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复合政治:自然单元与行政单元的治理逻辑——基于“深度中国调查”材料的认识

作者:邓大才  责任编辑:网络部  信息来源:《东南学术》2017年第6期  发布时间:2017-11-24  浏览次数: 10554

【摘 要】中国农村基层的基本单元是国家治理的基础,其组合与选择决定着基层治理的成效。中国农村基层的基本单元分为行政单元和自然单元,前者具有行政功能,后者具有社会功能,两者互动、互补,形成了具有中国特色的基层“复合政治”。在传统时期,两者分立,功能互补;在国家建构时期,两者从分到合,功能呈反向发展,行政单元的行政功能逐趋增多,逐渐取代了自然单元的社会功能;在新农村建设时期,两者从合到分,功能开始同向增多。基本单元与国家治理能力也有很强的相关性,长期来看,随着国家治理能力增强,自然单元的社会功能在逐渐减少,自治能力在减弱;行政单元的行政功能在逐渐增多,治理能力在增强。

【关键词】双元治理;自然单元;行政单元;自治功能;行政功能


近几年,中央“一号文件”均提出了“基本单元”的概念,鼓励各地以自然村或者村民小组为基本单元开展村民自治的试验。广东省清远市提出了“重心下移”,将村治单元下移到自然村或村民小组;湖南省却反其道而行之,合村并组,扩大村庄规模。我们的疑问是,为什么中央会一再强调“基本单元”,并鼓励在基本单元中实施村民自治;广东清远市和湖南省为什么会相向而行,一个缩小自治规模,一个扩大治理规模?笔者认为,产生这一问题的根本原因是不清楚农村治理的基本单元是什么,基本单元从何而来,又在哪里,更重要的没有搞清楚自下而上的“自然单元”和自上而下的“行政单元”之间的区别及其组合设置。本文拟通过对中国农村基层治理基本单元(包括自然单元和行政单元的形成、属性、功能及国家为了统治、管理、治理农村而改造利用自然单元)的考察,研究基本单元的类型、功能演变、互动关系,及其对国家基层治理的价值和意义。

一、文献梳理与问题意识

(一)基本概念界定和阐释

所谓基本单元,是人们为了满足生产生活需要,以家庭或者个体的方式聚集在一起,或是国家、政治团体将一定的人群按一定的区域划分为一定的行政空间。这种聚集或者组合可能是一个组织,也可能是一个空间,还可能是一个平台。基本单元是最接近家庭、位于治理层级最底端且不可再分割,但是又能满足一定公共生活的组织平台、范围和空间,它由若干自然人或者若干家庭构成。

基本单元有几个主要的特点:

1.位于社会或者行政链条的最底层。从纵向来看,基本单元是处于纵向链条的最后,是最接近家庭和个人的组织、平台、范围和空间。

2.规模最小且不可再细分。从规模来看,基本单元虽然是大于家庭的若干家庭或个人的组合,但在纵向行政链条中,位于最底端,因此规模最小。从内容来看,基本单元是难以再细分的组合,如果能再细分便不是基本单元,所以说是最小的组合。

3.有一定的公共生活。人们聚集或者组织在一起就是为了实现公共生活,没有公共生活的群体不能称为基本单元。

(二)基本单元的分类

中国农村基层治理基本单元分为两类:自然单元和行政单元。在人类历史发展过程中,自然形成的基本单元称为自然型基本单元,简称为“自然单元”,有些地方称为“自然村”,有些又称为湾、冲、屯等。自然单元又分为原生性自然单元、再生性自然单元、派生性自然单元三类,其主要功能是群众性自治,通过自治解决生产生活的公共性问题。因此有些人也将其称为自治单元。

有些村庄会形成双层自然村,即在自然村规模比较小,无法解决生产生活的公共性时,上一级自然形成的单元会变成次级自然村,本文称为组合性自然村;如有些自然村随着发展,越来越大,下面相继形成了更小的单元,这个小单元便称为自然村,而原有的单元则称为组合性自然村。但组合性自然村与自然单元对应,国家为了便于统治和治理,用行政的方式设置和划定了统治、管理、治理的基本单元,这些单元称为行政型基本单元,简称为“行政单元”。1949年以前主要是保甲、邻闾、里甲、社村等制度,1949年以后为初级社、高级社、生产队、生产大队、村民小组、村民委员会等。与自然单元位于最底层不同,行政型基本单元具有一定的规模,其基本单元不是甲、邻、初级社、生产队、村民小组,而是保、闾、高级社、生产大队、村民委员会等,行政单元的主要功能就是保障国家的统治和治理功能的实现。

(三)文献梳理和问题意识

对于农村基层治理基本单元,学界尚无专门的研究,但有几位学者的研究领域有所涉及。其中,摩尔根在其《古代社会》中对基本单元有诸多探讨,并进行过规律性研究。摩尔根的观点主要有如下几个方面:一是氏族成为古代社会的基本单元和基础,“随之而来的趋势是使氏族成代替婚级而成为社会组织的基本单位”。“这也是一种社会政治制度的基本组织单位,它是古代社会的基础”。“在社会的组织中,氏族是基本组织,它既是该体系的基础,又是其单元”。二是以氏族为单元构成的社会结构具有单元特点,“因为印第安人组织其社会时所依据的社会政治体系即以氏族为其基本单元。这种单元组成的社会结构必然也带有这种单元的特色,因为单元如此,其组合物也会如此”。三是低层级单元组成高级单元,“民族以部落为其单元,部落以胞族为其单元,胞族以氐族为其单元,但是氏族并不以家族为其单元”。“氏族则是社会制度的基本单元,是长期存在的”。四是乡区是政治社会的基本单元和基础,“乡区及其固定的财产以及它所拥有的、组成政治团体的居民,成为一种截然不同的新政治制度的基本单位和基础”。乡区基本单元取代氏族基本单元则使古代社会迈入到政治社会之中。“这个国家的基础是地域而不是人身,是城邑而不是氏族,城邑是一种政治制度的单元,而氏族是一种社会制度的单元”。五是基本单元的性质决定其上层体系的性质。“基本单元的性质决定了由它所组成的上层体系的性质,只有通过基本单元的性质,才能阐明整个的社会体系”。“基本单元是怎样的,其复合体也是怎样的。”六是基本单元是一切治理的开始。“人民如果要学会自治之术,要维护平等的法律和平等的权利与特权,那就必须从基本单元开始。”

