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南京国民政府前期的土地调查——基于乡村治理的视角

作者:刘巍  责任编辑:中农网  信息来源:《学习与实践》2017年第7期  发布时间:2017-11-23  浏览次数: 1291

 】南京国民政府前期,由于官方未能有效地控制基层,因此,民间势力成为官方行政的障碍,政府推行的土地调查工作收效不大。建国后,新生的人民政权通过土改,彻底消除了乡村地区的民间组织资源,得以重建基层。近年来,民间组织资源复苏,“乡贤治村”模式受到关注;但是,法治建设和民主监督必须加强,尤其要警惕“士绅劣质化”。

关键词】田赋;土地测量;土地陈报;士绅;土地改革


在中国历史上,由广大乡村地区提供的田赋被视作天经地义的“皇粮国税”,一直是政府最重要的财政收入来源。客观地看,田赋收入的多寡固然受到气候和灾害等自然因素的影响,但也与官府的乡村治理能力的强弱密切相关。长期以来,以费孝通先生为代表一批学者认为,传统中国的权力系统由两部分构成,分别是由自上而下的皇权和自下而上的绅权;县以上通过官僚实现政治整合,县以下则通过乡绅实现社会整合,二者相互制约和补充。[1]这种对于中国传统乡村治理模式的解释曾经盛行一时。近年来,这套所谓的“皇权不下县,县下皆自治”的表述已经遭受到越来越多的质疑和挑战,自上而下、左右关联、层层递进的纵深型网状控制体系被认为更加符合史实。[2]然而,不可否认的是,至少在20世纪前半期,在战乱频仍和社会动荡的大背景下,无论是割据称雄的地方军阀还是形式上统一了全国的南京国民政府,都一直未能有效地控制基层,“士绅”(豪民)为代表的民间势力在广大乡村地区具有极大的影响力和社会动员能力。

在这种情况下,官方意志在乡村地区的推进效果不仅取决于执行政策所需要的技术手段,而且深深地受到民间势力的影响和制约。基于这种认识,本文拟以南京国民政府前期安徽省的土地调查工作为切入点,探讨当时乡村地区的民间势力在政府施政过程中扮演的角色以及官方在乡村治理方面面临的困境,并将历史经验与当代“乡贤治村”的现象联系起来进行剖析。

一、土地调查的原因:民间势力对土地信息的把持

清代中后期,地方州县的田赋征收主要依赖各种代理人或中间机构,其中以书差包征最为普遍。在该模式下,催科的责权在州县—总书、柜书—里书、粮差之间层层外包,各色书差构成了田赋征收的链条。[3]对于政府而言,包征制在解决信息不对称和降低交易费用等方面具有天然优势,但却难以阻止各级代理人对纳税人进行过度侵害,无法避免高昂的征收成本和严重的财政损失。

近代以来,“污吏漫其经界,豪右并其土地,吏胥混淆赋税,三者为中国土地紊乱之原。”[4]民国成立后,政局动荡,官府无力控制基层,也无法获悉准确的土地信息。因此,钱粮征收工作不得不继续交由各类柜书粮差办理。安徽省在19世纪中期以来饱经战火,土地信息尤为混乱:“查皖省面积,约四百六万五千方里,较之江苏约大百分之五十,而农田尚不及四千万亩产,仅及江苏之半,苏皖相较,皖省纵属多山,然即使全省之地,半属荒山水荡,耕地亦奚止当苏省之半,其中亩额之不实可知。”[5]

