他的委托票因此具有双重性质:一是显示他作为村庄共同体成员参加自治共同体得以成立的选举活动(或者说选举仪式),二是体现他作为投票人参与选举村庄共同体的管理组织。因此,他应该选择自己信任并完全可以代表他履行其成员义务和选举权利的村民代为投票,受托村民则应该真实表达委托人履行成员义务和实现选举权利的意思。

(二)限制受委托人范围对改善村庄治理利大于弊

认识到委托投票制度的主要功能是通过保持村民的高度参与来维护村庄共同体这一点后,改进委托投票制度就有了基本的遵循。在有关争论涉及是否要限制受委托人范围时,有学者认为,限制受委托人范围会降低村民的选举积极性和村民参选率,从而影响村庄共同体的维系。如果确实存在上述后果,是否限制受委托人范围就应该加以考虑。

事实表明,在法律明确限制委托投票范围为近亲属之前,村民选择受委托人在多数情况下会选择自己的近亲属。也就是说,即使限制受委托人的范围,也不会影响多数委托人实际进行委托。如果限制受委托人范围(例如限制在近亲属范围内),受其影响不能办理委托的村民数量并没有很多。委托人选择受委托人除了信任因素外,还受很多因素的影响。当法律做出限制受委托人范围的规定后,一部分原本要委托给受委托人范围以外村民的委托人可能会转而选择委托给受委托人范围以内的村民,这就会消减对村民参选率本来就不很严重的影响。总之,限制委托投票范围对村民参选率的影响并不严重。

当然,如果限制受委托人范围仅仅只有略微降低村民参选率的效果,徒增小弊却未得一利,限制委托投票范围就没有充分道理,并不足取。事实上,选择限制受委托人范围不仅是因为新增的弊害甚小,还因为它避免了不限制受委托人范围的很多弊害,而这些弊害对于村庄共同体维系和村庄善治威胁很大。具体来说,不限制受委托人范围的弊害是:

第一,不限制受委托人范围使得委托投票大量发生在信任度较低的村民之间,而选举结果本来就非单张选票所能左右。委托投票意愿无法实现的结果(委托人对自己的一票投的是谁不知道,总体选举结果自己又不能影响)是:村民之间的互不信任加剧,村民对选举的无效能感和政治冷漠增强,从而弱化共同体团结。

第二,不限制受委托人范围使得对委托投票的监督难度很大,容易出现不经过委托人同意或违背委托人意愿的所谓“不规范的委托投票使得受委托人违背委托人意愿的行为很容易被竞选各方利用而产生纠纷和冲突。这可以分为以下几种情况:第一种情况,在候选人竞争激烈的村庄,候选人指使其支持者用金钱和利益贿选、暴力压服、劝说、冒领选票等手段,获得受托权,歪曲委托人的意愿进行投票。上述行为在不限制委托投票范围时易于在很大范围内发生,由此极易发生选举纠纷。第二种情况,由于委托投票的范围很大,选举组织机构无法做出保证委托真实性、限制受委托人接受委托票数量等规定,如果选举结果不为落选一方所接受,某些委托投票者很容易被落选一方串动、出面声明委托投票未经其同意或歪曲其意愿,从而导致选举争议,选举也告无效。这种情况甚至表现为这样的争议情形,即,夫妻关系或父子关系中的一方在没有征求另一方同意情况下替另一方投票,另一方会指责选举组织者侵害了他的选举权利。实际上,对于受委托人违背自己意愿投票的情况,出面申告的村民很少,出面申告的村民在多数情况下是受竞选者在背后指使,以造成选举纠纷,推动重新选举。可见,不限制委托投票范围引发纠纷对选举损害很大,对选举意欲维护的村庄共同体损害也很大,极端时会造成村庄共同体分裂。

(三)户内委托加强家庭内部机制从而助益村庄治理

既然限制受委托人范围可以消除委托投票制度在不限制受委托人范围时容易产生的大的弊害,接下去的问题就是确定将受委托人限制在什么范围内。相比于户外委托,将受委托人范围限制为近亲属的户内委托可以增强村庄共同体的紧密程度和凝聚力,有利于巩固村庄共同体和改善村庄治理。

