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资源匮乏型乡村中的庇护式治理及其现代转型——基于湘南地区的个案观察

作者:谭诗赞  责任编辑:余孝东  信息来源:《领导科学论坛》2017年第  发布时间:2017-11-10  浏览次数: 752

摘 要】基于庇护主义的理论视角对湘南地区三个资源匮乏型乡镇进行个案观察可以发现:当前的乡村治理在“能人治村”“项目进村”和庇护关系的相互交织和相互作用中塑造了一种“庇护式治理”模式。“庇护式治理”维系了农村公共品的非均衡性供给,进一步可能导致乡村庇护关系网络的固化与农村基层民主治理的异化。为此,必须通过推广财政资金的参与式预算以扩大公众的参与空间和社会组织的监督范围,进而推动中国乡村治理从庇护式治理向参与式治理的现代转型。

关键词】庇护式治理;能人治村;项目进村;参与式治理


引言

上世纪80年代以来,随着中国农村人民公社体制的瓦解和市场化经济改革不断拓展,以村民自治为代表的农村基层民主不断发展,国外学界开始聚焦于中国的乡村治理领域。在自由民主路径、权威主义路径和发展主义路径这三种传统的理论路径之外,还有不少学者从庇护主义视角来探讨中国的乡村治理现状。作为一个拥有悠久传统文化且处于转型进程中的大国,中国现实中的“庇护主义”传统也源远流长。庇护主义早已成为西方学者透视中国的一个理论视角。无论是魏昂德(Walder A G.)对中国大型国企劳工的研究[1],还是皮尔逊(Person Margaret M.)对中国改革后兴起的商业精英的研究[2],都采用了庇护主义这一视角。但专门采用庇护主义视角对中国乡村治理进行研究的则是戴慕珍(Jean C.Oi)。在对1955-1986年间中国乡村治理的研究中,戴慕珍认为庇护主义勾勒了一幅与其他研究路径如极权主义模式和利益团体模式都不同的图景:在庇护者与被庇护者的二元互动中,“非精英试图通过各种方法来影响政策的执行过程,进而实现其个人之特殊利益。庇护主义模型不是要得到正式渠道没有用的结论,它的出发点本就是要发现非精英补充或规避正式渠道的策略”。[3]在《当代中国的国家与农民》一书中,戴慕珍指出“中国的村庄政治被理解为庇护主义是最恰当的”,市场化改革虽然使农村中的庇护关系发生了形态上的变化,它不再是“某个农民与官员之间稳定而单一的关系,而变成了不那么稳定的多重庇护关系网”,但是并没有从根本上摧毁庇护主义政治。[4]中国学者在此基础上,也运用了庇护主义视角对1999年实行民主选举以来的村民自治进行了分析,认为庇护主义对当前中国乡村治理过程中的事件分析依然适切且更具有解释力。[5]

进入后税费时代,中国乡村治理中的“能人治村”和“项目进村”现象十分普遍且日益交织起来:“能人治村”(在现实中普遍理解为“富人治村”)现象伴随着“双培双带”政策的推广逐渐成为村治中的主要模式;“项目进村”现象在农村地区的广泛流行则是取消农业税之后乡镇和村庄两级组织财政结构从“向下要”到“向上要”转变的客观结果。在中西部地区的资源匮乏型乡村对“项目进村”资金的依赖则更为严重。

基于庇护主义的理论视角和对个案中“能人治村”和“项目进村”现象的田野观察中,大量的资源匮乏型村庄由于缺乏“项目进村”中的配套资金,为了申报项目成功,不得不借助各种体制内的“庇护关系”来提升申报成功率,这催生了许多具有体制内庇护关系的“能人”(下文简称“关系型能人”)在村治舞台上的登场。基于此,本文提出了“庇护式治理”这一概念,“庇护式治理”在本文中主要是指资源匮乏型乡村中由庇护关系嵌入并且逐渐主导乡村治理特别是村治中的一种乡村社会治理模式。本文试图论述:资源匮乏型乡村中“庇护式治理”的现实表征及成因是什么?“庇护式治理”作为一种治理形态在资源匮乏型乡村中的形成过程是什么?这种治理形态会产生何种的治理效果?“庇护式治理”作为一种过渡性治理模式的转型前景在何方?