这种状况也就给征收人员提供了徇私舞弊的机会。当时的调查显示,“皖省书吏粮差之多,恐为他省所未有,一县之中,册书人数,有多至一二千名以上者,最少亦且百数十人。”[6]例如,庐江县人士陈绍岩,因其祖父在太平天国运动时期获得地籍簿册,于是世代担任册书头目,其手下还有若干小册书;后经县政府调查,此人共侵吞公款十数万元。[7]在当涂县,“当时粮区,全县分为十三直半,每直有一经管,下有直书共四百五十余家,此外并有催粮吏八十余人,均无薪给,全赖催费陋规以得裕优之生活。故飞洒诡寄,浮收捺串,亦由而生。国家税收,年征得实征数只五六成,余均被中饱吞没。”[8]南陵县的经征书记和催收人员(户书生)每年除了收取工食等费5000元之外,还违规索取规费2万元以上;繁昌县也存在着征收人员把持征册、浮收需索、侵蚀灾缓、诳报民欠和隐熟捏荒等情形。[9]

由此可见,来自乡村地区的柜书粮差在官府与民间的交往中扮演了双重角色。在钱粮征收体系中,他们一方面帮助官府从民间汲取资源,但是另一方面又给官府造成了财政损失。当时有人估计,“皖省人民对于田赋真正所失,至少当较政府现实所得,超过四倍以上。”[10]

在这种情况下,政府要想增加财政收入,就必须进行土地调查。这项工作如果取得成效,就不仅意味着政府可以掌握真实的土地信息,并将其作为征税的依据;而且也可以借此裁汰各类柜书粮差,将这股民间旧势力从税收征纳体系中排除出去,从而建立起官府与民间的直接联系。

二、土地调查的困境:民间势力与乡村社会的抵制

北洋政府时期,分税制财政体制登上了历史的舞台;其中,关于田赋的归属问题曾经引起了广泛的争论,中央与地方都想将这笔财政收入据为己有。[11]南京国民政府成立以后,田赋正式被划归各省,成为地方财政收入的法定来源。中央的这种做法为各省开展土地调查工作提供了激励。

(一)土地测量与登记

1932年9月,安徽省土地整理筹备处成立,专门办理土地测量和登记等相关事宜。按照官方的设想,测量工作只是土地整理的第一个步骤,其根本目的在于“举办土地登记,以期确定产权而为平均赋税之准备”。[12]同年秋天,省政府首先选择东流县八都湖作为试办区,开始土地测量,这项工作从11月16日正式开始,到次年3月10日结束,测得该处面积为13700余丘,106600余亩,实用经费21800余元。[13]

八都湖试办区的土地登记工作则于1933年6月1日开始,原定期限为1个月,但由于当时江潮泛滥,民众忙于抢险,因此到了月底,登记的土地只有6000余亩。登记工作于10月1日继续举办,但在一个月的期限内,登记的土地也只有14000余亩而已。根据官方的解释,这主要是由三个客观原因所导致:(1)该地系圩业,半数业户散居他处,因此无从知悉登记的消息;(2)当时正值秋收,民众无暇兼顾登记事宜;(3)农村破产,农民贫困,无力缴纳登记费用。基于上述情况下,登记工作遂延至12月1日续办。[14]截止到全面抗战爆发前(1937年5月),八都湖试办区共计公告2379起,填发登记证6258张。[15]

由上可见,安徽省政府在八都湖试办区进行的土地测量只花费了不到4个月时间,但土地登记工作却耗时4年也未能全部完成,官方提到的上述三个客观原因显然不能对此作出全面的解释。从根本上来说,这是因为官方对于广大农村地区的失控所致;因此,自上而下的政务活动推进起来自然十分困难。在清代,士绅阶层辅助官府行政,也承担了乡村社会中大量的民政工作,成为“官”、“民”之间的中介。但是,20世纪初废除科举以后,“广大农村出现了一大批既无法通过科举取得功名,又无法进入新式学堂接受新教育的‘过渡群体’。……这批人从原有的生存结构中脱离出来,又无法像城市上层士绅那么样被新的生存结构所吸纳。”[16]在这种情况下,传统的士绅阶层逐渐褪去了地方精英的光环,日益没落。此外,这一时期,新旧军阀不断混战,军费开支庞大,沉重的负担都甩向民间;根据美国学者杜赞奇的分析,当政府向民间加大资源汲取力度的时候,乡村中维护村社利益的“保护型经纪”就会被那些带有贪婪和掠夺色彩的“赢利型经纪”所取代。[17]因此,传统意义上的“公正士绅”随即转换成为革命语境下的“土豪劣绅”,他们也最终沦为蹂躏地方、破坏秩序的反动角色。

