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中国农村从村民选举到乡村协商:协商民主试验的一个案例研究

作者:何包钢  责任编辑:网络部  信息来源:《国外理论动态》2017年第4期  发布时间:2017-11-08  浏览次数: 7258

【内容提要】在中国,乡村民主已经从村民选举扩展至乡村协商机制。这一转变必然会带来大量关于村民协商的试验性研究。本文考察了浙江省温岭市扁屿村的一次村级协商民主试验。文章介绍了扁屿村的基本背景,讨论了这一试验的设计,并研究了其结果。文章的结论部分对中国农村地区村级协商民主的发展前景进行了评估。

【关键词】社会冲突;村民选举;乡村协商;协商民主


一、引言

近年来,在中国农村,社会冲突和争议频发,尤其是在如下事务方面:征地、村集体财产被侵蚀、村级财务缺少透明度(涉及挪用公款和腐败)以及环境污染。村一级、乡一级、甚至县一级都爆发了各种冲突。爆发冲突的原因常常是因为各级地方政府没有重视农民的利益和权利。政府征地不规范的情况时有发生,而农民获得的经济补偿非常少。私人企业也很少考虑环境成本。为了保证GDP的增长率,某些地区的领导人根本不关心耕地、河流和空气的污染,这使得农村居民的生命和健康面临严重威胁。

财富的持续增加是导致中国农村地区的冲突日益增加的另一个重要的社会和历史因素。在过去10年,尤其是最近,快速的经济发展明显使许多村民的个人和家庭收入有了提高。例如,投资于城镇化项目和土地租赁的收入以及这些项目和租赁带来的收入急剧增加。不过,在各级政府部门大幅提高对农村地区的公共投入的同时,对这些资金的支配和使用导致了各种问题。在许多村庄,资金分配或发放的方式是最具挑战性的问题。这使得村民进一步理解“协商决策、管理和监督”这一观念变得更加重要。然而,这一目标在当前的村民选举形式下是无法实现的。

不可否认,村民自治的制度化使村民获得了某些投票权。在许多村庄,年满18岁的村民有权依据“一人一票”的原则选举村委会成员。虽然村民选举的程序已经变得越来越制度化和标准化,但在实践中,乡村民主依然存在很大差异。在一些地方,村民依然无法参与农村公共事务的民主管理、决策和监督。虽然村委会成员和主任由村民选举产生,但是他们并没有将村民的意见吸纳到民主决策的过程中。村庄的公共事务和资源分配继续由少数精英分子把持。只要缺少其他的民主措施,并且农村的各种问题得不到解决,那么这就仍然是一种不完整或不完善的民主。

在上面所讲的这种背景下,安晓波指出,为了确定选举后的各种程序对乡村治理的影响,有必要展开更多的研究。他还提出了如下问题:村民代表大会的程序规则是否会对参与决策产生影响。依据同样的思路,欧博文和韩荣斌指出,对村民选举的关注应该从程序转向更广泛的政治和社会背景。参考安晓波、欧博文和韩荣斌的观点,我认为乡村民主应该从村民选举扩展至乡村协商制度。这一转变必然会涉及大量关于乡村协商的试验性研究,而且它也要求进行乡村协商研究。

乡村协商可以是深化和巩固乡村民主的一个有效方式。乡村协商可以比现有的手段更加顺利地解决农村的各种问题,可以避免问题因为不必要的社会冲突而被拖延。乡村协商民主的引入有助于村民实现其基本权利,推动建立在村民自治基础上的民主建设,扩大民主在村民和村干部心目中的意义,因而也能普遍改善乡村民主在乡村生活中的发展前景。

2005年的一项全国性调查发现的某些迹象表明,村级民主制度的落实不顺利,我们认为这导致了协商的必要性。总共有超过3000名被调查者参与了此次调查。10%298人)的被调查者声称,过去三年里,在其所在乡或者市里,有关学校和道路的决议是由每家每户参加的全体村民大会做出的。与此不同,616名被调查者(占20.7%)说这类决议是由村民代表大会做出的,而744名(占25%)被调查者指出,决议是由村领导做出的。占最大比例的被调查者——共1318名(占44.3%)——不确定决定是由谁做出的。同一调查还发现,547名(18.8%)被调查者声称,与村集体土地承包有关的决议是由全体村民大会做出的;524名(18%)被调查者表示此类决议是由村民代表做出的;650名(22.3%)被调查者表示是由村领导做出的;而1192名(40.9%)被调查者不确定是由谁做出的。调查发现,28.3%的被调查者声称他们的村庄在2004年举行过两次村民代表大会,而59.3%的被调查者对此不确定。这些调查结果表明,全体村民大会这种协商机制的渗透,其广度至少足以在公共治理方面产生示范作用,其广度还可能足以开始改变中国73.47万个村庄中320万村级官员的工作方式和程序。