一、“庇护式治理”的成因与表征

湘南的东镇、导镇和茶乡地处湘南地区Y县和Z县的接壤地区,同时也是湘南地区两个地级市的接壤地区,其中东镇和导镇这两个镇是2015年因湖南省“乡镇区划调整”才刚“撤乡建镇”。这三个乡镇都属于地理位置较偏僻、产业结构较单一、农村经济欠发达、乡镇财税汲取来源匮乏的资源匮乏型乡镇。这一类乡镇的乡村治理实践过程中,大量具有体制内庇护关系且自身综合素质较强的“关系型能人”在乡村治理的政治舞台上崛起(见表1),这种现象随着“项目进村”的盛行而逐渐弥散。

1:湘南三个乡镇中“关系型能人治村”的不完全统计

在资源匮乏型乡村治理中逐渐形成了一种庇护主义嵌入乡村社会并且逐渐主导乡村社会治理的一种治理形态,也就是本文所概指的“庇护式治理”。资源匮乏型乡村中的“经济能人”大都需要“离土又离乡”,通过外出打工进而经商创业致富。由于他们的致富场域主要是在乡村以外的沿海地区,他们的生活世界已经远离乡村,同时对村庄的社区记忆也在不断淡化,他们与村庄的利益关联和情感纽带日渐松散。加之资源匮乏型村庄自身集体资产匮乏、集体经济不发达甚至几近于零,村庄内部的各种势力如宗族、派别、灰黑势力又错综复杂,难以吸引“先富能人”回来参与“村治”。这也就导致了资源匮乏型乡村中出现了“富人治村”的难产。实际上在一般研究中,乡村中的“能人治村”都属于“富人治村”。然而湘南的东镇、导镇和茶乡这三个乡镇村干部并没有呈现出明显的商人化、富人化趋势。欧阳静在《策略主义》一书中指出:在乡镇官员眼中,那些所谓“‘通吃’黑白两道”的人是最理想的村干部类型,具体就是指那些既与体制内的官员关系密切,又与社会上“三教九流”结交甚密的人。而活跃于当地社会的商人、富人最接近村干部的“理想类型”[6]。相反在“能人治村”和“项目进村”相互交织的背景下,庇护关系的重要性在资源匮乏型乡村的村庄选举和日常治理中日益凸显,具有体制内庇护关系特别是那些有直系亲属担任涉农部门领导的村庄“能人”更容易登上村庄的政治舞台。

“庇护式治理”实际上是“能人治村”“项目进村”与庇护关系在资源匮乏型乡村相互交织、相互作用的一种转型期治理形态。农业税取消之后的配套政策难以及时跟进,农村基层政权难以依靠自身财力维系农村公共品的供给,也丧失了与农民开展沟通的诉求。村级组织则在市场化经济改革引发的人才外流与乡土性衰败中勉力维系自身的运转,但却没有实现从提取功能向常态自治功能的回归。[7]村庄精英借助其所具有的庇护关系,通过争取“项目进村”,获得村民和乡镇政府的支持,顺利登上村庄的政治舞台。无论是间歇性的村庄选举还是日常性的村庄治理,在湘南的这三个资源匮乏型乡镇中都能或明显或隐约地发现庇护关系的影子。在“财权上收,事权下放”的“分税制”改革之后,地方形成了一种财权与事权不匹配的“倒挂”格局。特别是取消农业税以后,乡镇财政开始从一种“向下要”财政结构转变成为一种“向上要”的财政结构:农村税费改革之前,乡镇政府主要是通过向农民征收税费的形式来实现本级政府的财政收入;而税费改革之后,“项目下乡”“项目进村”为依托的上级财政专项转移支付则逐渐成为乡镇政府增加本级财政收入的主要来源。[8]在大量具有竞争性的“项目进村”中,存在着“僧多粥少”的现实情况,而在“以县为主”的“项目制”运作中,项目的主导者实际上是作为“条条”的县级政府职能部门而不是作为“块块”的乡镇政府,乡镇政府在“项目制”下被边缘化为一种“协调型政权”:为了向县级政府部门争取各种专项转移支付的上级财政资金,乡级政府不得不为各种“项目进村”而“跑腿办事”。[9]但具有体制内庇护关系特别是在财政局、水利局、农业局、交通局、国土资源局等涉及和掌握农业资金项目的县级职能部门有“过硬关系”的村庄“能人”则具有其他类型所不具有的“优势”:他们能够在不依靠乡镇政府支持的情况下,凭借着自己的“个人能耐”顺利地而且低成本地“拿到项目”。乡镇政府向县级部门“争资跑项”往往要借助这些“关系型能人”的庇护关系来实现。为此,乡镇政府也加入了对这些“关系型能人”的庇护网络之中。