迈克尔·曼对各种单元有过相关阐述,一是提出过各种不同单元,如家庭单元、人群单元、部落单元、文明单元,这四个单元的规模依次变大,紧密程度依次降低。另外,他还提出过群体单元、行政单元、政治单元、自治单元、地域单元、人种单元、血亲单元、联合单元、经济单元等具体分类,但没有明确解释及分析其性质、功能。二是对基本单元规模的上限作出相关论述。他认为,史前社会基本单元的规模在50-500人之间,最大的土地面积为200英亩。一旦超过400-500人,要么是居留点分开,要么就发生角色和身份的特化。三是提出社会单元具有固化性和交叉性。“前历史显示了一种走向地域和社会的更加固化的社会单元趋向,……社会单元是交叠的”。

国内学者邓大才对基本单元或单元治理理论进行过系统的论述,一是从产权单元与治理单元的对称性来研究治理的成效。二是探讨村民自治基本单元的确定原则,认为自治的基本单元由产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地缘相近等要素来决定。三是探讨中国农村基层的多单位治理,认为中国基层的治理是从单单位治理转向多单元治理的过程。

虽然摩尔根、迈克尔·曼和邓大才等都对基本单元有过论述或者研究,但非专门研究,基本单元是什么,如何才算基本单元?基本单元如何形成,有何分类,有什么功能?如何处理好自然单元与行政单元之间的关系?更为重要的是基本单元与国家治理之间的关系如何?这些问题尚不清楚,需要学术界对此进行专门的研究。

(四)研究目标和假设

本文将以中国农村研究院的村庄田野调查资料为基础,对中国农村基层基本单元进行专题研究。通过对中国农村基层基本单元的形成、性质、类型、功能的研究对如下假设进行验证:

基本假设一,基本单元的功能与国家治理能力相关。其中,自然单元的社会功能与国家治理能力反相关,行政单元的行政功能与国家治理能力正相关,即在国家治理能力比较弱的情况下,自然单元较行政单元承担更多的公共生活的组织功能;而随着国家治理能力的逐渐增强,自然单元承担公共生活组织的功能会逐渐减少,行政单元则将承担较多的公共生活组织功能。

基本假设二,自然单元与行政单元的功能互补。自然单元的功能维持自然村的生产和生活;行政单元的功能最初是保障国家统治的需要,后来扩展到对辖区的公共管理、公共建设、公共服务等治理的需要,行政单元逐渐覆盖或取代自然单元的社会功能。

基本假设三,行政单元的行政功能呈扩张趋势,但是行政功能无法完全取代自然单元的自治功能。在一定的条件下,行政单元的功能和自然单元的功能会同向增长。

二、自然型基本单元的形成与治理功能

中国农村自然型基本单元就是自然村,本文称为“自然单元”。自然村是农民在生产生活过程中自然形成的一种聚落、村落。在自然村内,农民有一定的协作性、共同性和认同性。它是农民自我组织生产生活的社会性基本单元,也是国家治理农村基层社会的最重要载体。自然村的形成具有一定共性,但是因为区域地理、社会条件等不同,自然村形成的过程、组织方式、凝聚程度及功能都会有一定的差异。

(一)以血缘为基础的自然单元及治理功能

华南地区的自然村与宗族的发展紧密相连,血缘是自然村最重要的影响因素。宗族的形成过程就是自然村的形成和分化过程,而且因为血缘与宗族的关系,自然村的社会功能比较多,自治能力比较强。

广东省连平县司前村,为吴氏单姓村,1949年司前村有近600人,现有约1600人。明朝初年(1374年)吴氏祖先在此开基立籍,由此逐步形成司前单姓自然村。1949年之前,吴氏宗族为自然村内的居民提供安全防卫、水利建设、社会保障、救灾救济、公共教育等方面的服务和保障。从行政建制来看,明朝初期,司前村设为司前围,隶属于河源县忠信图,正式纳入行政建制;民国24年(1935年),司前村隶属于连平县忠信区,设16甲,保甲行政单元主要是收税、征兵,要做好这件工作还需要族长、房长配合。1949年改为司前村,后来变成高级社和生产大队,1987年设立司前村民委员会。可见,司前自然村为原生性自然村,1949年以前治理功能比较多。司前村与保甲分立,互不干涉。1949年以后行政单元与自然单元一致,具有民政、民兵、水利建设、经济发展、教育等多种功能。