中国的农村居民越来越关注村庄的财政,特别是对供给侧的财政激励。这可能是实施乡村协商民主和参与式预算的关键推动力。不过,其他社会政治因素混合在一起,也为乡村协商民主施加了压力,例如:“合法抵抗”运动,村民通过该类运动利用官方法律来质疑地方政府的政策;政府提出“建立和谐社会”的倡导;实施制度改革和创新的需要;各地区领导人之间的竞争机制。自中国实行改革开放以来,越来越多的信息从国外涌入国内,向人们传递了一种实现社会、政治和经济复苏的印象,这种印象反过来导致了干部的理智化(intellectualization)。例如,领导干部对于海外发生的事情兴趣高涨,在一些例子中,某些领导干部通过在海外求学来进修学历。这些因素结合起来,共同提高了领导干部的能力,尤其是鼓励了那些参与政府决策的干部去试验和尝试协商机制这种新的协商治理形式。

不过,协商民主作为一种制度在中国乡村具有多大可行性?我们力图通过试验来回答这一问题,首先是要找到一个将引入协商程序和机制的村庄。我们将这一想法告知了温岭市的政府官员,随后获得了泽国镇和扁屿村对2006年进行的最初试验的支持。在我们去该村之前,村民们已经就快速的经济和社会转型带来的、近期已经在该村出现的各种问题举行过会议。我们明确表示,我们的议程是为了帮助他们改善这些村民恳谈会,方式就是依据协商民主的理念使这些恳谈会模式化。作为站在外围进行观察的学者,我们的首要目标远非向村民强加一种外来的正统民主形式,而是要依据我们对现有的各种村民谈心会的认知和体验来推动一种更好的协商模式。我们最大的希望是,这最终会在乡村实现协商的制度化。

通过完善和补充更加具体的程序以及纳入协商式民意调查方法,我们对恳谈会进行了重新设计。这分三个阶段完成。首先,我们制定了有关协商民主基本条件的规则,包括尊重、开放、平等和代表;其次,我们设计了民意调查问卷,在事务管理方面为他们提供指导;最后,我们培训学校的教师作为小组讨论的协助员。为了赢得当地干部和村民的信任和尊重,我们在存在争议的问题上保持中立是非常重要的。

二、扁屿村的基本情况

作为处于温岭市泽国镇外围地区的郊区,到2005年,扁屿村已经经历了急剧的变化,大量企业在该村建立了工厂。土地租赁已经成为扁屿村集体收入的主要来源。2005年,扁屿村的总收入为173.5万元,其中土地租赁收入占到92.2%160万元)。结果就是,它原来的居民中,大部分现在不再从事农业生产。

2005年,有超过3000人流入扁屿村,超过了本地常住人口。新的农村人口的大量流入使得房屋租赁占到了每个村民家庭收入的约10%2005年,村民的人均年收入高达9800元,不仅远远超过了全国农村居民人均年收入3200元的水平,也超过了浙江省5600元的平均水平。在2005年的9800元人均年收入中,废弃金属回收再利用带来的收入占到20%,创业带来的收入占到20%,来自服务行业的收入占到30%,来自建筑业和制造业的收入占到10%,房屋租赁收入占到10%,其他收入为6%。与村民在职业和收入方面的分化程度一样,非农业生产的程度非常高。

快速工业化已经在中国城乡导致了很多问题。在扁屿村的案例中,村庄的基础设施建设和社会管理水平完全跟不上本地新增人口的流入。本地人与外来人口之间已经发生过骚乱,对环境保护的忽视导致了健康方面的问题,而计划生育管理成为了一个大难题。在这些问题当中,村民最担忧的问题是环境污染,尤其是影响到他们的日常生活和健康的垃圾处理和河流污染问题。作为最迫切需要解决的问题,它考验的不仅仅是选举产生的村委会的工作能力以及镇干部被赋予的职能,而且也考验了整个村庄(包括新来的人口,甚至包括外来的企业投资者和管理者)的运转。