在斯科特的经典定义中,庇护关系被界定为双边关系中的一种特殊的工具性友谊关系,其中具有较高社会经济地位的庇护者向社会经济地位较低的被庇护者提供特定的保护和利益,被庇护者向庇护者提供一般性的支持和帮助。同时庇护关系有三种特征:其一是以双方地位不平等为基础建立的;其二是双方之间具有“面对面”的密切关系;其三是具有弥散的灵活性。[10]庇护主义不仅可以解释传统社会的乡村政治,也可以用来解释东南亚国家徒具虚名而事实上已被庇护关系网渗透的官僚制和政党制度,从而揭示在第三世界国家所谓“现代制度”的实际运转机制。[11]

“关系型能人”实际上是庇护关系中的被庇护者,令其获得保护和扶持来源的政府官员则成为庇护关系中的庇护者。在现实中,这类村干部由于具有体制内的庇护关系,与政府官员打交道具有其他类型的村庄“能人”所不具有的“政缘关系网络”优势,他们擅长“走上层路线”,善于与上级领导和驻村干部处理好关系,也善于搞出一些“人无我有,人有我特”的“特色工作”。[12]“关系型能人”具有的庇护关系通常可以分为两种:一种是原生的亲属关系,主要来自于同“庄里公家人”的血亲关系。在东镇、导镇和茶乡,这类能人有亲属担任县级职能部门主要领导;还有一种是派生的后天联谊关系,比如亲属联姻、领导和司机的工作关系、认“干亲”等后天结成的庇护关系,这些方式将不具有血亲关系的体制内官员和村庄“能人”结成庇护关系。另外在庇护关系中也存在着等级,县级及以上的庇护关系通常是第一位的,居于金字塔的顶端;而乡镇一级政府的庇护关系是第二位的,是建立在“关系型能人”原有的庇护关系之上的。

在资源输入农村的背景下,“项目制”作为中央对地方或地方对基层财政转移支付的一种运作和管理方式而不断流行。在分级治理框架下,形成了中央政府部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制以及村庄的“抓包”机制[13]。资源匮乏型农村在乡村治理实践中出现了一种不同于“经济能人治村”的“关系能人治村”模式:“村治主体的谋利冲动与村庄社会的项目诉求相互交织”[14]的背景下,村庄中那些交际能力强且具有庇护关系网络的“能人”更容易登上村庄政治舞台。这类“能人”既区别于典型意义上的“经济能人”,也区别于具有身体暴力优势的乡村“混混”,其本身具备村民所说的“灵泛、有能耐”等特征,属于村庄中的“能人”,但最关键的是具备体制内的庇护关系。“关系型能人治村”逐渐在湘南东镇、导镇和茶乡中的多个村庄中崛起。在县级政府(部门)和乡镇官员分别代表的“条”和“块”交织而成的庇护关系网络的主导下,“乡政村治”的场域中,乡村诸多公共事务的治理形成了一种围绕庇护关系运作的“庇护式治理”形态。在乡村治理舞台的“前台”是村庄精英与群众的联合自治,而在“后台”则是庇护关系的蔓延甚至是宰制。