在前述的反对户内委托者看来,户内委托的最大弊端在于,家庭内易发生家长的强制从而歪曲委托人的意愿。但是,实际状况怎样呢?家庭内部的委托,首先是经过了一个明示或默会的要求委托和接受委托的过程,其次是经过了一个明确或暗含的委托人和受委托人之间协商确定意愿候选人的过程,再次是经过了委托人对受委托人是否履行职责的确认或审查过程。这些过程都通过家庭内部机制来完成。

户内委托通过充分利用家庭内部机制较之户外委托更能体现委托人的意愿;更重要的是,它通过加强家户的作用,维系和巩固村庄共同体。在相互之间更强信任的基础上,家庭成员经过必要的协商、共识,户内委托投票会带给委托人比在户外委托时更强烈的选举效能感,委托人会更强烈地感受到选票是根据自己的意愿来投的,从而增强自身与村庄共同体的联系感——虽然这是通过再现和加强委托人与自己家户的联系感而实现的。

五、村民选举权利的归位

随着村委会成员构成和村委会外部发展环境的改变,村委会选举应该立足村庄治理本位做出调整,才能不失其本源和本性。如果固执“选举权利中心论”村委会选举就会脱嵌于乡村社会,最终走向其所追求目标的反面。村委会选举研究当下的主要任务是使村民选举权利从“中心”回归其所,使村民选举权利上附着的神圣色彩和至深影响之“魅”得以祛除。

(一)村民选举权利的村庄共同体前提

选举制度有多重功能,但是,不同选举制度的功能都需要联系其得以存在的共同体基础来看待。毕竟没有共同体,共同体的选举就无法举行。村委会选举直接依赖于村庄共同体。没有村庄共同体,村委会选举就无法成立。

即便说维护村民选举权利是村委会选举制度的目的,它也不能单独存在,必须和维系村庄共同体这一首要目的同时存在。维护村民选举权利不能成为村委会选举的终极目标,它只是实现某种目标的手段。村委会选举权利的设置,归根结底还是为了实现更好的村庄治理。如果坚持说选举权利重要,那也是因为在共同体存续的前提和维护共同体存续的目标下,选举权利才能够凸显出来,没有了村庄共同体这个前提和目的,选举权利的重要性便无从谈起。

“选举权利中心论”因为没有内涵村民选举权利的共同体前提和目的,也就不可能被实践所遵循。地方政府尤其是基层政府在一定程度上背叛了它,农民即使是选举权利被赋予的对象,也没有成为它的忠实履行者。事实上,若坚守“选举权利中心论”村委会选举将无法立足,其所取得的真正成就也无法得到充分说明。坚守它,不仅无法解释村委会选举从何而来,也最终会使村委会选举没有归处,使这一制度的改进进入死胡同。其中的道理,说复杂也复杂,说简单也简单:没有共同体,就没有共同体的选举,“皮之不存,毛将焉附”?片面高扬个体的直接选举权利,将动摇共同体存在的根基,从而也将取消选举权利自身。村民的直接选举权利,在村委会选举中不能被片面突出和过分强调,而是要对其祛魅,客观理解其作用,理性发挥其功能。

(二)村委会选举和村民选举参与的双重性质

村委会既是自治的村庄共同体的名称,也是这一共同体的管理组织的名称。村委会选举既是自治的村庄共同体产生和确立的集体仪式,也是自治的村庄共同体的成员选出共同体的管理组织的活动。也就是说,村委会选举因此具有双重内涵。因而,村民参与村委会选举也具有双重意义:第一重意义是:自治的村庄共同体经过选举诞生后,之后的每一次选举都是对这一共同体存在的重新确认,因此,村民参加每一次自治的村庄共同体选举时的选民登记都是对其成员资格的确认,并且通过实际参与投票从仪式上确认自治的村庄共同体的存在;第二重意义是,村民参加自治管理组织的选举,这种选举活动不仅是其具有自治的村庄共同体成员身份的标志,更是其作为自治的村庄共同体成员对共同体应该承担的一种义务。因为这第二重意义,作为村庄共同体管理组织的村委会可以通过选举产生。上述双重意义也表明,作为自治的村庄共同体的村委会的确立和作为这一共同体成员的村民身份的确立是同时的,而作为管理组织的村委会的成立也是自治的村庄共同体能够实际存在的重要环节。

