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农地“三权分置”改革的政治社会学分析

作者:卢新海 张旭鹏  责任编辑:余孝东  信息来源:《新疆师范大学学报 (哲学社会科学版)》 2017年第6期  发布时间:2017-11-07  浏览次数: 904

摘 要】文本基于地权研究的政治社会学视角,认为对农地“三权分置”的理解也应该关注其政治社会特性。中国的土地产权制度安排并不仅仅在于推动社会发展、重构农村社会,它往往还有更深的政治意义。“三权分置”改革及其实践是国家意志和政府能力在农村社会的生动展现,其更深层的目的在于重构国家、农民、市场及现代化之间的关系。研究结果表明:“三权分置”改革不仅会对中国乡村社会的阶层重构及村庄治理产生重大影响,同时也将理顺现有政治权力与乡村社会的关系,进而筑牢广大农民群众的政治认同,实现社会的稳定。

关键词】农地产权;三权分置;政治社会学


1949年以后,中国农村土地产权制度经历了一系列重大变革。十一届三中全会后,通过一系列渐进式的制度创新,我国确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度。这一制度安排,实现了土地权利在集体和农民之间的恰到好处,较好地处理了国家、集体与农户之间的土地利益关系,在短时间内就显现出以制度创新推动农业发展的强大动力[1],因此被确立为新时期的农村基本经营制度,并强调要毫不动摇地坚持。随着经济社会的快速变迁,中国农村土地制度所处的宏观背景和微观基础都正在发生深刻嬗变。城镇化和工业化的快速推进加速了农村劳动力的转移和人口迁移,相当一部分农户将承包土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,从而使得承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。进而也使得现阶段“集体所有、农户自营”的土地经营模式逐步向集体所有,农户自营、合作社经营、企业化经营多种模式并存转变[1]。土地承包经营权流转的实践需求需要政策法规等正式制度作出有效回应。2013年12月,中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”,2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,由此,农地“三权分置”成为新一轮农村土地产权制度改革的基本方向和思想指南[2]。

一、问题的提出———基于政治社会学视角

2013年12月中央农村工作会议提出“三权分置”后,学界迅即作出了理论回应,对其进行了不同层面的解读。目前关于农地“三权分置”的研究主要集中在几个方面:一是农地“三权分置”的政策解读;二是农地“三权分置”的功能价值与积极效应;三是农地“三权分置”的法理逻辑;四是农地“三权分置”的制度构建。限于篇幅及研究目的的需要,笔者重点对农地“三权分置”的宏观社会政策效应的研究进行梳理。

“三权分置”不仅与宏观经济效率有关,而且与农村社会发展、政治稳定关系密切。有研究认为实行农村土地“三权分置”的制度设计,是农村经济社会发展到一定阶段的必然选择,顺应了土地关系变革的现实需要,符合产权激励作用的内在要求,其实质是对30年所有权与使用权分离改革逻辑的沿袭[3],是在考虑了制度变迁中非正式规则的客观影响,兼顾了农地制度创新中的效率与公平两大命题,并兼顾了未来发展的必要性和现实条件的可行性,实现发展农民土地权利与社会限制相结合,将改革寓于立法之中的基本原则条件下,作出的对我国农村土地产权制度的合理化探索[4]。在农村土地“三权分置”的格局下,农村土地、劳动力、资金、生产工具、技术、管理等农业生产要素能够实现更优化的配置和整合,进而能够促进农业现代化乃至城镇化和工业化的发展[2][5][6][7]。除此之外,在“三权分置”的产权结构下,经营权主体资格限制较少,其可以在更大范围内流动,非农身份主体可以携带资本进入农业生产,不仅可以有效应对“农民-农地”关系新变化,契合农民生存和发展不同层次的需求[8][9],而且可以提高资源的配置效率,进而发展壮大现代农业经营主体,如培育和生成家庭农场、农业合作社、专业大户、农业工商企业以及职业农民等[6][10]。