二、“庇护式治理”的形成过程

“能人治村”通常是指基层政府通过培养和选拔能人充实农村村支“两委”干部队伍,通过充分发挥能人的作用,来增强村级组织在村庄公共事务治理中的效能,从而促进农村公共利益的增长。在东部沿海或是内陆利益密集型村庄,在类似“双培双带”政策的导引下,“能人治村”通常被化约为“富人治村”甚或是“老板治村”,但在资源匮乏型农村,却遭遇了“富人治村”的难产,反之大量具有庇护关系的“关系型能人”活跃在这些村庄的的公共舞台上,形成了一种“庇护式治理”模式,这种现象有其内在的生成过程。依据村庄选举节点,“关系型能人”通过选举登上村庄政治舞台进而形成“庇护式治理”的过程可以分为三个阶段:

(一)选举前:通过庇护关系“争资跑项”证明“能耐”

“关系型能人”参加选举有多种动机,既有“出人头地”“光宗耀祖”的“面子”考虑,也有带动一方百姓走向共同富裕的“公心”考虑,还有获取更多人脉支持、通过承揽农村建设中各种小工程获利的“利益”驱动,“关系型能人”希望通过村庄选举成为村治中的主角。为了向乡镇政府、同级竞争者和普通村民展示自己的“能耐”,“关系型能人”通常的一种行动策略就是,在正式决定参选之前,往往会通过自己的庇护关系,直接向县级政府部门为村庄争取到一定的项目资金,以表明自己是个“能人”。而“项目制”中“以县为主”的制度设计则为“关系型能人”争取“项目”提供了“方便之门”:由于财政支农资金的“项目化”运作方式,政府内部的动员方式逐渐向“多线动员”转变,作为基层的乡村两级组织与上级部门之间的项目承接成为“多线条”牵动状,项目资金的分配也演变为以项目为中心的模式[15]。这种背景下,乡镇一级政权在财政资源匮乏的前提下为了地方政绩和公共服务的需求,不得不为“争资跑项”而疲于奔命;而县级政府职能部门则在“以县为主”的“项目制”下成为项目的审批方,进而成为有项目需求的乡村两级组织竞相“巴结”的对象。

东镇B村现任村主任XXA在竞选村干部之前,长期给湘南地区S市财政局的一位局长开车,在最近一届村支“两委”快要换届时,他以“突击”的形式通过自己的庇护关系,从市一级财政局要到一笔“项目资金”,B村的谢姓、刘姓村民所在的村湾修了水泥路,这使得普通村民认为其很有“能耐”,能够为村民谋福利;而作为XXA的竞争者——B村的HPY原来就是村委会干部,为了成功当选村委会主任,事前也在积极向县里的部门“争取资金”,但是由于缺乏“过硬”的庇护关系,“项目资金”一直迟迟没到位,后来通过中间人的“疏通”,这个公路建设项目才被“立项”。东镇B村两位村委会主任候选人在“争资跑项”中的“一前一后”,导致村民对XXA与HPY二者“能耐”的评价出现了优劣之分,他们认为XXA更有“能耐”,是个“角色”,更倾向于支持XXA担任B村村委会主任一职。