有三个至关重要的因素有助于我们在那里开展研究试验:(1)各种不同的争吵不仅在前任村领导与现任村领导之间升级,而且在村民自身内部也在升级,这引发了极大的忧虑。一些问题非常微妙,亟需解决。例如,人们特别关注对新来人口的集中管理问题。如果村领导在没有获得村民支持的情况下独自作出决议,那么这一问题在很大程度上依然没有得到解决,从而激起更多的敌对和不满。在这种背景下,村领导试图以恳谈会的形式通过乡村协商来解决争论。(2)村民逐渐开始对将土地租赁给在本村建设厂房的企业的安排表示质疑。质疑者认为这些企业的商业代理人试图收买村干部,以便实现廉价交易并强化这种将竞争者排斥在外的租赁合约。村干部有责任在公开讨论时就土地租赁合约提出各种问题。在我们的协助下,恳谈会将更多接受公众的监督。这样一来,这些恳谈会上形成的决议将不仅有助于扭转公众对于腐败的看法,而且也将增加村干部与企业谈判的筹码。(3)在扁屿村,村民磋商是一种根深蒂固的传统,因为在历史上该村是由好几个拥有本地势力的不同宗族构成的。在我们去之前举行的那些恳谈会是过去的磋商模式在现代的新发展。村干部之所以很快就答应我们的请求,是因为我们的理念对于该村的传统而言并不是一种不可逾越的转变,尤其是我们提出的恳谈会形式。作为一个更加开放的论坛,民主实践不仅会提高恳谈会的质量,而且还会提高其在村干部和公众心目中的合法性。

三、扁屿村的协商民主试验

不同类型的协商可以存在,也确实存在。理论上讲,协商是通过磋商来授权。不过,有时它会被操控或者是象征性的。“操控型协商”会剥夺公民的权利:我们常常在自上而下的宣传运动中看到这种形式的协商。在中国或其他国家中,虽然存在这种协商,但它是一种完全虚假的协商形式。“象征性协商”也好不到哪里。在中国,它经常被用来在政治上做秀:例如,它成为官员用来教导民众学习关于政策或某个具体问题的“正确的”思想路线的时机。不过,在中国依然存在各种通过磋商来赋权的公共协商形式,它们也确实为村民提供了机会,以影响村庄的政策和村庄的决策过程。这种协商的发展可能是渐进的和非连贯的,但是过去10年间乡村协商案例的增加和质量的提高预示着其发展前景是光明的。

虽然我们没法得到大范围的相关数据,但是中国的一些农村地区确实存在一系列令人印象深刻的协商机制。温岭这个县级市就是如此。这个现有人口超过了100万的城市一直在实行一种将大众代表与协商结合起来的民主形式。从1996年到2000年,温岭市至少举行了1190次协商会和磋商会。另有190次会议是在该市各乡镇之间举行的,还有150次会议的参会者来自温岭的政府机构、学校和商界。

协商式民意调查采取随机取样的方式,目的是构成小规模的普通公民群体样本(通常是数百人),他们是不同社会阶层的代表。这些群体通过一种便捷的程序来参与各种议题。他们获得关于某个议题的所有相关信息,然后就这一议题展开协商,通常历时1天或2天时间。这一过程最后形成的结论往往代表着公众深思熟虑后的观点。一个代表性案例是温岭市的泽国镇,2005年,该镇的官员引入了协商式民意调查,将其作为为该镇预算设定优先项目的机制。这次协商式民意调查的结果提升了决策过程的地位,决议过程通常是该镇的上层人士提供建议的过程,现在则提升为向该镇所有公民授权的过程。它促使官员们遵守最后的决议,并承诺在未来的决议中进一步完善协商过程。在随后的2006年,通过协商式民意调查遴选出来的12个项目中,有10个得到实施。从那时起,协商作为该镇有效的决策机制得到继续发展。在2008年至2013年期间,每年的2月到3月都会举行协商会,在协商会上,该镇年度预算的所有细节都会向参与者公布。

授权型协商在中国的发展也许速度较慢,但是在泽国镇这样的乡镇,它至少通过一整套程序规则得到了巩固。重要的是,正是这一点将它与上文所讨论的操控式协商和象征性协商区分开来。其规则和程序要求协商会要确保公正、平等以及将协商贯彻到底。虽然国务院关于磋商会和协商会的正式文件中所列出的一整套规则和程序也具有类似的特点,但它们属于更宽泛的举措,而不是作为规定真正得到实施。不过,授权型协商的重要方面确实是以国务院的规定和程序为依据的。这些文件规定,在协商会开始阶段,会议组织者应该向所有参会者陈述某一争论正反两方的观点,或者参会者自己事先熟悉并陈述某一争论正反双方的观点。应该先提出支持采取某项具体举措的观点,然后再提出反对这一举措的观点。对这些观点的相似点和不同点进行整理并引导争论,是协助员的职责。如果政府没有采纳或者支持某一具体的观点或政策,它必须列出这样做的所有理由,并提出依据来支持自己的决议。最后,这些文件通常建议应该对协商抱有信心,因为即使在围绕公共政策存在的利益冲突看起来没法解决的情况下,协商也将有助于找到正确的平衡之道或解决办法。