土地测量工作的目的是为了查清田亩,以便为官方增加财政收入,这也势必会触犯到土豪劣绅的利益。他们在乡村地区拥有极强的社会动员能力,可以通过一系列手段阻碍官方政令的推行。就在八都湖试办区测量工作开展伊始,当地就“群起惶恐,而进谋反抗。于是盗窃标杆也,妄指径界也,谎报业主姓名也,诟骂寻衅也,捏词控告也,不一而足。”[18]这样的图景中自然少不了以土豪劣绅为代表的民间势力的组织和串联。

与协助官府办理政务的“公正士绅”相比,“土豪劣绅”不仅不能起到辅助政务的作用,反而会因为自身利益的受损而对官方的行政工作进行阻挠。蒋介石在给安徽、江西等六省主席的电文中就描述了土豪劣绅在乡村地区的利益分布情况:“各地显达豪强,凡拥有多数田产之地主,率多恃势滞纳,催科人员固莫敢谁何,地方官吏亦多所畏徇。……甚至彼辈之宗族亲属,亦皆托其包庇,假借势力随同抗征。遂致积欠愈巨,影响税收甚大。故无论正供附加,只由薄田无多之驯弱小民独户苛重之负担,而豪猾不与焉。此种现象几成各省通病,不特为地方财用枯窘之源,尤为农村破产民生憔悴之主因。”[19]中央曾于1935年颁布《修正剿匪区内惩治土豪劣绅条例》,这份文件中提到的各种罪名则从侧面反映了当时土豪劣绅盘踞乡里、阻挠政令的现实。[20]东流县章家村人氏章大光就是典型的例子,他平时横行乡里,鱼肉百姓,自称“江南土皇帝”,霸占了全县三分之二的土地,历任县长都对他敬畏不已。[21]

可见,乡村地区民间势力的存在,导致土地调查工作困难重重。在这种情况下,省政府于1935年颁布《安徽省土地局测丈土地各县区保甲长协助办法》,要求测丈队在地方上工作时,应通知当地县政府,转饬区保甲长,对土地测丈工作进行协助。保甲长的具体职责包括:宣传土地整理的意义,代为借用住所、用具,保护测丈器材,通知民众、订立界牌、到场指界、安置界椿,散发、收回调查表单,分送、张贴公文布告。[22]从保甲承担的任务可以看出,官方试图通过保甲制度来取代日益劣质化的士绅阶层,并加强对乡村社会的控制。不过,“保甲的职能在法理上以社会控制为主,实际上则转变为以社会汲取为主。”[23]因此,能够胜任职位的人往往需要不顾乡梓情谊。当时的舆论就指出:“为保长或联保主任者,利于官则不利于民,益于民则有罪于官,故贤者皆不愿为也”;[24]于是,“钻营者非豪绅即痞棍,保甲长之纯洁者实寥寥无几。”[25]可见,官方没有派遣合格的人员下到基层,只是将现存的民间势力纳入到官方的治理体系中,让他们披上合法的外衣,充当行政机器上的螺丝钉;因此,“换汤不换药”的情况下,这套保甲制与民间的良性互动严重不足,并不能帮助官府有效地整合乡村社会。此外,由于这些任职者在乡间也有自身利益,因此他们也难免和官方之间产生冲突:东流县雁汊上保甲长严家训就曾经造谣煽动村民,以便阻挠土地清丈。[26]