广东省龙川县山池村,1949年有1740人,其中谢姓有1500人。现在约有6000人,依然以谢姓为主。明朝中早期谢姓开基祖迁入前,当地就有罗、许、邝等多姓居住,形成了山池自然村,经过几百年的发展,谢氏成为山池自然村的最主要的居民。1949年以前,谢氏宗族为自然村内的谢氏居民提供防卫、教育及孤寡老人扶持等社会功能。1805年山池村设置为山池约(堡),成为正式的行政建制单元。民国19年(1930年)成为山池乡(小乡制),下辖318甲,保直接对乡负责,与山池自然村没有关系。保甲长的责任是征税、抓兵,与族长、房长互不干涉。1949年设置为山池村政府,后来变成高级社、生产大队,1987年改为山池村民委员会。山池村为再生性自然村,1949年以前有较多的功能,1949年以后行政单元依托自然单元设置,具有几乎所有的政府功能。福建省龙岩市永定区中川村,现有约2832人,是一个胡氏单姓村庄。1420年左右,下洋胡氏第九世铁缘公迁入“枫坑”(中川村旧时叫法),渐渐形成了枫坑自然村。在胡氏迁入枫坑之前,村内还有张、谢等姓氏的几户村民居住,胡氏日渐强大,逐渐成为枫坑自然村主要村民。1949年以前,胡氏宗族以族田为经济基础,为自然村内的胡氏村民提供教育、防卫、救济等社会功能。1478年,枫坑自然村设置为金丰里中坑村(中川村曾用村名),正式成为行政建制单元,1935年中川村隶属永定县第五区下金区下洋联保管辖,1949年正式设置为中川村,合作化和农村人民公社时期分别为中川高级社和生产大队。1987年变为中川村民委员会。可见,中川是一个再生性自然村,中川自然单元与行政单元的范围一致,1949年以后因为行政单元的强力运行,自然单元的功能逐渐为行政单元取代。

广东省蕉岭县福岭村,现在约有2966人,以陈姓为主。明朝中后期在陈姓迁入之前,当时的福岭村由唐、卜、练等多姓组成一个自然村。陈姓迁入之后,其他小姓搬迁或者消亡,陈氏成为聚落的主体。随着人口的增多及一些有较强实力房支的形成,自然村的统驭功能减弱,一些房支自我组织公共活动,形成次级血缘聚落(房),各个分裂的房拥有自己独立的公共财产,举办公共活动,提供公共保障,自然形成的房单位是基本单元。1633年,福岭村设置为“龟浆二图八里”。1949年福岭村有5121人,形成二十多个以房为单位的聚落。每个聚落就是一个房支,每个房支有自己的祠堂和族产,承担本房的公共事务,如扶弱助残、义教等事务。合作化时期福岭村为高级合作社,农村人民公共时期为生产大队,1999年设置为村民委员会。可见,房成为派生性自然单元,而福岭村则具有组合性自然单元性质,房成为福岭的基本单元。

从四个村落来看,有如下几个特点:一是在华南宗族地区,原生性自然村,再生性自然村,派生性自然村并存。二是在传统时期,自然单元与行政单元分立,互不干预,但有时会相互支持。1949年以后国家以自然村为依托设立了行政组织,两类单元合二为一。三是在传统时期,自然单元承担了较多的治理功能,而行政单元仅限于基本的统治功能:征税、抓兵,两类单元一直分设。1949年以后行政单元取代、覆盖了自然单元,拥有了更多的社会、政治功能,自然单元的社会功能有所弱化。

(二)以地缘为基础的自然单元及治理功能

长江流域的自然村主要是因为移民、垦荒、围湖造田等因素形成,人们在自然村的范围内生产生活和协作,形成了基层社会的基本单元。以地缘为基础的自然单元,其规模比较小,治理功能比较弱。

湖南省汉寿县乌珠湖村,位于西洞庭湖湖汊地带,湖泊、河流、堰塘、沟渠纵横。1862年国家允许开荒、围堰造田,一些有实力的人“插草为标、挑土围堤”,形成了3个垸子:安家、周家和范家。安家与周家毗邻,共享一个土地庙和土地会。范家大多为自耕农,相对较富,有独立的土地庙和土地会。其后周家搬到较远的一角,也形成了一个聚落,3个聚落之间的距离均超越了500米。三个聚落构成乌珠湖一甲(因为当时没有人愿意当甲长,所以三个聚落合成一个甲),属于岭湖保。1949年时,安家湖有11个姓13户、范家8个姓16户、周家湖6个姓15户。3个聚落之间的距离较远,有明显的边界,每个聚落都有自己的土地庙和土地会,除了丧葬需要3个聚落共同完成外,生产和生活互助都在各个聚落内部形成。可见3个聚落就是3个自然村,1949年后3个自然村组成了1个行政村,合作社时期为3个初级社,农村人民公社时为3个生产小队,隶属于凤凰大队,1987年后者改为凤凰村民委员会(后更名为乌珠湖村),3个自然村为其中的3个村民小组。可见,不管是1949年以前还是以后,自然单元均小于行政单元,前者只有一定的生产生活协作功能,没有其他的治理功能。

湖北省宜昌市宜都市余家桥村,位于长江支流九道河岸边,境内小河、水沟、堰塘、沟渠纵横交错。明初很多村民从江西南昌县迁移而来,“纨草为基、垦荒耕种”,或向县衙购买土地形成4个聚落。4个聚落之间的边界明显,或以沟渠、河流为界,或以堰塘为界,聚落相距50米至500米。民国时期,余家桥村有29个姓氏、81户农户,划分为两甲,归属太平乡第五保,保甲的主要功能就是征税和抓壮丁。1949年后4个聚落组成1个行政村、合作社时分成3个初级社、农村人民公社时分成5个生产小队。4个聚落各有一座公共的土地庙、一至两口公共堰塘。日常生活中的生产合作、丧葬互助、社会交往等以聚落为单位,有些协作和合作,如求雨、土地会、打醮、洪灾后的赈济、抬杠班子、“水管会”等需跨越聚落来完成。由此可见,4个聚落是典型的自然村。不管是1949年以前还是以后,自然单元均小于行政单元。在1949年以前自然村只有一些生产、生活的协作及聚落秩序维护功能。1949年以后自然单元归并于行政单元,因为行政单元比较强势且功能较多,自然单元的功能也逐渐消失。