在前面的部分,我们讨论了导致扁屿村支持展开协商民主试验的各种类型的问题。扁屿村所发生的快速变化迫使其居民坐下来举行恳谈会。人口的增加以及其他多种因素迫使村干部通过操纵型或象征性协商形式来快速解决问题。虽然它们符合国务院针对磋商会制定的各种标准,但其协商程序明显存在不足,也就是在代表性、平等、独立性以及参与者的辩论技巧和能力方面存在不足。最为明显的不足是,只有获选的村民代表才能参加恳谈会。村庄的外来人口以及其他的弱势群体不仅未能得到充分代表,而且他们被彻底排斥在这些会议之外。为了推动这些恳谈会朝着协商民主的方向发展,我们修正了这种侵蚀权利的做法,并引入了一些新的协商民主的要素和方法。

村民和村干部为民主恳谈会提出了如下议程:将要解决的问题包括:对外来人口进行管理;本村的三年发展计划;环境和卫生问题;造林。由于不可能在一次会议上解决所有四个问题,我们退而求其次,决定连续举行四次恳谈会。

由于没有任何规定要求会议必须有外来打工者代表参加,即使他们的人口已经超过了本村村民,因此我们的第一项任务是重新设计了恳谈会的程序,以便将该村的所有成员容纳进来,包括其他弱势群体。虽然我们很小心地避免触怒某些人和违反已有的规定与程序,但为了突出代表性的重要意义,某种程度的坚持是必要的,尤其是考虑到外来人口是会议议程要讨论的首个问题。要实现这一目标,我们依靠的是说服村干部接受随机取样在协商中必须发挥关键作用。就像在下面的表格中所能看到的,在第一次协商会中,我们的参会者样本中包括新的外来打工者以及该村弱势家庭中的成员。我们在该村采取随机取样方法,从表1所列出的各类别人员中选取参会者。我们的样本共选取了85名参会者。我们在表2的其他项目下提供了这些样本的信息。这使我们通过随机取样形成的混合群体样本令人满意,其成员来自该村常住人口和新外来人口中的不同社会阶层。我们尽力在我们协助举行的这一次以及其他会议上向参与者逐渐普及平等参与的意识。重要的是,作为这一努力的一部分,我们将外来人口称为“新村民”,用来取代口头上常说的“外来户”。随后,我们就可以更加详细地分析他们是否得到了本地村民和其他人的平等对待。




为了尽可能保证参会者拥有平等的发言机会和获取信息的权利,我们就如何推动讨论以及如何使参会者获得所有必要信息对协调员进行了培训。为了确保中立,我们从本村以外的其他地方征募了协调员。协调员必须满足如下条件:(1)拥有较强的组织能力并有能力掌控现场讨论;(2)具有较高的教育水平;(3)经过培训;(4)有能力把握整个协商过程中的所有程序;(5)确保所有讨论内容记录在案并保存其他数据。这些以及其他要求对于协商是必不可少的,能够使讨论以有序的方式进行,并确保协商的整体质量。



因为平等在扁屿村是一个至关重要的问题,并且在先前的恳谈会中确实缺少平等,因此我们设立了其他的机制。在召开恳谈会之前,要准备好所有的相关资料或背景材料并将其分发给所有参会者,确保在开始讨论前参会者能够拥有尽可能多的渠道,或者至少拥有足够的时间来了解所要谈论的主题。我们还要确保所有发言的人分配到相同的发言时间。此外,因为村干部具有相当大的影响力,所以我们没有允许他们参加小组讨论。不过,他们被要求参加全体会议。

所有恳谈会主要围绕一个事先确定的议题展开,历时2小时。第一个小时用来进行小组讨论。参会者被分成6个小组,每组14名参会者。然后各小组集合起来进行1小时的全体会议。对于村干部而言,这是一个聆听来自村民的不同观点并对其作出回应的机会。通过抽签,每个小组选出2-3个人作为发言代表。这一随机过程维持了不同小组在代表性方面的一致,并将可能存在的不良影响控制在了最低程度。无论是小组讨论会还是全体讨论会,只有参会者所讲的内容会被记录在案,其他都是匿名进行。

简言之,我们力图确保乡村协商的制度设计能够以一整套正常运转的机制来完整体现协商民主的基本要求——公开性、协商、广泛的代表性以及平等,这些机制将使得村民恳谈会能够有条不紊地朝着现代协商民主的方向发展。