在村庄选举前阶段中,“关系型能人”能否通过自己的“争资跑项”成功实现“项目进村”,实际上是其能否在村庄正式选举中获胜的“试金石”:首先,“关系型能人”通过“项目进村”的成功在一定程度上改善了村庄的公共物品供给状况,向普通村民证明了自己的“能耐”,可以赢得普通村民在选举投票中的好感和支持;其次,“关系型能人”可以借此向潜在参与竞争的其他“能人”展示自己参与选举的“实力”,意在迫使他人“知难而退”;最后也是最重要的一点是,“关系型能人”成功争取“项目下乡”的“关系”优势可以向乡镇官员发出强烈的参选“信号”,乡镇官员可以从中发现候选人的“背景”和实力,而且支持他们的参选,今后还可以为乡镇官员提供更多满足政绩的财政资源,这诱发了乡镇政府对这种“关系型能人”的庇护行为,为他们的竞选提供新的保护来源。实际上,无论是出于中国传统的“人情法则”[16],还是出于现实的利益关系,乡镇一级官员都特别重视自己主政所在地的“庄里公家人”,而那些具有资源支配和处置权的“庄里公家人”或是“庇护者”面对着竞争性的项目申请时,通常也会出于其个人的家乡之情或是庇护关系中的个人情感,而将国家“公”的资源导入其“私”的村庄[17]。可以说,选举前的“争资跑项”是“庇护式治理”生成的准备阶段,通过“争资跑项”,为乡镇官员在后续阶段有意图地支持候选人提供了识别机制。

(二)选举中:通过庇护关系“保驾护航”成功“当选”

选举过程并不限于短暂的投票过程,而是从乡镇部署选举工作开始直到村庄选举结果公布这一过程。从这些“关系型能人”的参与竞选动机来看,他们的内心存有“要就不当干部,要当就要当‘一把手’”的强烈动机,因此村支部书记往往成为他们最热衷的“头衔”。基于前一阶段的“争资跑项”,“庇护型能人”向普通的村民、潜在的竞争者和乡镇官员证明了自己的“能耐”,这就容易导致乡镇官员在村庄选举特别是在村支书的“两推一选”中倾向于为这种具有“背景”的“关系型能人”提供庇护,甚至帮助他们在获得选票不利的情况下也能够成功当选。

2013年茶乡E村的村党支部书记换届选举中,E村的ZYL宣布要竞选该村党支部书记,虽然ZYL在投票过程中对部分党员进行了“拉拢”,但由于ZYL在E村的“口碑”太差,参加唱票的村民反映,投票结果显示,ZYL得票最少,原任村委会主任得票最多,原任村支书的得票也高于ZYL。但最后茶乡的主要领导对这次选举进行了“介入”,在遭致E村部分党员和群众反对的背景下,强势宣布由ZYL担任E村党支部书记,主持该村全面工作。乡镇官员之所以“庇护”那些“关系型能人”,一方面是对其“关系”有所顾忌。在“关系型能人”做出参选的决定后,乡镇官员通常会受到各种自上而下的“打招呼”“说人情”和“拉关系”的“游说”;同时更重要的因素是,资源匮乏型乡村的乡镇政府官员可以通过支持这些关系型能人的胜利当选,在其后的工作中利用这些“能人”的庇护关系争取到各种“项目”,制造“政绩”。

在村支“两委”的选举过程中,资源匮乏型乡村中的“关系型能人”通过庇护关系的“保驾护航”,往往能成功“当选”为村支书和村委会主任。在“项目进村”和“能人治村”的交织下,乡镇官员往往成为村庄选举背后的影子,特别是涉及到那些“关系型能人”参与竞选的村庄时,乡镇官员往往会以村庄选举的操纵者的形象出现。在有“庇护关系型能人”参选的村庄,乡镇往往会在正式选举前进行内部协调。无论是温言细语式的做思想工作,还是疾风暴雨式的语言恐吓,都是乡镇官员在村庄选举中对其属意的“能人”进行的“保驾护航”。茶乡的村支书换届也印证了欧阳静笔下桔镇村庄换届选举中的这一点:对于那些不满选举结果的竞选者,“你想当书记都不可能,即使高票当选,(乡)镇党委也要免掉你。”“这就是组织意图!”[18]。借助选举中庇护关系的“保驾护航”,“关系型能人”一般都能顺利登上村庄政治舞台,这一阶段也成为了“庇护式治理”形成的关键阶段。

(三)选举后:通过庇护关系“各取所需”实现“分利”