安徽省安庆市望江县南湾村,最早可以追溯住户为吴姓,其先祖于南宋末年为躲避战乱由淮北迁居于此,当时此地为泥塘河洪水过后形成的无主之地,吴氏先祖在高士岭下挑水塘,汲湖水,开垦田地,繁衍生息,逐渐形成单姓村落,称为吴屋。吴屋与周边村落大致以土地、河流、山岭等比较固定的自然边界为界,各个村落之间相隔1000-2000米。保甲制时期,吴屋改名为南湾村,设置童岭保第一甲。南湾村有自己的龙王庙、土地庙、祖堂和堤委会,村落内任何一家婚嫁,其他各户都要送礼和帮忙;土地灌溉由村落内相邻的几户共同挑塘或提水灌溉。1949年南湾村有120多人,与周边5个自然村合为一个行政村。1955年为南湾初级社,后来归属于同圩高级社、同圩生产大队,后者1987年改为村民委员会。可见,源于吴屋的南湾村属于原生性自然村,一直小于行政单元,在传统时期,自然单元只有一些生产生活的小协作和帮忙,没有治理功能。1949年以后行政单元将自然村归并于其下,承担了大量的社会、政治和文化功能。

江西省都昌县胡家坝村,位于鄱阳湖中下游地区,村落境内河塘密布、沟渠纵横、水网交错。元朝末年胡姓搬迁至此,圈地画宅,拓土围屋,以姓立村。随后其他姓氏逐渐随迁,人数逐渐增多,最终形成了以血缘为纽带的八个姓氏小聚落,称为胡家坝村。在婚丧嫁娶、重修庙宇、修坝围堤时,八个聚落相互合作,共建共用土地庙。为了弥补单姓氏力量的不足,各姓氏联合成立了“八大家”组织。民国时期,八个聚落分成四甲,隶属丁仙乡第九保,合作化时期是初级社、农村人民公社时期为生产小队。胡家坝与周边的自然村相距500米左右,属于典型的原生性自然村,自然单元一直小于行政单元。

四川省新都区曲水村,元末明初和明末清初“湖广填四川”,移民迁徙至此,各自插站落业,最终形成十四个姓氏、十四个小聚落。聚落由相互邻近的数个同族聚居,或是佃户共居的“院子”“院落”组成,聚落内农民在生产上合作挖沟、换工;在生活上红白喜事相互往来;聚落之间则常相隔数亩田地。村内有几个土地庙,日常修建与维修为土地神所保护范围内的农户共同集资与出工;秧苗醮为保甲长组织,以其中一个土地庙为活动地点。民国时期,曲水作为行政村,设为一个保,下设为8个甲,主要功能是征税、抓壮丁。1949年曲水村由保改为行政村。合作社时期曲水村为初级社,与通联村共同组织成高级社。在农村人民公社时期,改为第三生产大队,1987年改为村民委员会。可见。曲水村属于再生性自然村,但是村庄规模较大,除了初级社时期外,自然单元与行政单元基本一致。1949年以后国家建设行政单元的功能逐渐增多,自然单元及其功能也逐渐弱化。

从长江流域来看,自然村主要有如下几个特点:一是自然村的性质,自然村主要是因租佃、围垸、开荒而形成;规模比较小,一般只有几十户左右;姓氏比较多、比较杂。自然村之间的距离比较大,但聚落相距很小。二是自然村的功能,自然村居民之间只有生产生活的协作、合作关系,如丧葬等无法独立完成的活动会跨越自然村合作,长江流域的自然村会有一些共有的设施和仪式,但是很少有社会功能。三是自然单元的规模一般小于行政单元,1949年以前行政单元与自治单元一直分设,互不干涉。1949年以后行政单元的功能逐渐增多、能力增强,自然村的社会功能被行政取代,社会功能逐渐消失,但其社会功能并未完全消失。

(三)以多缘为基础的自然单元及治理功能

华北地区是中国最早被开发的地区,具体形成的历史难以溯源,但生存环境较好。其自然村的规模一般比南方要大,且形成多样,有些以血缘为基础,有些以地缘为基础,还有些是以军缘为基础形成的自然单元。

江苏省徐州市丰县赵集村,原名永宁集,源于明朝永乐年间。1949年前约有1000多人,以赵姓为主,其余9个姓氏均为“住亲戚”而来,占比很小。赵姓始迁先祖及其族人助明破元,随军而下,占籍于此,形成村落。村落为村民提供安全防卫、公共教育、水利建设等服务。赵集村距离周边村落约1.5-5公里不等。1919年以前赵集村有寨主,且可以参与县域官员选举。1928年,国民党重划区域、撤寨设保,赵集村被分为南保、北保,隶属第五区单楼乡。1949年后,两保又重新合并,行政单元沿革至2000年。合作社时期赵集是一个初级社,后为一个高级社。人民公社时期是一个大队(赵集大队),下设8个小队,后来增设为12个。2000年后,赵集、宋园两个行政村合并,统称为“赵集村”。由此判断,合并前的赵集村为原生性自然村,政府的行政单元设置晚于自然村单元,行政单元小于自然单元。1949年后自然村落的社会功能为行政单元取代,自然单元的功能逐渐消失。

山西省永济市城子埒村,地处黄河冲击平原。明朝洪武年间,因实行军垦制度,郭、王、陈、朱等四大家族的兵役来到城子埒村东边开荒,形成了城子埒营聚落。四大姓氏的村民聚族而居,分别形成了营里、后营、西营、东营四个聚落,各个聚落有明确的边界,但是相隔只有一条路或者一个围墙。在信仰方面,每个营都有自己的神庙和祠堂。在生产合作方面,每个聚落的村民,生产合作、红白喜事等事务互助合作。在治安方面,每营的人自主组织巡夜打更。1949年以前城子埒营共有141户、709人。当时村子分为四个闾,每个营为一闾。初级社时,每个营是初级社;四个营构成高级社;人民公社时期,城子埒营为生产大队,城子埒营和隔壁的城子埒村合并为一个行政村。可见,城子埒营是因为兵役而形成的自然村落,自然单元与行政单元基本一致,1949年以前城子埒营有一定的社会功能,多于长江流域的自然单元,可是少于宗族地区的自然单元。1949年以后自然单元的功能逐渐为行政单元所取代。