在将协商试验的时间、日期和其他因素考虑在内后,我们在2006年安排了4次协商会:317日,关于农村重建规划的议题;319日,关于移民家庭、社会秩序、环境和卫生的议题;321日,关于垃圾处理、公厕和河流清理的议题;726日,关于村庄经济和造林的议题。所有恳谈会按照同样的方案进行。村支书首先欢迎来宾,包括专家和镇领导,然后宣布恳谈会的议程和要求。参会者被要求填写一份初步的调查问卷,然后分组进行小组讨论,随后再集合起来召开全体会议。会议结束后,参会者被要求填写一份退场调查问卷。

不过,参加恳谈会的人数每次都不一样。只有60人参加了317召开的第一次恳谈会,相反,有77人参加了319日举行的恳谈会,其中12人是“新村民”,因为有关移民家庭的议题与他们直接相关。不过,大部分随机选出的参会者参加了所有恳谈会。这是一个非常正面的结果,维持了扁屿村乡村协商的一致性。从我们的随机样本中选出的人,只有少数没有参加恳谈会。作为观察员出席会议的学者和专家有助于保证协商过程平稳进行。恳谈会过程中出现的各种问题得到了及时解决。例如,我们在第一次恳谈会中碰到了一件事,就是未获邀请的村干部要参加小组讨论。我们要求他们离开会场,向他们解释说他们在场会妨碍小组讨论。

总体上看,恳谈会按照我们事先确定的程序顺利进行。新村民的参与尤其让人看到希望:他们非常重视这种参与机会。这不仅是他们第一次有代表出席扁屿村的恳谈会,而且也是他们第一次获得本地村民的尊重。

四、协商民主试验的结果

从参会者在全体会议上发言的内容和表现、问卷调查的统计结果及其对村庄决策的影响来看,民主恳谈会的意义和价值是显而易见的。长久以来,中国农村缺少制度化的机制来让不同的群体就村庄的重大事务充分表述他们的看法。大部分情况下,在村一级,处理村级事务的方式一直取决于少数精英分子。在我们协助扁屿村举行的民主恳谈会中,来自不同群体的代表可以自由发言,在重大的村庄事务中发挥真正的作用。

我们最为关注的是提高这些恳谈会的真实水平。我们的试验的参与者讨论那些农村生活环境中真正存在的问题,他们也依据平时的或个人的经历就那些影响到每个家庭和每个个人的农村政策展开辩论。由于恳谈会涉及的政策都不是事先确定好的,因此参会者在通过公共协商程序获得进一步信息后,会改变他们的政策偏好,从而影响政策结果。这与以前的那些讨论会或政治学习会形成了鲜明对比,我们认为在以前的那些会议上,无论官方的路线是什么,人们只能点头同意,或通过其他没有什么实际效力的类似方式表示批准。

由于参会者可以在小组会议上表达他们的看法,而小组会议后,发言代表会在全体会议上转述这些看法,因此这会直接影响村干部对这些问题的重要性采取的态度和做出的决议,从更一般的层面讲,会影响他们对待村民的态度。自进行协商试验以来,从这些讨论中形成的观点对村干部如何处理重大事务是有影响的。

乡村协商鼓励有着不同社会和经济背景的人们提出各自的观点。在扁屿村进行的讨论和交流涉及面相对广泛,参与者也可以公开表达他们不同的看法,这些均提供重要信息,如果不是这些讨论和交流,这些看法和信息就不会为人所知。通常,所提出的议题会稍稍偏离主题,但无论如何,还是具有相关性。每个人都有权提出自己的观点,即使与大部分人的观点相冲突。

相关会议记录和调查问卷展现了参会者在恳谈会上表达的观点以及对恳谈会所持有的看法,在对这些记录和调查问卷进行仔细而全面的分析后,我们得出结论认为,即使不是所有参会者,也有大部分参会者的态度是真诚而直率的,每个人都具备自己的分析和表达能力。参会者经常引用依据来支持自己的观点,而不只是想到哪说到哪。例如,在就“外来人口住房”的建造和管理议题展开的交流中,我们看到了如下内容:

协调员:今天我们就为外来人口建造新住房的提议进行讨论。住房条件如何才能得到改善?对于新的外来人口在本村安家落户,你们有什么想法

No.55:我认为这不是件好事。在新的住房建造起来后,会出现过多的外来人口。这将让人无所适从,带来太多干扰。而卫生状况也会变得更糟。

No.54:应该说,集中居住有助于维护治安。

No.53:集中居住便于处理[社会纠纷]。

No.52:一些新的外来人口卫生意识很强。有些人可能在垃圾处理方面比较随便,但大部分人还好,只有少部分人不讲卫生。

No.50:如果他们在本地安家的话,就应该建立相应的基础设施。[新的安置房的]管理需要加强,因为目前发生了太多的盗窃案件;上级部门需要特别关注治安问题。有些人白天都待在家里,而晚上则出门干违法的事。需要招聘治安管理员来专门管理外来人口。