选举后的村庄进入了日常治理阶段。在成为村庄的“当家人”之后,由于具有县级(甚至更高级)政府部门和乡镇这种“条块”共同构建的“庇护关系网络”,多数“关系型能人”在当选之初也积极地通过自己的庇护关系为所在村庄争取到了各种“项目进村”,为村庄的公益事业建设和经济发展提供了便利条件。但一旦其“坐稳”了村庄“当家人”的位置后,他们在“经济人理性”的支配下就开始追求自身利益的最大化:在通过庇护聚赌、放高利贷以及私自占地经营副业等农村常见的灰色手法谋求经济利益之外,“关系型能人”更倾向于选择通过村庄精英内部间、自己与乡镇官员之间结成“利益联盟”的方式,“项目”中的资源分配里隐蔽地谋利。普通村民认为这些“项目”都是这些村干部“跑”来的,资金是“上面”给的,因此一般不会过问这些项目资金的分配。在缺乏外在制约和监督的条件下,这些村庄“当家人”只要“搞定”少数人,就可以“合法”地从项目资金中谋求经济利益。

茶乡E村村支书ZYL虽然没有任何建筑资质,但通过庇护关系依旧获取了茶乡“村村通公路工程”的承包权。虽然被村民抱怨其搞“豆腐渣”工程,ZYL在“村村通”工程中通过“偷工减料”的方式获利颇丰。由于有庇护关系网的庇护,即使这些村庄的“能人治村”被普通村民举报,也会被乡镇“内部消化”。如茶乡E村,ZYL当选为村支书后私自占地修别墅、公开聚赌和放高利贷。同样,Y县导镇D村,HLF担任村支书后私自在该村两个村民小组的林地中开采钨金,将水库和池塘的堤坝都挖垮了,造成导镇D村的农田破坏和水土流失,损坏了部分村民的庄稼和房屋。利益受损的村民们对ZYL和HLF这类行为进行了媒体曝光和信访举报。但面对此类举报和上访行为,乡镇官员往往会选择“大事化小、小事化无”的模糊应对策略。如导镇D村的HLF虽然被部分利益受损村民举报,还是被导镇推荐为Y县人大代表候选人。

乡镇官员在“庇护式治理”中充当“关系型能人”的“挡箭牌”,主要出于自己追求政绩和谋求政治晋升的政治预期利益考量。在“政治晋升锦标赛”体制和任职回避制度的前提下,乡镇的主要官员一般都不是来自该乡镇的“庄里公家人”,他们往往只追求短期的政绩和绩效而忽略农民本身的长远生计和生存风险[19]。资源匮乏型乡镇在自身财力孱弱的情况下更依赖于上级政府部门的财政项目的扶持。茶乡政府官员支持ZYL当选村支书、庇护ZYL的“灰色”谋利行为,实际上也是为了利用ZYL原有的庇护关系争取更多的“项目进村”,从而获得更多的政绩。正是通过ZYL的“帮助”,在茶乡乡政府的“项目包装”下,茶乡成功地从Z县林业局获得了一个上千亩的药场开发种植项目。

李祖佩认为,“项目进村”在乡村治理的场域中也形成了一种以“权力”为主导,“去政治化”为主要表现形式,“去目标化”为基本后果的“分利秩序”[20]。同样这种“庇护式治理”的形成也塑造了乡镇官员和村庄“当家人”之间以“各取所需”为核心的“分利”秩序:“关系型能人”利用“条块”交织的庇护关系网络不仅可以巩固其在乡镇和村庄中的社会地位,同时也能在“项目进村”的各种工程承包中获得更多的实际物质利益。而资源匮乏型乡村的乡镇官员则更多地希望利用“关系型能人”背后的庇护关系争取更多的财政资源,“做出”政绩,从而顺利地实现自身的升迁。而“关系型能人”利用“条块”交织的庇护关系网络也顺利地实现自己的实际物质利益需求和心理满足并进一步得到巩固。在选举后的日常治理阶段,县、乡、村通过庇护关系网络的互动直接塑造了资源匮乏型地区的“庇护式治理”形态。