不难发现,由土豪劣绅充任的保甲长与前文提及的柜书粮差一样,都具有双重身份。首先,他们在本地具有特殊利益,当官方的触角试图伸入乡村社会的时候,他们有能力也有动力去抵制官方的行为。其次,他们又因为担任了保甲长而具有了官方身份,因此,在和本地乡民打交道的时候,他们又常常代表着官府的形象。这样的双重身份不仅使得他们无益于民间和政府,而且会恶化“官”、“民”之间的关系,从而进一步降低国民党政权的执政声誉和合法性。

因此,在全面抗战爆发之前,安徽省在土地测量方面取得的成就并不大。尽管在八都湖实验区土地测量工作结束之后,省内四大重镇——安庆、芜湖、大通和蚌埠的街市地测量工作就相继展开,并很快完成;[27]但相关登记工作同样一拖再拖。[28]这主要就是因为测量工作的成效主要取决于官方的技术手段,受到民间势力的影响相对较小;而登记工作则需要直接与民间势力打交道,因此常常受到阻碍。

(二)土地陈报

这一时期,国民政府还在各省开展了土地陈报工作。中央颁布的《修正整理田赋先行举办土地陈报办法大纲草案说明书》对此进行了解释:“此项土地陈报,按原提案意旨为清理田赋,查挤隐匿,藉以平均负担,减少附税。近来田赋之弊,在隐匿渐多,征数日减;而百政责举,支出日增,地方政府不得不增加附税供其支应。于是谨愿之户负担日重,狡黠之徒,益增侥幸。原案整理田赋,先行举办土地陈报,可谓洞烛民隐。”[29]可见,举行土地陈报的目的,也是在于获取土地信息;不过,相对于土地测量而言,土地陈报只是应急之举。中央对此也是无可奈何:“根本整理之法,固在举行清丈,征收地价税,然按诸现时之国势民情,人才经济,尚非短时间所能收效。目前整理田赋,惟有急则治标。治标之法莫先于举行土地陈报。”[30]

根据国民政府行政院《办理土地陈报纲要》的要求,安徽省于1934年开展土地陈报工作,由财政厅会同民政厅土地机关办理,并在财政厅内设立土地陈报处。[31]各县则相应地成立土地陈报办事处,县以下还分别设有区陈报处和联保陈报处。[32]土地陈报工作包含七项程序,分别是:(1)编造粮户清册,测绘联保区域地段各图;(2)保甲长陈报;(3)业户陈报;(4)审核复查或抽丈;(5)公告;(6)发给土地管业执照;(7)改订科则,编造征册。省政府专门强调,阻挠土地陈报者,依法治罪;工作人员如藉端收费,则与舞弊者一样从重法办;而对于办事出力及着有成绩的人员,则分别优予奖励。[33]

然而,与土地测量工作一样,这一时期进行的土地陈报工作同样遭到了民间的抵制。和县作为首批试办的地区,在该项工作刚开始就出现问题,“第六区第十保农民,鸣锣集众,首事反对,嗣后屡次发生捣毁变乱,以致工作进行,无形停顿。”[34]当时安徽省财政厅土地陈报视导员杜时化就指出,由于积习相沿,有些乡民对于政府的新政举措并不相信,加之保甲长智识能力太差,因此,土地陈报工作无法得到民间的积极回应。[35]

有趣的是,官方由于受制于民间势力对于土地信息的把持,因而启动土地调查工作;然而,土地调查工作也再度受制于民间势力的阻碍。可见,在无法重建基层的情况下,民间势力的存在已经成为官方开展建设性政务工作的羁绊。在这种大环境下,乡村社会对于政府行为的漠然视之、消极应对乃至公然抵制,清晰地体现了“官”、“民”之间的离心倾向。这一方面体现了官方治理水平的低下,另一方面也说明了民间组织资源对于来自上层的渗透具有一定的抵制能力。

全面抗战爆发后,中央于1941年接管了土地陈报工作,并以此作为推行“田赋征实”、“粮食征购”和“粮食征借”等政策的依据。在这一过程中,广大农民为抗战贡献了巨大的财力和物力支持,也持续地忍受着基层干部的敲诈勒索,乡村地区逐渐变成民怨沸腾的海洋,并不断地积聚着反抗的情绪。这种局面为中国共产党留下了成长空间,也为国民党政权在大陆的统治敲响了丧钟。