学界将宏观社会政策效应纳入农地“三权分置”的研究引人注目,但大量研究集中在探讨农地“三权分置”的经济效益、农地“三权分置”对农业结构调整、农业产业化及现代化的作用等方面,而对“三权分置”改革作为一项重要农村政策“嵌入”乡村社会之后所导致的社会影响缺乏足够的关注。换言之,已有研究未能完全准确而系统地揭示“三权分置”的政治价值和社会价值,或者说,“三权分置”产权制度改革的政治社会价值仍有待进一步诠释[11]。有鉴于此,有必要基于政治社会学视角,沿循地权研究的逻辑,侧重从国家和社会的角度来理解农地“三权分置”问题。

政治社会学是政治学和社会学融合而成的一门新型交叉学科,兼有政治学与社会学的双重特征[12],其立足于“现实的政治现象、政治过程”,关注的核心问题是政治权力与社会之间的关系。它将政治行动、政治资源以及政治过程置于社会背景(Social Settings) 中来研究(Evans et al.,1985) ,并关注国家权力运作的社会基础[13]。政治社会学的理论思维是系统性的,强调政治和社会只是社会共同体的一个子系统,对政治关系、政治行为、政治结构及政治发展的审视和研究必须与其存在的社会环境联系起来[13]。

运用政治社会学理论对“三权分置”改革进行研究,意在强调“三权分置”改革的政治社会特性,即“三权分置”改革是与政治治理格局和乡村社区阶层结构变动紧密联系在一起的。笔者认为,中国的土地产权制度安排并不仅仅在于推动社会发展,重构农村社会,它往往还有更深的政治意义。“三权分置”改革及其实践是国家意志和政府能力在农村社会的生动展现,其暗含的更深层的目的在于重构国家、农民、市场及现代化之间的关系。

“三权分置”的经济学研究凸显农地制度创新的经济效益,“三权分置”的法学研究则意在审视其是否合乎法律逻辑。“三权分置”的政治社会学研究将“三权分置”改革置于现代国家建构与成长的大背景下,由此凸显地权配置过程中现代国家的政治诉求及所蕴含的国家政治权力和社会的互动关系。“三权分置”改革的过程实质蕴含着动员基层民众,促进国家建设的目的。从政治社会学视角对农地“三权分置”改革进行研究,就是要回答:农地“三权分置”的本质究竟是什么;农地“三权分置”的价值何在。

二、中国农地产权制度变迁的政治社会学分析

土地制度问题是中国农村现在所面临的所有问题中最核心的问题,而地权制度及变迁又是土地制度的核心。1949年以来,中国农地制度的每一次变迁都伴随着国家与乡村社会关系的重构。从政治社会学的视角分析1949年以来农村土地产权制度变迁,可以为我们理解历史逻辑,讨论现实的土地问题提供必要的知识基础和思想原点。

(一) 改革开放前中国农地产权制度变革的政治社会学透视

始于1950年的土地改革是新中国成立后第一次土地制度变迁。这次改革主要通过没收封建地主、富农的土地和生产资料,然后分配给农民这一过程来完成。土地改革的目的是解放生产力。这次改革,在变革土地占有制度的同时,成功确立了国家政权的合法性,完善了国家权力的组织和功能边界;对农村传统组织进行转型,建立了新型的农村基层组织,改变了乡村权力结构及其运作方式,最终重塑了国家与乡村社会的关系。

第一,通过土地改革,国家制度得以巩固。一方面,在土地改革过程中,国家通过对农村土地产权的平均分配,使得广大农民以翻身作主的解放者身份出现,得到了实实在在的利益;另一方面,通过政治思想宣传,使农民意识到封建地主阶级政权是农民贫困和饱受剥削的源泉,进而号召广大农民进行阶级斗争,并主动维护新中国社会主义政权的存在[12]。

第二,借助于土地产权的变革,对国家乡村社会自身的权力结构产生了巨大影响。农村社会阶级和阶层从政治、经济上的差别转变为单一的政治差别。过去,地主、宗族领袖以及拥有儒家知识和功名的士绅往往“三位一体”,他们对于维护和巩固封建统治起着重要作用。土地改革以后,地主等的财产被瓜分,其赖以行使权威的经济基础和象征资源被剥夺殆尽,贫苦的农民分得了土地和其他财产[12]。