这是进行小组讨论的基本方式。协调员提出一个普遍问题,引导参会者围绕这一问题就相关事务展开讨论。在上面的讨论中,存在三种不同的观点。一种观点不支持移民户在本村安家,理由是这会导致更多人效仿,并会危害公共安全和健康。另一种观点支持移民户在本村安家,因为集中居住将有助于对他们进行管理,改善公共安全,并且会成为提高垃圾处理卫生标准的强大动力。第三种观点认为,如果移民户继续大量在本村安家落户,那么管理必须跟上来。该种观点指出,在不具备充足的资源进行管理的情况下,不应该允许更多的外来人口安家落户,因为大量外来人口的聚居会导致非法勾当。

我们从这些存在分歧的观点中能够得出什么呢?显然,与会者提出的用来证明其观点的一些理由是不充分的。不过,只要对与会者提出的这些问题形成了某种认识,就更有可能在村一级展开有理有据的辩论和更深刻的反思。在上面的例子中,所有与会者都在努力说服其他人,方式就是用证据或论据来证明自己的观点。就此来说,协商民主理想中的参与和公共协商至少在主观层面得到了实现,而当更多的人在感受、观点和主张方面存在分歧时,这一点尤其具有代表性。

扁屿村协商试验的部分议程是要对乡村协商的质量进行评估。出于这一目的,我们通过设立对照组和非对照组来检验协调员对恳谈会的结果产生了何种影响。对照组中的协调员遵循通行的协商惯例。他们鼓励与会者在发表看法之前花一些时间对自己的观点进行全面思考,以此来引导讨论。相反,非对照组的协调员不允许引导讨论,他们只需确保所有与会者至少有机会发言即可。在协商会之前以及结束之后,两个组的与会者都要填写民意调查表,这样就能对两组人员进行对比分析。我们这样做的目的是想要确定乡村协商(指的是在通行的协调惯例下进行的协商)是否会对与会者的政策偏好的改变产生影响。

我们在表3中展示了对照组和非对照组试验的结果。该试验证明了如下看法:在给予指导和协助的情况下,与会者的理性思考水平得到明显提高。总体上看,对照组的综合指数比非对照组的综合指数高了3.1个点。当然,需要指出的是,对照组的回应指数(response index)要低于非对照组,因为协调员对讨论进行了引导。该结果表明,虽然协调员的教导和培训是提高扁屿村村民协商能力的有效手段,但它同时也更广泛地适用于整个中国农村协商民主的发展。

恳谈会的另一个关键特征是,虽然与会者持有不同甚至相反的观点,但他们通常不只是根据自己的利益诉求来考虑问题。大部分人关注的是整个村的整体情况,在许多情况下,他们表现出已经意识到了外来移民和其他弱势群体所面临的问题。例如,虽然许多与会者获得的额外收入都来自面向外来移民的房屋出租,但他们依然不支持外来移民户在本村安家落户。不过,随着讨论的进行,他们获知外来移民居住的出租屋条件很差。许多邻近的村民描述了这一点是如何不可避免地也影响到了他们自己的生活。那些出租房屋的与会者有必要从外来移民的居住条件和邻近村民的居住条件这两个方面来重新思考自身在外来移民户安置这一问题上的立场。同时,许多与会者提出要教育房主改善其出租屋的硬件设施,提供更多的服务,改善与外来租户的人际关系。在小组讨论中,许多人否定了为外来打工人员建设新住房的提议;在全体讨论会之后,多达88%的与会者支持这一提议。



对于所提出的公共卫生方面的问题,大部分与会者支持在公园以及外来移民集中居住的区域建造公共厕所。关于垃圾处理问题,大部分与会者认为仅仅将垃圾打包的做法对于减少异味作用不大。大部分人支持的做法是每家每户应该将袋装垃圾放到指定的公共垃圾箱,然后由工人将它们收集起来,运往村里的垃圾填埋场。

民主恳谈会也给处于弱势的外来人口代表提供了向本村与会者表达他们所关注的问题的机会,大部分本村与会者都善于听取他人意见。在听完外来移民对向他们收取公共厕所使用费的问题的看法后,多达62.7%的本村与会者不赞成这一收费。一些人指出,因为外来移民在其他很多方面对本村的发展做出了贡献,所以应当可以免费使用这些基本生活设施。