三、余论

南京国民政府时期,由于执政的国民党只是在中央实行了“以党统政”,在地方上则是“党政并行”,而实际上势单力薄的地方党组织已经完全屈从于各级政府;“党治在地方层级运作中的困境,在相当程度上制约了国民党党权向地方社会的扩张和渗透,自然也制约了国民党党治的深度和力度。”[36]在这种情况下,为了加强对乡村地区的控制,带有“弱势独裁”性质的国民党政权只得将根深蒂固的民间势力官方化,试图让他们承担乡村地区的部分政务。这些民间势力也借此机会进一步壮大,反而更加能够抗衡官方意志,最终形成了恶性循环。可见,相对于国民政府而言,当时的乡村社会实际上带有某种“自治”意味,只可惜这种“自治”并不是普通乡民的福音。

与国民党在基层的力不从心和碌碌无为相比,中国共产党则扎根农村,牢固地建立了根据地,并一步步发展壮大。在这一过程中,包括土豪劣绅和反动会道门组织等民间势力被逐步淘汰,乡村社会的面貌由此改观,中国共产党因此赢得了底层民众的热烈拥护,并拥有了极强的社会动员能力。特别是到了1950年前后,更是通过轰轰烈烈的土改运动,彻底瓦解了乡村社会的相对独立性与小共同体(如基于血缘关系的宗族和基于地缘关系的村社)认同,将国家权力深入到乡村社会的最底层,重新构建了基层,并把全体人民纳入到国家的政治生活中来。直到这个时候,新生的人民政权才真正地控制了广大农村地区,从而掌握了土地和户籍等相关信息,并以此为基础,正式开启工业化建设的历史进程。

客观地看,在当时的历史条件下,民间势力的退出确实有利于国家在不受阻碍的情况下充分调动资源。因此,这套一元化的乡村治理模式几乎是新生政权的唯一选择。改革开放以后,国家逐步放宽了对社会各个层面的管制,乡村社会的公共空间不断扩大,村民自治得到发展,各类民间组织也在这种情况下重新出现。“它们通过提供经济服务、技术支持、文化娱乐、社会福利等形式,在农村公共服务和社会管理、村民利益表达和社会整合等方面发挥着积极作用。”[37]

在这种大背景下,许多学者也将目光投向了历史上的“乡绅政治”。他们认为,“当代中国需要乡贤文化的复兴。这不是传统士文化的回归,而是要实现社会贤达和社会体系的有机融合、现代社会治理在乡村基层的有效落实。”[38]《人民日报》也发文指出,“建构新乡贤文化,对于促进社会主义核心价值观扎根乡村、推进乡村治理现代化具有重要意义。”[39]

平心而论,今天的乡村社会的确面临着严峻的形势:许多年轻人逃离乡村,或者进城务工,或是外出求学,留守乡村的大多是老弱妇孺。这种局面与100年前废除科举之后乡村地区精英流失的状况确实有些相似之处。从这个意义上来讲,如果那些具有知识、财富和人望的“新乡贤”能够扎根或回馈故里,并在普法宣传、脱贫致富等方面起到模范带头作用,这对于目前中央“推进国家治理体系和治理能力现代化”以及“精准扶贫”等重大战略而言,的确具有一定的辅助作用。然而,由于目前农村地区的法治化建设还有待加强,农民的基本权益还不能得到充分尊重。在这种情况下,被官方认定为“新乡贤”并享受优惠政策甚至获取“村官”身份的“能人”和“富人”,也完全有可能利用手中的资源和权力,以公济私。[40]因此,“乡贤治村”是一把双刃剑,在推行过程中,必须加强法治建设和民主监督,防止基层民主萎缩和干群矛盾增加。民国时期士绅阶层劣质化的历史教训,值得后人警惕。