山东省东平县王仲口村,始建于元朝,原名刘老庄,最初仅为10余户刘姓族人聚居之地。明洪武年间(13681398年),京杭大运河山东段的会通河重修,外来王姓迁居此地,并在此处建成渡口,更名为王渡口,后演变成王仲口村。而后张姓、蒋姓等姓居民也前来此地定居,在村的东南、东北侧有张家海子、蒋庄村落,为了防止土匪抢劫,3个村落统一安排打更、巡夜等安全防卫,但宗族祭祀活动均在各村落自行开展,婚丧嫁娶中的生活互助圈、帮工换工的生产互助圈也主要限于各个自然村落内部。民国时期,3个自然村落组成一保,设六甲。由于战乱水患,王仲口村周边的小村落为抵御自然灾害与安全风险,也逐渐迁至王仲口村附近,各村落的空间边界逐步靠近乃至消失。19495个聚落构成王仲口村;在合作化时期,刘老庄成为初级社、王仲口为高级社;在人民公社时期,刘老庄为生产小队,王仲口设置为生产大队。可见,刘老庄是一个自然村,王仲口村是五个自然村形成的组合性自然村。

河南省偃师市南蔡庄村,因明朝初年奖励垦荒,由山西省洪洞县迁民40多户至此,开垦荒地,开枝散叶。民国23年(1934年)实行保甲制,全村被划分为南、北两个总保,南保有6个小保,北保有7个小保,全村有鲍、刘、朱、郭等40多个姓氏2400余口人。南蔡庄村与周边村庄相距500米到2000米之间。1949年以前,南蔡庄村的绅士设立有义学,村中学生免费读书。村庄有大小13座庙宇,每年由村庄举办7次大型公开庙会。一家一户难以完成的生产生活事务常常通过村内关系好的几家自发组成的会、社完成。婚丧嫁娶之时,同一条街道居住的人(范围大致和现在的村民小组相符合)要帮忙和送礼。1949年以后,在合作化时期南蔡庄成立了20个初级社,农村人民公社时期设置为生产大队。1983年取消人民公社建制,改为南蔡庄行政村,将原来的20个生产小队改为20个村民小组。显然,南蔡村是一个移民性自然村,也是一个再生性自然村,1949年以前行政单元小于自然单元,1949年以后行政单元与自然单元一致。1949年以前的行政单元仅限于收税和抓丁,1949年以后行政单元的功能增多,自然单元的功能逐步消失。

陕西省泾阳县社树村,据《泾阳县志》记载,唐朝时社树村建有东公寺,元末皇室驸马姚成从河南举家迁至寺背后村一带置地居住,经商致富后逐步向泾河北岸延展,并最终在社树村修建城堡,成为村中最大家族。随姚家来到社树的管家姓刘,账房姓邢,发展为村中另外两个大姓。社树村与周边的村庄相隔600米到1500米。1949年以前,该村属泾阳县百谷乡管辖,置110甲。民国年间,公共教育、水权分配、灾荒救济、安全防卫等公共职能均由“保”来提供。村内寺庙基本废置,除个人自发组织的社火等活动外并无公共活动。1949年时,社树村约有900人,合作化时期设置为高级社,后变成生产大队。可见,社树村是一个再生性自然村,行政单元与自然单元一致。不过此村的行政单元的功能一直强于自然单元的功能。

河北省邯郸市馆陶县常儿寨村,明朝永乐二年(即1404年),常儿寨4大姓氏从山西洪洞县迁至于此。4大姓的先民在此拓地、繁衍。各姓以片(街道)为聚居单元,具有明显的族际边界。村民同挖水井,凑钱修建本姓聚落的土地庙和神庙,以姓氏为单元祭祀祖先,以片为单元进行生产生活互助和共同防卫。常儿寨与周边的村庄相距1000米到2000米。1949年前,常儿寨村实行庄闾制,全庄共分为8个闾,各片被分为1个或若干个闾。1949年,常儿寨有900人。合作化及集体化时期,常儿寨分别为高级合作社、生产大队。显然常儿寨是一个典型的移民性自然村庄,一直以来行政单元与自然单元一致。

从华北地区来看,因为开发时期比较早,且缺少文字或者家谱记载,因此自然村的性质不太清楚,而且北方也没有自然村的概念。但是根据自然村的判定标准,上述几个村寨均具有自然村特点,几个共同的特点也总结如下:一是自然村规模都比较大,大几百人到几千人不等,远远大于长江流域的自然村。有些地方因为村庄较大,在一个村落范围内会分成几个聚落,这些聚落有一定的公共性且形成生产生活的协作圈。因此可说聚落是一个自然村,整个村落也是一个自然村,前者为基本单元自然村,后者为组合性自然村,即是两级自然村。二是1949年以前自然单元的规模一般大于或者等于行政单元。1949年以后华北地区基本上以自然单元为依托建构行政单元。三是华北地区的自然单元有一定的社会功能,强于长江流域的自然单元,但弱于华南宗族的自然单元。1949年以前行政单元的治理功能通常比自然单元要多,1949年以后前者的功能基本被前者取代。



三、行政型基本单元的形成及治理功能

中国农村基层的基本单元除了自然村以外,还有国家建制的基本单元,即行政型基本单元。虽然上文对不同区域的行政型基本单元的设置与自然单元的关系已经有所考察,但是行政单元的历史脉落仍旧模糊,在此拟对它的嬗变进行相关梳理。