其他恳谈会也在与会者之间达成了程度相对较高的共识。所有四次恳谈会讨论的主题都是扁屿村碰到的重要问题,其中一些是具有争议性的问题。不是所有问题都达成了一致看法,尤其是最开始提出的问题,但是在恳谈会结束时,与会者在看法上的改变足以让他们采取积极措施来解决问题。比较恳谈会召开前和结束后所做调查的结果可以发现,与会者在恳谈会后达成了更大程度的一致(见表4和表5的统计结果)。例如,就垃圾处理问题而言,在恳谈会前,46%的与会者赞成将垃圾装袋后放在门口,而只有54%的人赞成每家每户将垃圾扔到公共垃圾箱,然后由工人将垃圾收走运往村子的垃圾填埋场。分别持有这两种观点的人基本上是相同的,但是,在恳谈会后,相应的比例变成了17.8%82.2%,大部分人支持第二种卫生处理方案。



同样,在公共卫生问题方面,两方的观点差距相对较小。在恳谈会之前,56.1%的人(超过了与会者的半数)支持在公园和外来人员居住区建造公共厕所。但是恳谈会之后,赞同这一做法的人达到了80.7%。恳谈会之前,50.9%的与会者认为“新来人员”应该交纳厕所使用费。不过,由于外来移民的代表有机会在恳谈会上表达对这一问题的关注,向本村与会者说明理由(就像前面所描述的),因此,在讨论结束后,62.7%的人否定了收费的提议。

村民们自然非常关心村有土地的开发,以及与此相关的村集体收入的使用,这在过去经常引发争议。在恳谈会之前,一半的与会者认为某块村有土地应该用来建设私人住宅。不过,另一半人赞成村委会和镇政府共同获得该块土地的所有权,然后对其进行公开招标。恳谈会之后,持有前一种观点的人所占比重降到了17.7%,而持后一种观点的人所占比重上升至74.7%,这消除了观点之间的严重分歧。



当然,村民在某些问题上没能达成共识。例如,在5亩村有自留地应该如何开发这一问题上,两种观点都未能获得超过50%的支持,48.4%的人选择村子自筹开发资金,40.3%的人选择联合开发。这是非常正常的,不可能在所有问题上都达成一致。当观点确实存在差异时,民主恳谈会至少可以提供一个平台,来减少差异或者达成某种程度的理解,这本身会有利于村子的和谐。

五、协商民主试验的局限

如上所述,我们在扁屿村进行民主恳谈会试验时,遵循的是平等、开放和广泛代表的原则。在这一过程中,我们增加了随机取样、参会前分发信息以及在小组讨论中进行协调的机制。我们规定,村领导应该回避小组讨论,但要参加全体会议,并对与会者的发言作出回应。我们还引入了当场宣布结果的做法,以避免人为操作,或者至少将人为操作降低到最低程度。在恳谈会进行前和结束后,我们安排与会者填写了保密性的调查问卷,以便对所协商的问题的结果进行比较。

尽管我们努力想让恳谈会成为一个平等的舞台,但已有的不平等的社会结构依然存在。我们在扁屿村遇到的社会结构类型在这些会议中体现在四个方面:本地人与新来人口之间的不平等;村民与村干部之间的分歧;不同职业群体之间地位的悬殊;不同宗族之间地位的差异。

与会者社会地位的不平等在很多方面影响着协商。首先,与会者为其观点进行论证或辩护的能力存在很大差异。尤其是,村干部在恳谈会这样的场合如鱼得水;他们经常在村以外的地方走动,通过参加各种会议积累了经验,无论是对村政策还是国家政策,其认识水平都相对较高。显而易见,在全体会议上,与那些非村干部与会者的发言相比,他们在表述自己的观点时表现更好。如果被允许参加小组讨论,他们会主导讨论,因为他们将这看作领导干部职责的一部分。相反,一些村民在表达其观点方面存在困难。那些大部分时间在田间劳作因而没有见过什么世面的与会者在这一方面尤其费劲。他们的表达水平和分析问题的能力通常较差。许多外来移民中的与会者也存在同样的问题,因为他们从来没参加过这样的活动。考虑到他们是新来者,以前他们不需要对有关村民的事务发表意见,更不用说一开始就参与这些事情了。下面的对话反映了其中的一些情况。

协调员:你的感受应该很深。给我们讲讲你作为一个外来人口的直接体会。

No.8:没法说。

协调员:你认为最好是住在哪里?

No.8:住房东的屋子就不错,房屋不错,租金也还好。

协调员:在你看来,作为移民户,生活还行吗?