1949-1952年的土地改革,使农民获得了土地,赢得了农民对国家政权的认同。从1953年开始,我国便开始了农业合作化的土地制度。农业合作化的实质是通过互助合作的形式将生产资料私有制为基础的小私有经济改造成生产资料公有制为基础的合作经济的过程。农业合作化先后经历了具有社会主义萌芽的互助组 (至1953年底) 、土地入股统一经营的初级社 (1954-1955年) 和土地、耕畜、农具等折价归集体所有的高级社 (1955-1956年) 三个阶段[13]。

初级社地权制度安排。从土地等主要生产资料的所有权归属来看,其所有权仍然归初级社内成员个人所有,农民仍拥有比较完整的产权;从收益分配来看,每年农民按照土地的数量和质量从集体收入中获取相应的报酬,除此之外,还包括生产资料所给付的报酬。所以从本质上看,农民是通过土地入股取得财产性收入来实现其所有权的。这种不改变土地所有权性质,而改变土地使用权和经营权行使主体的产权制度安排,是在新中国成立初期农业生产技术条件较低的情况下,是较为有效的产权模式,其被定位为“半社会主义性质”,被认为是在向完全的社会主义过渡的中间阶段[14]。

高级社地权制度安排。高级社不再像初级社那样承认农民的私有权利,农民的土地和生产资料全部折价入社,由农民个体所有变为合作社集体所有和集体经营。农民没有了退社的自由,也不再是独立的经济单元,无法再从原来分配到的私有土地上获取收益,农户家庭在农业生产中的主体地位被合作社所取代,合作社拥有包括土地在内的几乎所有的资源,从而加强了对于社会的治理。在从初级社向高级社过渡的过程中,更有效地全面管理和干预了农村的社会经济生活。但是,即便如此,国家政策仅仅在一定程度上制约和干预了农民的个体所有权。此时,政府还承认农民与合作社之间在经济业务方面是平等的法律主体。

人民公社体制下的地权制度安排。这一时期的地权制度安排可以分为两个阶段:在初期的“一大二公”的大公社时期,农民失去了对土地等主要生产资料的私有产权,生产大队和生产小队也继而失去了对社内主要资产的所有权,公社作为唯一的产权主体支配其下各级经济组织的所有生产资料,并可实行随意的调拨和征用;在“三级所有,队为基础”的产权制度安排下,土地和其他主要生产资料分别归人民公社、生产大队、生产队三级组织所有和经营,实行各自独立核算,自负盈亏。其中,生产队所有和经营是三级所有制中最基本且最主要的部分。这种调整大大缩小了人民公社的组织规模,让失去土地私有产权的农民在生产队内实现了与土地等主要生产资料的直接结合,因而有利于农民生产积极性的发挥和劳动热情的高涨[15]。人民公社在某种程度上是对前面两次土地生产关系的调整和修复,它将政权组织与生产组织融合为一体,通过人民公社体制,国家的乡村治理能力得到了显著增强。

合作化和人民公社就制度供给方式和制度初衷而言,这次改革是为了进一步缩小农民贫富差距,促进农业产业化、规模化经营,并为工业化的发展提取资源。就制度绩效而言,这次土地改革运动实现了由合作化的经济到行政化的成功转变[16]。

第一,国家权力强制性地进入到乡村社会。通过建立完整的地方行政系统,组建各种工作组或工作队并让这些“国家的代表”直接进入乡村社会,从而加强了国家对乡村社会的治理能力。

第二,改变了地方权威存在的状况和作用方式。随着合作化和人民公社制度的建立,中国乡村社会的政治结构发生了较大的变化,形成的基本政治格局是“农村居民的社会地位和政治地位发生了急剧的变化,昔日生活在乡村社会最低层、在政治上毫无地位可言的贫、雇农,一夜之间成了农村中的主人,而昔日把持乡村社会、政治生活的地主、富农却一夜之间变得威风扫地,落到了在乡村社会和政治生活中毫无地位可言的最低层”[17]。