(一)传统时期行政型基本单元

传统时期,国家为了便于统治,建立了保甲体系、里甲、社村等多个体系,从而形成了基层社会的统治与治理单元:保甲、里甲、社村等。

1.保甲单元

保甲制度形成较早,但是全面的正式实施则在清朝。一般情况下,10户为一牌,10牌为一甲,10甲为一保,牌设牌长,甲设甲长,保设保长。保甲的主要功能:人口管理、治安监察。在现实操作时,有时为了方便,每保、每甲的户数也可能多,也可少。按照十进位制确定的保甲制,通常与自然村并不吻合,有些保比自然村大,有些则比自然村小。萧公权先生认为,清朝政府有意让国家建制的保甲制与自然村分离。

2.里甲单元

里甲制度最早可以追溯到元朝的里社制度,在明朝改为里甲制度,清顺治时期正式设置。每11户设一甲,每110户设一里。里甲作为国家征税的基层组织,主要就是收税、登记土地台账。里甲只有两个层级:里、甲;保甲有三个层级:保、甲、牌。萧公权先生认为,在保甲制中,户是基本单元,牌是基层单元;在里甲制中,户也是基本单元,里是基层单元。

3.社村单元

中国地域广阔,基层治理单元存在区域差异。除了上述保甲、里甲单元外,还存在“社”制,以社作为基层行政治理单元。不同时期的“社”的功能和组织形式不同。不同地区的社也不同,有的比村大,有的比村小。社主要是为了农事合作与祭祀,有些时期和地区还会征税。

国家设置的行政单元中,征税单元与治安单元相互分离,且行政单元远远大于自然单元,但是各个区域存在一定差异。清朝时期在华北平原,保甲的保、里甲的里与自然村的规模较为一致;在长江流域,甲与自然村的规模较为相当;在华南宗族区域,保甲、里甲可能大于,也可能小于或者等于自然村。自然单元与行政单元不论是否一致,两者都是分设,以实现不同功能。

(二)民国时期行政型基本单元

民国初期,基层社会建立了以自然村为单元的村庄制度,1923年开始实施邻闾制,并在《县组织法》中规定,每5户为一邻,25户为闾。但其成效并不理想。1937年开始实施保甲制,每10户为一甲,每10甲为一保。根据《保甲条例》,保甲制的功能可以归纳为四个字:“管”主要包括清查户口,查验枪支,实行连坐切结等;“教”包括办理保学,训练壮丁等;“养”包括创立所谓合作社,测量土地等;“卫”包括设立地方团练,实行巡查、警戒等。

民国时期,国家建制的基本单元为保,有些地方为联保。保、联保有些与自然村单元一致,有些则不一致,但是随着保甲制的建立,保甲长取代了传统社会的村长、会首、庄长、寨首等治理主体,也取代了自然村的部分功能,除了征税、征兵外,其功能逐渐增多,开始承担教育、防卫、调解、管理控制、服务、组织等社会功能。

(三)激变时期行政型基本单元

1949年中华人民共和国建立后,农村基层社会的治理单元发生多次变化。首先建立村政府,以自然村为依托。其次建立合作社,先是在自然村内推行互助组、初级合作社,进而组成高级合作社。再次建立农村人民公社,1958年若干高级合作社,包括几个甚至几十个,组建成农村人民公社,相当于现在的乡镇规模。最后调整农村人民公社的制度。最初以人民公社为核算单位,但是管理相当困难;后以生产大队为核算单位,仍旧导致与生产单位的分离;直到1962年才再次将核算单元下移到生产小队。即将核算单元下放到自然村。

1962年以后,公社、生产大队、生产队已经分工明确,公社是国家政权在农村的“基层单位”,生产小队为“基本核算单位”。按照群众的意愿,可以实施三级组织:公社、大队、生产队,也可以实施两级组织:公社和生产队。在三级组织中,生产大队具有计划、公共建设、征粮征税、民兵、民政、治安、文教卫生等功能。而生产队则具有生产、利益分配,济贫、救助等社会功能。

显然,1949年以后,国家致力于对农村基层的治理单元的重构,从初级社、高级社到农村人民公社,后来又逐渐回到生产大队、生产队。在北方,生产大队一般与自然单元一致;在南方,除广东以外生产队与自然单元一致。这一阶段,基本单元不仅具有生产的经济功能,还有大量的社会治理功能。行政单元的功能极其强大,几乎将自然单元的功能完全覆盖。虽然如此人们对自然单元仍有认同感,生活中的互助、协作、帮忙等,还是以自然村为单元组织实施。

(四)改革时期行政型基本单元

农村实施家庭承包责任制以后,“政社合一”的公社体制已不再适应农村经济社会的需要。1983年中央的35号文件规定,“政社分开,建立乡政府”,其下面建村民委员会,作为“基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立”,“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方,当地群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能”。村民委员有两大主要职能,“积极办理本村的公共事务和公益事业,协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”可见,此时的村民委员会兼具了自然村的自治功能,也承担国家的行政功能和经济发展功能。

1987年的《村民委员会组织法》进一步明确规定:“村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。”村民委员会的主要职能:“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”,同时也规定:“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”

可见,改革开放后建立的村民委员会,职能更加丰富,既有自治职能,也有行政职能。在基本单元的选择方面,虽然文件明确提出了依托自然村、借助自然村建立基本单元。但是在实践中,各地多以高级社或者生产大队为行政性基本单元,这些在北方与自然村吻合度比较高,但是在长江流域和华南地区则相反,导致行政凌驾在自治之上,自治逐渐虚化和形式化。可见,自然单元与行政单元之间长期存在张力。