进而,村民的选举权利既是对其作为共同体成员资格的确认,是村民作为村委会一员不可剥夺的权利,也是他能够被自治共同体接纳为成员、能够成为其成员所应该承担的义务。如果村民都不参加选举,村委会也就不复存在了,村庄治理也就无从谈起。村委会选举中的选民登记既是对选举做出必要的准备,更是对自治共同体成员资格的确认。有足够数量的、经过选民登记确认的合格选民参加的选举,具有两个功能:一是宣示或确立自治的村庄共同体的存在和延续;二是选出自治的村庄共同体的管理组织。这两个功能都非常重要,第一个功能在一定意义上要高于第二个功能。举行一次选举可能并没有足额选出管理组织的成员,甚至可能管理组织中的一名成员都没有选出,即并没有完成它的第二个功能,但是,它已经完成了它的第一个功能,并非仅从“选举权利中心论”看待得出的“选举没有成功”。

(三)“一人一票”法律规定的片面性

村民选举参与适用的“一人一票”原则是基于对民主价值和权利观念的推演,并没有充分的实践依据,《村民委员会组织法》明确采纳这一原则,很大程度上是因为立法者对个体选举权利的正当性深信不疑,并简单援引人大代表选举制度中的相关规定。从广西自治区村委会选举萌芽中清晰可见的是一户派一个代表来参加选举,并不论每户几口人或几个成年人,只是每家投出相等的一票,即“一户一票”萌芽期过后,立法规范对村委会选举采取了“一人一票”方式,但并没有任何先验的理由证明必须采用“一人一票”方式。村委会成员(村庄共同体的基本构成单位)到底是家户还是村民个体,也并没有得到深入的理解。果地屯和果作屯村委会选举采取的方式是“一户一票”而在长达10年的《村民委员会组织法》试行期间,“一人一票”、“一户一票”、“10户至15户的村民代表一票”等多种方式在地方法规和村庄实践中并存。从曾经采用多种选举方式的情况看,将村委会成员理解为村民个体和家户都可以,不同村庄可以对多种选举方式的适用性有自己的理解,在投票方式的选择上可以有充分的自主权。2010年《村民委员会组织法》修订时继续确认“一人一票”原则,但同时允许户内委托,这应该被看作法律试行期间允许投票方式多样性的立法原则的复兴和延续,而不应该被看作严格的“一人一票”制度的倒退。联系前文对选举和村民委员会确立存在一体化关系的历史分析,可以理解为法律已经隐晦地承认了家户作为村民委员会(村庄共同体意义上的)基本构成单位的地位。

六、村庄治理本位与重塑村民自治

从在户内委托辩难中发现村委会选举制度的权利执念,到返回村委会的诞生时刻及其选举法制化进程找到村委会选举制度的治理根基,再到立足村庄共同体提出村庄治理本位、赋予户内委托正当性,最后指出应使村民选举权利从中心回到其恰当位置,祛除其神圣色彩和至深影响之魅,真正恢复村委会选举的村庄治理本位。本文对村委会选举制度的上述探索,回应了引言提出的大部分问题。根据村庄治理本位,重塑村民自治有了展开讨论的必要和可能。

本文研究所涉及的村委会选举和村民自治议题曾经是政治学和农村社会学研究中的热点,研究它们还演化出内容涵盖面更广的乡村政治研究和乡村治理研究。它们在经过了很长的兴盛期后有一段沉寂期,目前有再度兴起的迹象。这次兴起与实践两个方面的变化相伴随:第一,全面改革将国家治理体系和治理能力现代化作为目标,村民自治和乡村治理在国家治理体系中的地位和作用受到重视,农村土地制度改革、农村集体经济组织立法、农业经营体制改革等实践对村民自治提出了新要求;第二,村民自治发展出现颓势,受贿选盛行、村民参与不足等问题困扰。理论创新的需求巨大,但其紧迫性较村民自治制度创立和扩展时期要弱一些。这正好给学界从容讨论有关问题提供了空间。这一轮的理论求索,应该容许对理论自身演进的更多反思,也应对实践问题有更深入的回应。