第三,合作化及人民公社化运动是家族性组织逐渐遭到破坏的过程,家族权威不断弱化。在合作化运动中,国家运用“行政力量对长期以来形成的家族聚居的社区格局作了持续有力的干预、调整和组合,通过对原有居住点的重组及开发荒地、移民建立新区等措施,形成混合的、杂居的新的行政格局,使家族聚居、家族联系失去了原有便利的地理条件,家族间日常的交往更困难”。这在很大程度上削弱了家族的社会功能,家族权威不断弱化。

(二) 转型期中国农村土地产权制度改革的政治社会学分析

1976年,中国的发展逐渐掀开新的一页,土地产权制度也在发生着新的变化。这一轮土地产权制度改革,以土地经营的联产计酬等多种责任制形态为制度变迁的始点,采用渐进、局部均衡,多样化发展的制度变迁方式,直至确立家庭联产承包经营的农地基本经营制度[18]。从本质上说,这次改革完成了土地所有权和使用权的分离,是生产关系对生产力发展的适应和调整,是土地权力在国家、集体组织和农民个体之间的一次重新分配。

家庭联产承包责任制从一开始就不仅仅是乡村经济领域的重要变革,它对乡村政治和社会领域的影响也是巨大的,其政治意义和社会意义远大于其经济意义和法律意义[19]。从经济上来说,家庭联产承包责任制在承认农村土地集体所有的基础上,将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民,重新确立了农民在土地生产经营中的主体地位,满足了农民个体的利益诉求;从国家与社会的关系上来说,家庭联产承包责任制的出台,改变了农村土地资源和生产资料的配置权,国家、集体组织和农民个体之间的组织权力关系需要进行重构。在这种大背景之下,政治系统为了维护整个系统的稳定性和适应性,从农村基层开始逐步推行政治民主化的进程,在表现形式上主要包括:设立村民委员会,逐步有条件地实行村民自治成立乡政府,逐步推行政社分离。通过这一系列改革,政治系统逐渐获取了广大群众的政治认同和信任,进而实现了政治和社会的稳定。

综上对新中国成立后的历次土地制度变迁的分析可知,每一次土地制度改革都蕴含着有效的土地政策与动员基层民众、促进国家建设的理论资源。每一次土地生产关系的变化,都会触发不同权力主体的利益或权力,都会对农民的利益产生直接影响,这其中既有有利的一面,也有不利的情况[16]。

三、政治社会学视角下农地“三权分置”改革的本质

在中国,自古以来“得民心者得天下”。我国是一个农民占大多数的国家,无论是在革命时期还是在建设时期,农民问题都是中国的根本问题,是建立国家政权的支撑性力量。土地不仅是建立和维持国家政权的基础性资源,而且也是调整国家、农民与现代化的一个切入点。土地制度变革并不仅仅在于推动社会发展,重构农村社会,它往往还有更深的政治意义。

1949年以来,经过三次制度变迁,我国形成了土地集体所有、农户家庭承包经营的农地制度。在快速推进的工业化、信息化、城镇化进程中,我国农业和农村正在经历着前所未有的变化。现有土地制度供给已经不能很好满足农民对于土地制度的需求,农地产权制度在调控国家与农民关系中的作用开始下降,已经不能够有效地平衡国家与农民的关系。为了缓解现阶段农地产权制度的实践困境和理论难题,“三权分置”改革应运而生。作为一项政治决策与制度创新,农地“三权分置”改革不仅涉及经济制度和法律制度,同时还涉及对政治制度和国家的理解。作为能够有效平衡农民、国家政权和现代化建设三者关系的工具,“三权分置”改革政策及其实践是国家意志和政府能力在农村社会的生动展现[20]。

“三权分置”的农地制度,在确认农地集体所有的前提下,强化了农民对土地的使用权,从而激发了农民经营土地的热情。通过放活土地经营权、允许土地经营权流转,满足了各方利益主体的诉求。对于土地流出方来说,土地流转使广大农民群众获得土地权利带来的收益,增加农民的收入,缩小城乡差距;对于土地流入方来说,土地经营权流转为那些掌握农业技术、懂得经营的人带来了发展的机会[21]。概言之,土地经营权流转既能够确保土地公有制度的公平分配功能,又进一步解放了农村劳动力,提高了农业生产率,在一定程度上保证了国家粮食安全和社会稳定。同时,经营权流转还使农民通过土地经营实现富裕,缩小城乡差距,为统筹城乡发展,实现社会主义现代化创造有利条件。因此,从根本上来说,农地“三权分置”改革作为一项由国家主导的制度变革,其目的不能简单地理解为破解农地融资困局、增加农民经济收入[11],它的价值取向始终指向中国特色社会主义现代化。