(五)当前各地对基本单元的选择与探索

在南方地区,行政单元远远大于自然村,行政、自治上存在不少问题,因此南方的部分区域开始探索基层治理的基本单元。从各地实践来看,主要有两个途径:一是下移基本单元,如广东的清远提出了“自治下移”到村民小组;广东的蕉岭实施以“自然村”为单元的自治;湖北京山实施“湾冲自治”;广东的宜州实施“屯自治”。二是上移扩大基本单元,如湖南省实施合村;再如巴东县为了推行“农民办事不出村”制度,合并多个村庄设置行政中心。河南省、山东省在进行新农村建设过程中,多村撤并建立“农村社区”。两种路径反映了两种视角之间巨大的张力:“下移派”强调自然村性质,强调自治的功能,主张充分利用农民的自我认同、自我组织、自我教育来治理农村。“扩大派”强调行政效率和成本,但是忽视了自然村的价值和自治的功能。

从行政单元及其功能的变迁来看,晚清、民国到新中国,行政单元的功能渐趋增强,只在上世纪八十年代初,基层单元的行政功能才开始减少,但是在2005年后又开始上升。与行政单元的变化对应,自然单元的社会功能逐步降低,有些地方的自治功能几乎虚置了,只有在上世纪八十年代初,自然单元的自治功能才开始回升。2005年以后自然单元和行政单元的功能同时增长。

四、基本结论和进一步讨论

总体来看,中国农村基层存在两类基本单元,国家建构的行政单元和自然形成的自然单元,前者具有行政性治理功能,后者具有自治性治理功能,从长期来看,两者的功能互补,且存在此消彼长的趋势。行政单元与自然单元的治理功能及其演变构成具有中国特色的基层“复合政治”。

(一)自然单元的属性与社会功能

中国农村的自然单元是在人们开垦荒地、围湖造田及生产生活中慢慢形成的。一是自然单元的基本类型:原生性自然村、再生性自然村和派生性自然村。在自然单元规模相当小的情况下,邻近的自然村会组合成次级自然村。二是自然村的确立标准。自然村是自然形成的村落、聚落,它有一定的标准:自然形成的聚落;明确清晰的边界;与周边自然村存在一定的距离;可提供基本的公共服务,有公共活动或仪式、设施;邻里互助、协作的圈子;同时是心理认同的圈子,即在“我们”“我村”的认同范围之内。

自然村有如下几个特点:一是自然性,即自然村是人们在生产生活中自然形成,非人为建构或者划定。二是稳定性,自然村聚落相当稳定,如果不是人为拆分不会消失,即使将自然村与其他的自然村合并后,原自然村的地理边界、心理边界及地理距离、心理距离依然存在。三是认同性,自然村比较稳定主要源于村民对聚落的认同感,以聚落来区分“我们”和“他们”。四是规模的适度性。自然村的规模大小取决于生产生活的条件,也取决于人们的需要。如果生产生活条件比较好,规模就会大些,反之则会小些。如果村民的需要在现有的自然村落中不能解决,就会扩大自然村规模,否则会缩小自然村规模。

自然单元具有一定的社会功能,从传统时期来看,华南宗族地区、华北地区、长江流域的自然村在某种程度上都能解决农民生产生活的公共性需求,但其社会功能呈现依次递减。从历史视角来看,在行政单元的治理功能的挤压下,自然单元的社会功能在逐渐减少,但随着近几年社会建设的推进,其社会功能在有些地区却有增加的趋势。

(二)行政单元的属性与治理功能

行政单元是自下而上划定的统治单元和治理单元,主要经历了国家统治、国家管理和国家治理三个阶段。在国家统治阶段,行政单元的功能主要是征税、征兵或者其他的徭役,与此同时,也分设为征税单元和治安单元。在国家管理阶段,行政单元的功能有所增加,如控制、管理、督促、服务功能。在国家治理阶段,则主要是国家以公共服务、公共管理与自然单元进行协商,共同治理行政单元与自然单元。总之,行政单元的治理功能随着时间的推移在逐渐增多,治理能力也逐渐增强。

(三)自然单元与行政单元的基本关系

自然单元主要是自治的功能,包括自我服务、自我管理。行政单元主要是统治、管理、治理的功能。在传统社会,自治单元与行政单元是分设的,前者反映了农民的需要,后者反映了国家需求,两者共同维持中国农村基层的生产生活秩序(见图1)。在民族国家建构阶段,即1911年至2005年期间,行政单元的功能与自然单元的功能呈反向变化,前者的功能在增加,后者的功能在减少。只有在2005年以后两者的功能同步增长,可以预期随着国家治理能力增强,国家对自然单元认识深入,自然单元与行政单元的治理功能、治理能力会继续实现同步增长。



从历史来看,自然单元和行政单元的选择和设置方面主要有五个阶段:第一阶段,自然单元阶段,因为自然单元先于行政单元产生,在很长时间中只有自然单元,没有行政单元。第二阶段,两类单元共存而且分设的阶段,传统时期两者分设,互不干涉,且行政单元本身也分设为治安单元和征税单元。第三阶段,相互借重阶段,主要是行政单元借助自然单元,如村、寨、堡、屯等来完成征税和人力摊派,有些自然单元也会借助行政单元调解纠纷和进行防卫。第四阶段,相互归并阶段,当两类单元规模相当时,合并在一起;当两类单元规模不一致时,某类单元归并到另一单元。第五个阶段,开始分设阶段,即在最近一段时间,各地开始探索自然单元与行政单元的分设,以便让自然单元发挥自治功能,降低行政单元的治理成本。

其中有一个比较特殊的时期,即民国政府后期到合作化、农村人民公社时期,行政单元几乎完全覆盖、取代了自然单元,自然单元的自治功能、自治空间几乎被挤压殆尽,但是自然单元并没有被消灭,还在以一定的程度、一定的方式存在并起作用。