“选举权利中心论”被视为村委会选举研究、村民自治研究的正统,一度也曾经成为乡村政治研究和乡村治理研究的正统。但是,正是这一话语建构,束缚了实践和人们的头脑。在村民自治的主要倡导者、设计者、推动者的言论和法律政策的自我设定中,村委会选举制度法制化的主要努力是通过不断强化和规范竞争性选举程序,以期最大限度地落实选民的直接选举权利。村委会选举制度研究的主题也集中于论证选举权利的首要性和如何设计具体制度来落实选举权利。“选举权利中心论”也支撑了“民主选举是村民自治四个民主(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督)的基础”这一论断,并和“四个民主可以相互促进”的“关系论”一起,共同成为城乡基层民主政治建设乃至中国民主发展的核心逻辑。这一逻辑以对个体选举权利的完全认可和支持为前提,认为:村民自治的目标是在村委会内部实行直接民主,直接民主最重要的形式是直接选举;直接选举权利是村民自治中的基础性权利,体现为提名权、投票权、罢免权等权利;只有竞争性选举才能充分实现选举权利;村委会直接选举可以增强村民的民主意识和民主能力,为他们加入更高层级的民主选举和国家民主进程的进一步推进做好必要准备。村级民主的逻辑(且不管经验上是否成立)会自然在乡镇乃至更高层级重现。“选举权利中心论”支撑了实现乡村治理民主化的理想,也一度成为设计乡村政治制度的主轴,因此,“选举权利中心论”者很难被说成仅仅是民主价值论(参见郁建兴、黄红华,2002)者,而是“价值—制度范式”(参见徐勇,2015)持有者。在“价值—制度范式”的笼罩下,虽然有大量有关村委会选举中参与冷漠、贿选、派系政治的个案研究,但也只是在增加“选举权利中心论”理论逻辑的复杂性,而并没有挑战这一逻辑本身。看来,深究“选举权利中心论”,以进一步反思“价值一制度”范式的不足,是村民自治和乡村治理研究者共同面临的任务。

本文旨在迈出解构“选举权利中心论”重新寻找村民自治和乡村治理制度根据的第一步,通过重新理解村委会选举的诞生和法制化过程中的关键事实,提出“村庄治理本位论”并据此提出村委会选举、村民自治的新问题。“村庄治理本位论”认为,村庄共同体的存续是包括村庄选举在内的所有乡村治理制度确立的前提,村庄治理的改善是包括村庄选举在内的所有乡村治理制度的基础性目标,对于村委会选举来说,甚至是根本性目标。在这一本位论上,乡村治理制度和整个国家治理制度才可以有效衔接,乡村治理制度才成为国家治理制度的有机组成部分。

从村庄治理本位来看,“选举权利中心论”曲解了村委会选举萌芽和发展的实践,虽然强化了“村委会选举是基层民主化的创举和中国民主建设的突破口”的判断,但也逐步使其偏离了维系村庄共同体和改善村庄共同体治理的基本目标;它导出维护选举权利和加强选举竞争性的原则,法制化被当作推进选举的路径,但在程序法定和追求选举方式统一的思路下,村庄失去了自主选择同其村庄社会基础相适应的选举制度的空间,通过选举改善村庄治理的功能受到了很大抑制,村委会选举日渐形式化;进而,整个村级民主蜕化成为一种形式民主,失去了实质民主的生机。

村委会选举制度的设计者、推进者和推介者虽然对其寄予了奠定整个国家民主政治体制基础、推动实现国家民主政治建设的厚望,但是,基于村庄治理本位,他们也应该特别地被提醒,村委会选举如果不具备持续改善村庄治理的功能,村委会选举制度如果不能根据村庄治理的需要得到适时创新,这种厚望终究会无法落实而沦为空想。村委会选举在激进的形式民主思路下的发展,使其正面临失去在乡村治理层面从而也在国家治理层面正当性的危险。因此,村委会选举制度应该得到深度调整,而其前提是深入反思30多年的相关理论研究进程,全面创新村民自治理论和乡村治理理论。


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