四、政治社会学视角下农地“三权分置”改革的价值

无论是从稳定农民关系来看,还是从保证国家稳定及现代化建设而言,国家必须通过土地产权制度调整,建构合理的农村土地制度,重新界定国家与农民的关系,再次实现国家、农民、市场与现代化的平衡。地权制度的变革,从某种意义上讲,是一个农村各阶层利益的再分配与重组的过程,以往的每次地权制度变更均重组了既有的社会阶层结构[22]。作为制度变革的“三权分置”,其“放活经营权”的政策诉求必将对中国乡村社会的阶层重构及政治权力与乡村社区的关系产生重大影响。

(一) 经营权流转与乡村社会阶层重构

“三权分置”改革的核心在于落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制。在“三权分置”的权利结构中始终坚持集体所有权的根本地位是处理好“三权”关系的前提,严格保护农户承包权的财产权益是处理好“三权”关系的核心,充分发挥土地经营权的要素功能是处理好“三权”关系的重点[23]。农地经营权的流转意味着农村主要的生产要素将会在更大范围内进行重新配置和组合,在土地、资本、劳动等生产要素的重组过程中,农村新型行业和组织形式及新型职业会随之兴起,加之经营权的流转所引致的农户收入来源、生活方式、社会表现、价值取向等方面产生巨大差异,乡村社区的经济社会相应发生变化。学者何得桂认为:“长期以来集体内部成员相对平均的经济关系和相对扁平的社会结构将随着‘三权分置’政策的‘嵌入’和经营权的流转,特别是重新大规模造就农村社会分层而发生改变,必将影响农民之间的社会关系。”[20]一方面,农民的收入结构和职业结构将会在一定程度上发生转变,另一方面,农村的阶层体系也会受到影响,原有阶层类别发生变化,催生新生阶层力量。

基于农地经营权流转方式的差异,其对农村阶层分化的影响也存在着差别。在分散式流转的情况下,部分纯农户通过转入兼业农户和非农户释放出来的土地而成为种粮大户,这部分农户可以称之为“中等农户阶层”。正如学者王德福所言:“新中农”阶层直接由分散式农地流转催生而成,是城镇化、工业化冲击下的农村社会出现的一支新的社会力量[24]。新中农阶层是农村社会的中间阶层,其对于农村社会稳定发挥着重要作用。在集中式流转的情况下,经营权流转对非农户以及务工经商收入占收入来源大部分的双兼户影响不大,但是会对占农民多数的兼业农户的经济效益在短期内产生影响。值得关注的是,集中式流转会对新中农阶层和纯农户阶层中的小农和贫弱阶层产生重大影响。“大规模的农地流转切断了自发流转形成的乡村社会内部良性的阶层循环;消解了“新中农”这一农业生产和农村社会中的骨干力量,将导致农村社区公共治理陷入困境,也将对农村贫弱阶层和老年人的赡养造成一定冲击。”[24]

正如学者余练所言:“当前农民职业的异质性以及由此导致的经济收入差异已经使农村发生了明显的阶层分化。大规模土地流转后土地租金收入的‘平均化’,会使原有的阶层分化结构得到进一步的固化。”[25]