(四)国家治理能力与基本单元的关系

经过对基本单元的实证描述和行政单元的历史分析,可以清楚的看到基本单元与国家治理能力之间的关系。总体来看,自然单元与国家治理能力成反比,即随着国家治理能力的增长,自然单元的功能逐渐减少,但是其功能绝对不会完全消失。只要自然单元存在,或者在心理层面存在,自然单元的功能就会存在。所以自然单元的功能只是减少的问题。行政单元与国家治理能力呈正比,随着国家治理能力增强,国家有能力、有财力提供更多、更好、更细致的管理和服务,两者的正向关系还会持续下去。

经过对基本单元的实证描述和行政单元的历史分析,可以清楚的看到基本单元与国家治理能力之间的关系。总体来看,自然单元与国家治理能力成反比,即随着国家治理能力的增长,自然单元的功能逐渐减少,但是其功能绝对不会完全消失。只要自然单元存在,或者在心理层面存在,自然单元的功能就会存在。所以自然单元的功能只是减少的问题。行政单元与国家治理能力呈正比,随着国家治理能力增强,国家有能力、有财力提供更多、更好、更细致的管理和服务,两者的正向关系还会持续下去。

鉴于上述结论和规律,国家和地方政府要高度重视中国农村基层的基本单元,充分利用自然单元的属性,赋予合适的功能,以提高国家治理能力。尤其注意,自然单元与行政单元的组合和选择,两者可以一致,也可以相悖。在一致的情况下,也要保证自然单元发挥治理作用,切忌用蛮力使行政单元取消、替代自然单元,切忌“一元论”:只考虑行政成本和效率,置自然单元及功能不顾,片面扩大行政单元;或者只考虑自治成效,置行政单元及功能不理,片面缩小治理单元。根据经济社会发展条件,按照“复合政治”的基本原则选择和设置中国农村基层的基本单元将是提高国家治理成效的重要举措。


注释:

[1]邓大才、张利明:《多单位治理:基层治理单元的演化与创设逻辑》,《学习与探索》,2017年第5期。

[2]摩尔根:《古代社会》,杨东莼、马庸、马巨译,江苏教育出版社2005年版,第47页。

[3]摩尔根:《古代社会》,第51188681865296191222页。

[4]迈克尔·曼:《社会权利的来源》(第一卷),刘北成、李少军译,上海人民出版社2002年版,第57-5859-6092页。

[5]邓大才:《产权单位与治理单位的关联性研究——基于中国农村治理的逻辑》,《中国社会科学》,2016年第7期。

[6]邓大才:《中国农村村民自治基本单元的选择:历史经验与理论建构》,《学习与探索》,2016年第4期。

[7]邓大才、张利明:《多单位治理:基层治理单元的演化与创设逻辑》,《学习与探索》,2017年第5期。

[8]自然单元具有社会功能,这种社会功能又称为社会自治功能,简称自治功能。行政单元具有行政功能,这种行政功能逐渐演化为公共管理、公共建设、公共服务等治理功能。

[9]张利明:《和合共生:农商并举之族的兴与立——粤北司前村调查》,载于徐勇、邓大才等:《中国农村调查》(总第3卷·村庄类第2卷·华南区域第1卷),社会科学文献出版社2017年版。

[10]胡平江:《大族崛起:以分促合的治理——粤北池山村调查》,载于徐勇、邓大才等:《中国农村调查》(总第2卷·村庄类第1卷·华南区域第1卷),社会科学文献出版社2017年版。

[11]材料来源于唐丹丹对华南宗族村庄的调查报告,未刊登。

[12]白雪娇:《分形同气:农工并举之族的裂变与整合——粤北福岭村调查》,载于徐勇、邓大才等:《中国农村调查》(总第4卷·村庄类第3卷·华南区域第3卷),社会科学文献出版社2017年版。

[13]以上引用材料来源于中国农村研究院长江流域的村庄调查,分别来自史亚峰、李华胤、董帅兵、林龙飞、刘思的村庄调查报告,尚未正式出版。

[14]以上引用材料来源于中国农村研究院黄河流域的村庄调查,分别来自邓佼、郭瑞敏、孔浩、董帅兵、余孝东、姜胜辉的村庄调查报告,尚未正式出版。

[15]各个朝代的保甲会有所区别。

[16]萧公权:《中国乡村:论19世纪的帝国控制》,张皓、张升译,(台)联经出版公司2014年版,第36-4243-4747-50页。

[17]中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治制度档案史料选编》(下册),安徽教育出版社1994年版,第525页。

[18]公安部户政管理局编:《清朝末期至中华民国户籍管理法规》,群众出版社1996年版,第228-231页。

[19]中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》(第十五册),中央文献出版社1997年,第616-625625-627页。

[20]中共中央文献研究室、国务院发展研究中心:《新时期农业和农村工作重要文献选编》,中央文献出版社1992年版,第222页,第493-496页。

[21]徐勇、吴记峰:《重达自治:连结传统的尝试与困境——以广东云浮和清远的探索为例》,《探索与争鸣》2014年第4期;邓大才等:《蕉岭创制:“四权同步”的基层治理模式》,中国社会科学出版社2016年版;邓大才:《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》,《政治学研究》2014年第6期。

[22]肖全胜:《关于做好合乡并村后村“两委”换届选举工作的建议》,《中国民政》2016年第23期;邓大才等:《巴东创举:技术牵引下的政府自我变革》,中国社会科学出版社2015年版。

[23]黄亮宜:《关于扎实推进河南新型农村社区建设的若干建议》,《河南社会科学》2013年第1期;袁其谦、李理《建设新型农村社区 推进城乡一体化》,《中国财政》2011年第14期。