三、“庇护式治理”的过渡性质及其现代转型

农村公共服务资金的“专项化”“项目化”引发的“项目进村”现象吸引了社会各界的大量关注。“项目进村”与此前各地在“双培双带”政策指导下盛行的“能人治村”现象连接在一起对乡村治理产生了诸多影响:一方面,“项目进村”能够有效动员各级政府的人力、物力和财力资源,大量的“项目进村”有效地改善了农村的公共物品供给困境,对缓和“三农”问题起到了积极的效用;另一方面,“项目进村”中的“精英俘获”现象也十分普遍[21],村庄精英内部结成利益联盟乃至与乡镇官员结成更广泛的利益联盟,垄断了“资源下乡”“项目进村”中的公共利益分配[22],项目资金和项目的利益绝大部分被精英获取,导致“项目进村”资金与上级政府预设目标的偏离。这种现象折射出改革开放以来各种体制内庇护关系对乡村社会治理的嵌入并且日益弥散,逐渐成为乡村治理中“能人治村”和“项目进村”背后的核心变量。

“庇护式治理”中,“关系型能人”通过庇护关系顺利地实现了“项目进村”,但也可能造成财政资金分配的不均衡以及普通村民在“项目进村”中“获得感”的缺失。作为一种资源输入机制的“项目进村”具有明显的“马太效应”,使得一些村庄成为资源下乡时代的“幸运儿”,而另外一些村庄则在“项目进村”中被迫靠边站。[23]可以说,竞争性的“项目进村”由于庇护关系的介入,将进一步导致村庄间因财政资源输入的不均衡而产生分化,资源输入“锦上添花”的现实效应将取代“雪中送炭”的理想效应,进一步导致“穷村越穷,富村越富”的村庄分化效果[24]。

资源匮乏型乡村中的村民自治制度实际上出现了“异化”现象。“关系型能人”一旦迈过选举门槛成功当选后,就正式登上了村庄的政治舞台,成为村庄的“当家人”。但在村民自治传统较弱地区的村治过程中,许多村庄的村干部在村庄治理中更多扮演的是上级政府特别是乡镇政府行政命令的执行者、而不是其村庄的“当家人”角色。在“庇护式治理”过程中,各种项目资金在村庄能人的“跑动”、基层政府官员的政绩冲动和上级政府部门的庇护之下顺利地“下乡”和“进村”,但普通村民却在“项目进村”中缺乏制度化的利益表达渠道,因此“项目进村”提供的农村公共物品也很难提升农民的“获得感”。而且“项目进村”中所产生的“精英俘获”现象,降低了村庄内部的监督,消解了村民与村庄公共利益之间的利益关联,使“精英俘获”取代了“精英-群众”的联合自治,进一步导致农村基层民主治理的异化。同样,县级职能部门和乡镇官员在“庇护式治理”中对“关系型能人”的庇护所产生的“不公正”现象也容易导致村民强化“中央政府是好人,地方政府是坏人”这种传统印象,实现“差序政府信任”格局的再生产,基层政府在“差序政府信任”再生产中降低了其合法性,而且这可能导致基层治理陷入经典的“塔西佗陷阱”,即在对基层政府极度不信任的前提下,不管基层政府及其政策是好是坏,普通农民均将采取“老不信”的立场[25]。

基层政府官员与村庄精英结成的庇护关系网络严重削弱基层政府的公共服务功能,同时在“庇护式治理”中,公共权力和财政资金也容易沦为少数人追求私人利益的工具,这不仅容易滋生各种“雁过拔毛”式的贪腐问题,也容易引发各种社会冲突。解决“庇护式治理”的潜在风险,需要推动资源匮乏型地区的乡村治理模式从庇护式治理走向参与式治理(participatory governance)“三农”问题是中国乡村治理现代化进程中面临的一个长期性的“挑战”。“三农”问题实质上反映农村公共物品供给的不足和基层政府在治理转型中的失效。优化农村公共物品供给的实效、提升农村特别是资源匮乏型乡村基层治理的绩效,我国的乡村治理需要走向参与式治理。