(二) “三权分置”与乡村社会治理

“三权分置”改革是一个复杂的系统工程,它涉及村庄的经济、政治、社会等多个方面。其在引起乡村社区社会阶层变动的同时,也会对乡村社区的治理产生重要影响。经营权流转对乡村治理可能产生的影响主要表现在以下几个方面:一是经营权流转会在一定程度上引起农民阶层分化,而农民阶层分化一旦成形,就会对乡村治理的目标与进程产生影响[26];二是农民收入来源及其结构变化对村民政治参与产生影响。农地经营权流转后,农民可以从土地获得相对稳定的租金收入,同时通过外出打工,又能获得打工收入。农民收入的增加,在一定程度上增强了其参与的能力。但需要注意的是,农民政治参与的能力提高并不意味着其参与意愿的增强,部分学者认为这主要是因为土地收入对农民的重要性下降;三是“三权分置”改革催生的农业合作组织会对乡村治理效用产生积极影响。“三权分置”改革后,在相关政策的激励下,会出现家庭农场、农业合作社、专业大户、农业工商企业以及职业农民等新型农业经营主体,而这些新主体的出现一方面会引起乡村社会关系发生变化,另一方面将会对乡村的发展方向产生影响———乡村治理为谁服务?是为村民服务,还是为资本服务?还是兼而有之?[27]四是村民认同单位会发生偏移。随着土地经营权的流转,农业生产上的联系逐渐减少,农村居民之间日常交往逐渐局限于村民小组,农民的认同单位逐渐从行政村向村民小组偏移,这会在一定程度上对基层治理的单元选择和空间结构带来影响[27]。五是“三权分置”改革会对村庄社会稳定产生影响。在政策支持下,允许经营权通过市场进行竞争、流转、抵押,从而存在社会纠纷的隐患[28]。

(三) “三权分置”对政治权力与乡村社会的互动关系的影响

通过农地的“三权分置”制度改革,农民可以获得更为完整的农地权利,“地权属民”,以土地为纽带把农民和国家连接起来,进一步强化农民对国家的制度化认同。放活土地经营权,使农民获得更为完整的土地使用权,农户的土地流转行为具有了法律和制度的保障。农地流转的进一步加快以及农地抵押融资功能的实现,弥补了现有农地制度功能的不足,使其可以更加有效地发挥效用,既保证了国家粮食安全和社会的稳定团结,支持现代化建设,又可以使农民通过土地经营实现富裕,缩小城乡差距,统筹城乡发展,实现国家、农民、市场之间的平衡,从而巩固和增强国家政权。

五、政治社会学视角下农地“三权分置”改革面临的问题

“三权分置”改革成为新时期农村改革焦点的时候,诸多学者对其功能价值与积极效应进行了肯定,张红宇认为“三权分置”制度框架兼顾了城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要,兼顾了农地制度创新中的效率与公平这个大命题,也兼顾了未来发展的必要性和现实条件的可行性,是具备充分可能的一种制度安排[1]。但是在笔者看来,“三权分置”改革进程中面临的问题主要体现在以下几个方面。

(一) “三权分置”改革的政策本身及其方向

“三权分置”改革较之于所有权与承包经营权“两权分离”的农地制度安排无疑具有了显著进步,然而它依然需要在实践中不断改进和完善。现有农地产权制度和农村基本经营制度都代表了国家对农民利益的态度,“三权分置”改革很难完全改变现阶段农地产权制度所遇到的实践困境。“事实上,从世界各国的土地利用历史和当前土地流转的实践经验来看,农村土地经营权流转并不会理所当然地促进社会整体的公平、公正,并不会自然而然地提升社会生产效率。”[21]也正如学者叶兴庆所言:“日本、韩国的情况表明,拥有小块土地所有权的农户获准出售或出租土地后,在初期确有一部分农户流转出了土地,但大多数农户反响并不积极,他们即便就业和收入高度非农化,也宁愿土地撂荒而不愿出售或出租,意在多等土地升值,结果陷入流不动的僵局。”[29]这就提醒我们,对于农地“三权分置”改革,究竟会对土地流转带来什么影响,值得我们进一步观察。

现阶段,在部分乡村社区农民缺乏参与村级事务的热情,对村级事务的参与度较低。当前所进行的农地“三权分置”改革是对农村土地利益的再分配与调整,其关涉每个村民的切身利益,因此不仅会成为乡村社区的公共话题,也会使“每个村民都有进入乡村政治中心的可能性,民主参与的效能感使他们真正感受到了自身参与的必要性,产生了对村庄的归属感和对村干部的认同感”。与此同时,“三权分置”需要对农地进行勘界、确权等,在这一过程中,“以经济利益的改革分配为导向的公共事务很快就转向以政治性为主导的村民群体性活动,村民参与村庄公共事务的活跃程度增加。”