No.8:嗯……

No.28:没法说。说什么也没用……我能付钱。如果我必须再付10元的话,我可以付。

从这些交流中,我们很容易看出No.8No.28是外来人口。“新来者”在恳谈会上的表现当然会受到他们在村子这一社会中的地位的影响,因此,他们要么认为自己没法说什么,要么认为说什么也没用,因为不会有什么改变。在我们看来,一个重要的问题是,村干部坚持认为外来人员不应参加填写协商调查问卷。村干部担心的是,填写调查问卷作为恳谈会的组成部分,将赋予外来人员同等的权利,从而使本地村民在当前以及未来失去其优势地位。

影响恳谈会的第二个因素是,地位不同的人在获取或处理信息的机会方面存在相当大的差异。这同样影响着他们对当前问题的认识以及对自己在乡村协商中所扮演的角色的认识。在这一方面,有些与会者要么坚守对某些问题的根深蒂固的看法,要么纯粹随大流,认同其他人的想法。在另外一些时候,一些与会者不能理解或遵守已有的程序。这意味着他们掌握的信息不充分,或者完全没有理解正在讨论的政策。下面的情形就是这样。

协调员:你熟悉本村的自留地吗?

No.46:我不知道。我甚至不知道这些地在哪里。

第三个因素是恳谈会本身的社会条件。在社会和经济方面处于有利地位的与会者往往表现得自信或强势,这会直接影响处于弱势的与会者,他们常常发表自我贬低的言论和做出这样的姿态,或者因感到无能为力而不积极参与讨论。这一点在下面的谈话中表现明显。

No.19:村民说不要做某事,村干部说要做某事,我们说什么就无关紧要了,村干部已经事先决定好一切。我们说什么都没有意义。普通老百姓的话没任何分量。

No.20:我不知道,由干部来负责。

No.42:说什么都没意义。

除了这些持续存在的社会不平等带来的阻碍,对扁屿村的协商的质量和机制都产生着持续影响的最后一个因素是分配给各程序的时间以及举行协商会议的频率。自从2006年我们在那边进行试验以来,每年只举行过次数很少的协商会,甚至每次协商会的时间只有12个小时。如果协商想要在该村赢得发展前景,这种情况需要得到大幅改善。

尽管社会不平等问题导致协商存在这些明显的不足,但我们可以确信,扁屿村的协商的确使处于不同社会阶层的村民行使了明确的权利,可以利用相对平等的表达机会就村庄事务发表意见。

显然,上述因素对民主恳谈会和一般性的协商民主构成了严重挑战。无论如何,将恳谈会上的社会不平等限制在最低程度是民主的必要规则。这不仅适用于在中国举行的恳谈会,也适用于其他国家的情况。例如,关于印度南部地区村民会议的一项研究也发现,社会不平等会对协商结果会产生负面影响。根据这一调查结果,在该地区,人们拥有的土地越多,其偏好就越有可能在村民会议上被提及。由此可以推断出,讨论一个人的偏好所花费的时间越长,就越有可能做出使争论中的公共或私人利益得到恢复的决议。

在帮助改善扁屿村的民主恳谈会的同时,我们真切地想要降低社会不平等带来的影响,然而其中的某些方面仅仅凭借我们的制度设计是无法被解决的。例如,与会者在社会阶层方面的差异导致其表达能力存在差异这一点无法通过一两次协商会就被消除:它体现了一种社会思维模式,作为村民日常社会生活的一部分,它长期以来已经根深蒂固。我们只能通过一系列坚持不懈的民主恳谈会来逐步解决这一问题。如果这样的协商会继续举行下去,协商民主形成的对话和决策机制将产生溢出效应,影响到村民的日常生活,从而逐渐消除现有的社会不平等,进而推动中国农村的民主发展。

六、结论

在某种程度上,扁屿村的民主恳谈会包含着协商民主的一些做法、观念和原则,例如相互尊重、参与、公共协商、机会平等以及影响决策的赋权。为了推动中国协商民主的发展,基于扁屿村的实践,适合中国的某些机制和制度应该准备就绪,其中包括:聘请村外协调员;随机选取参与者;事先发布信息;决策过程建立在讨论和调查问卷的基础上;领导干部不得参与小组讨论;建立由学者和其他专家参与观察的监督制度。当然,建立这些制度看起来相对复杂,但是它们能够有效消除社会不平等带来的不利影响,使每个人都获得相对平等的协商机会和权利,并提高决策的合法性。实际上,这是从我们的试验研究中获得的关键经验。

扁屿村的案例表明,只要村庄的经济发展到一定水平(它会带来一系列的社会问题和冲突),就迫切需要协商民主的观念。实际上,在看到了乡村协商带来的各种好处后,一些明智的村干部现在越来越多地利用这些新的机制来减少社会冲突。最近,我们看到了政府在这方面的新投入所带来的发展。我们有理由乐观地期待,不久的将来,在中国农村将有越来越多的村庄实施和改善乡村协商机制和制度。