注释

[1]费孝通:《乡土中国与乡土重建》,台北,风云时代出版公司,1993年。

[2]张新光:《质疑古代中国社会“皇权不下县、县下皆自治”之说》,《学习与实践》,2007年第4期。

[3]周健:《清代中后期田赋征收中的书差包征》,《中国社会历史评论》,2012年。

[4]于定:《整理土地与平均地权》,《江苏》,1928年第11期。

[5][6]姜启炎:《安徽财政之收入》,《二十世纪三十年代国情调查报告》(206册),南京,凤凰出版社,2012年。

[7]傅广泽:《安徽实习调查日记》,《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,台北,成文出版社,1977年。

[8][34][35]陈少书:《镇江当涂和县实习调查日记》,《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,台北,成文出版社,1977年。

[9]吴耀椿:《调查南陵县田赋征收弊端情形及改革意见》,《安徽地方政务研究周刊》,1934年第1卷第11期。

[10]姜启炎:《安徽人民之田赋负担》,《政衡》,1934年第1卷第3期。

[11]刘巍:《北洋政府时期的财政分权与集权》,《求索》,2017年第6期。

[12]《安徽省土地局整理土地概况》,《地政月刊》,1935年第3卷第3期。

[13]《安徽省土地局办理地政报告》,《安徽省政府政务月刊》,1935年第6期。

[14][18]金延泽,许振鸾:《安徽省土地整理处实习总报告》,《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,台北,成文出版社,1977年。

[15]《续办八都湖试办区土地面积》,《安徽政务月刊》,1937年第29期。

[16][23]王奇生:《革命与反革命:社会文化视野下的民国政治》,北京,社会科学文献出版社,2010年。

[17]杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,王福明译,南京,江苏人民出版社,2003年。

[19]《蒋令六省严催强豪欠赋》,《申报》,1933年11月17日。

[20]《修正剿匪区内惩治土豪劣绅条例》,《安徽政务月刊》,1935年第9期。

[21]《土劣正法人心大快,章大光密谋反动在省枪决》,《新安徽》,1936年第1期。

[22]《安徽省土地局测丈土地各县区保甲长协助办法》,《安徽政务月刊》,1935年第6期。

[24]《保甲宜慎重人选欲言》,《新安徽》,1936年第2期。

[25]《保甲制实施之得失》,《新安徽》,1936年第2期。

[26]何崇杰,李用宾:《函东流县政府据报雁汊上保甲长严家训造作谣言阻挠测丈请予澈査究办以儆效尤由》,《安徽试办土地清丈特刊》,1933年。

[27]《安徽省土地局一年来土地行政概况》,《地政月刊》,1936年第4卷第4-5期。

[28]《筹办安庆城厢土地登记》,《安徽政务月刊》,1937年第29期。

[29]《修正整理田赋先行举办土地陈报办法大纲草案说明书》,《安徽政务月刊》,1936年第17期。

[30]《减轻田赋附加举办土地陈报》,《中央周报》,1934年第309期。

[31]《土地陈报进行概况》,《安徽省政府政务月刊》,1935年第4期。

[32]《安徽省各县各级土地陈报办事处组织规则》,《安徽省政府政务月刊》,1935年第4期。

[33]《安徽省土地陈报试办章程》,《安徽省政府政务月刊》,1935年第4期。

[36]王奇生:《党员、党权与党争——1924-1949年中国国民党的组织形态》,上海,上海书店出版社,2003年。

[37]郭道久,陈冕:《走向复合治理:农村民间组织发展与乡村治理变革——基于四川仪陇燎原村的研究》,《理论与改革》,2014年第2期。

[38]张颐武:《重视现代乡贤》,《农村工作通讯》,2015年第21期。

[39]黄海:《用新乡贤文化推动乡村治理现代化》,《人民日报》,2015年9月30日。

[40]余彪:《公私不分:富人治村的实践逻辑》,《南京农业大学学报(社会科学版)》,2014年第4期。