参与式治理的核心是强调“赋权”和“参与”:一方面要赋权给那些个人或组织利益与政策实施相关的利害关系人,便于其参与公共政策的决策过程。另一方面,强调那些受决策影响的社会弱势群体的有效参与,要深化、拓宽这些个人或组织有效参与、影响那些与他们直接相关的政策的途径。总之,参与式治理要求在公共治理过程中,无论是市场组织还是社会组织,抑或是公民个人,只要作为公共决策的利害相关人,就应该直接地、积极地参与到社会公共事务的治理过程中,形成政府、市场组织、社会组织和公民个体等主体间的多元参与、合作、协商,从而实现资源、权力和责任在社会群体间的分享以及政治资源的整合和行政系统的转型升级[26]。

推动乡村治理从庇护式治理向参与式治理的模式转型,可以通过推广以财政资金支出预算领域的参与式治理形式——参与式预算,以扩大公众的参与空间和社会组织的监督范围。参与式预算的基本内涵是将公民吸纳进预算决策过程,赋予公民确定各种社会政策的优先性、分配公共资源以及监督公共支出的机会,促使政府官员实现资源的公平有效配置。“公民参与预算意味着它将原来政府控制的财政领域向公民开放,以保证每个公民在决定预算资源分配时都有平等的参与权”[27]。因此,除了遵循《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》里提出的“明确一般性转移支付的主体地位,大幅增加一般性转移支付的规模和比例”要求外,还需要将普通村民的利益表达纳入到专项转移支付的财政资金之中,“通过建构制度化、规范化的参与渠道,让民众真正参与到项目建设中”[28]。此外,还需要通过“内部控制”与“外部监督”双轮驱动的办法来加强各种“项目进村”专项财政资金的监督:一方面要加大政府财政部门、审计部门对“项目进村”过程中资金使用以及项目验收的内部审计和监督力度,政府财政和审计部门需要建立定期的项目执行报告制度以及规范化的项目成本-效益评价和内审制度,以此提升“项目财政”的“内部控制”;另一方面还要引入社会组织的“外部监督”。通过独立的第三方机构主导的项目执行监督委员会对项目的资金使用进行常态化的监督,以此避免项目资金分配中的“精英俘获”现象,从而提高财政转移支付资金的使用效率。

结语

从湘南东镇、导镇和茶乡三个资源匮乏型乡镇的“庇护式治理”实践中可以发现:依托“项目制”运作的财政资源分配制度和基层政府动员体系为“庇护式治理”提供了制度背景;基于原生的或派生的庇护关系网络则为“庇护式治理”形成提供了社会基础;而资源匮乏型乡村经济不发达、财力匮乏的落后现实则为这一治理形态提供了经济背景;同时资源匮乏型乡村中依旧浓厚的“官本位”崇拜传统和民主自治精神的孱弱则为“庇护式治理”提供了文化背景。在庇护关系宰制下的乡村治理实践中,无论是间歇性的村庄选举还是日常的村庄治理,都离不开庇护关系的调节。这种治理模式直接导致了资源匮乏型乡村中关系资本型能人的崛起以及农村公共品的非均衡性供给,进一步可能导致乡村庇护关系网络的固化与农村基层民主治理的异化。在乡村治理现代化的进程中,这种“庇护式治理”形态自身也存在难以持续的风险。为此,需要在加强“项目进村”中的财政监督和审计之外,不断扩展民主治理的空间,坐实“民主选举”之外的“民主决策”“民主管理”和“民主监督”,从而推动乡村治理实现从庇护式治理向参与式治理的现代转型。


参考文献

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注释

(1)(1)资源匮乏型乡村主要是指财政汲取来源匮乏、自主财政资源匮乏的乡村,这类乡村大都存在于地理位置偏僻、土地和矿产等自然资源匮乏、经济欠发达的农村地区。

(2)(2)基于学术研究的惯例,本文对相关的地名、人名都做了技术化处理。同时对于文中出现的相关个案、事例若未作特别说明,皆来自笔者的田野观察。