但是也应该注意到其复杂的问题和限度。首先,随着土地经营权流转的幅度增加,将会导致农村土地的集中化,一部分农民手中的土地将转移到其他人手中,从而可能引致农民内部阶层的分化加剧;其次,经营权流转后,有可能导致大量无地、无业农民的出现,影响社会的稳定。这主要是因为部分农民受制于年龄、文化程度、身体状况等因素无法从事新的职业,主要依靠土地股权分红维持生计,在土地股权收益及保底收益难以实现的情况下,农民日常生活保障将难以为继,生活可能会陷入困窘。学者万梦娴等认为,随着“三权分置”改革后经营权流转的加快,部分农民的心理不平衡感会加剧,进而会衍生出农民之间、农民与村委会之间的纠纷。在经营权不流转的情况下,农民之间的贫富差距主要由非农就业造成,知识、素质、地位等所造成的农民分化并没有给其直接的冲击。土地流转之后,种粮大户及其他新兴农业经营主体会随之出现,这些人凭借规模经营的优势,获取了较为丰厚的利益,超出了土地出租户的心理预期,农民的心理将逐渐发生变化。

(二) “三权分置”改革的经济社会基础与非均衡发展问题

土地制度创新与资源禀赋和经济社会发展阶段高度相关,不同区域资源禀赋、经济社会阶段对土地制度创新选择影响甚多。我国地域广阔,各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等存在着显著不同,因此“三权分置”改革的推进速度在不同的区域会呈现出非均衡发展的格局,并且“三权分置”下土地经营权的流转也会呈现出较大的差异性。在经济发展水平较好、城镇化水平较高的东部地区,由于大量农村劳动力基本或完全脱离农业,农民愿意流转土地,因此在这些地区推行农地“三权分置”制度改革更容易获得农民的认同。对于经济发展水平较差,农地仍是农民生存的基本保障的中西部地区,尽管也存在大量青壮年劳动力外出务工的情形,但是留守老人和妇女不愿意完全放弃土地经营权,农地仍然以家庭承包经营为主。更为主要的是在广大西部地区,由于自然环境恶劣,土地贫瘠,经营农地的经济效益偏低,加上资本的逐利性,绝大多数农户和企业并不会选择将大量资本投入到农业经营中来。因此,在这些地区“三权分置”的推进速度会相对较慢,制度的效益较之东部地区会呈现出较大差异。

六、基本结论及政策含义

本文以政治社会学作为理论分析工具,探讨了“三权分置”的本质、价值及困境。通过宏观和微观的审视,得出以下几点结论:

第一,对“三权分置”的考量,不能只停留在经济效益层面,更应将其置于中国特色社会主义现代化的大局中。农地“三权分置”改革作为一项由国家主导的制度变革,其目的不能简单地理解为破解农地融资困局、增加农民经济收入,更为重要的是它体现了“国家治理对乡土社会的型塑”。

第二,“三权分置”弥补了现有农地制度功能的残缺,使其可以更加有效地发挥效用,既保证了国家粮食安全和社会的稳定团结、支持现代化建设,又可以使农民通过土地经营实现富裕、缩小城乡差距,实现市场、农民、国家之间的平衡,同时也巩固了广大农民阶级的政治认同和信任,有利于实现政治和社会的稳定。

第三,“三权分置”改革将对中国乡村社会的阶层重构及治理产生重大影响,同时也将影响现有的政治权力与乡村社会的关系。这提醒我们在推进农地“三权分置”改革过程中要谨言慎行,一方面要把握经营权流转的方式和规模,另一方面也要如学者刘锐所言:“在阶层分化的条件下,乡村治理应该适时转型,深入调查农村阶层现状和发展情况,有针对性地加强治理能力建设,整合阶层利益关系,促进农村社会稳定,推动农村政治发展。”[26]

第四,对于“三权分置”的功能价值及积极效应应该有准确的认识,在推进“三权分置”的过程中不能急于求成,政府应当做的是尽力为经营权流转创造好的外部条件,争取以最低的经济成本和社会成本,实现农业生产发展和农村社会稳定,将农村打造成中国现代化建设的“稳定器”和“蓄水池”。


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