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美国农业与国际市场的纽带——海外农业服务局(FAS)

作者:郑 姗等  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2017-11-27  浏览次数: 1095

【摘 要】美国海外农业服务局(FAS)是美国农业与不断变化的国际市场的联系纽带,本文基于美国农业部与FAS联合制订的2015—2018年战略计划,对FAS的宗旨、目标、职能以及战略计划实施的支柱进行较为系统介绍,在此基础上,得出对中国农业“走出去”战略的启示:完善管理机制,提高政府管理与服务水平,缓和政企关系来补足沟通管理短板,培养定向人才,助力农业“走出去”。

【关键词】美国农业;海外农业服务局(FAS);战略计划;


自2007年中央1号文件重点强调要加快中国农业“走出去”的战略步伐,直至2015年中央1号文件再次布置了更加积极的农业“走出去”战略,并第一次突出新要求:在充分高效利用国际市场和资源的同时,要统筹国际、国内两个市场,加强农产品的进出口调控,为优势农产品出口助力,为提高农业国际竞争力、占据国外农业市场制高点铺路。通过多年的努力,农业“走出去”战略取得可喜的成绩,但由于管理协调机制比较松散,信息服务还不够完善,缺少集组织、管理、服务一体化的标准化部门,致使中国农业在国际市场上处于一个比较被动的立场。

美国在农业对外贸易中始终掌握着主动权,很大原因是海外农业服务局(Foreign Agricultural Service,FAS),FAS是美国农业与不断变化的国际市场的联系纽带。本文通过对FAS系统的介绍,为中国农业“走出去”战略提供经验借鉴。

1FAS的宗旨与主要职能

1.1FAS的宗旨

美国海外农业服务局(FAS)成立于1953年3月10日,总部设在华盛顿,在全世界设立了94个办事处,覆盖196个国家和地区。FAS是美国政府中唯一关注世界粮食安全和农产品贸易问题的机构。其根本宗旨是为美国农产品开拓国际市场,保护美国农业企业和农业生产者在国际上的各种利益。海外农业服务局在为美国农产品开拓国际市场的过程中,也为出口商或供货商提供贷款或贷款担保,或向进口国提供各种形式的贷款和贷款保证。通过消除贸易壁垒和执行现有的贸易协定,来扩展美国农产品走向国际市场的渠道和维护各项利益,并且与美国农业产业部门和参与农业贸易问题的其他联邦和州政府机构紧密合作。美国农业部联合FAS制订2015—2018年农业国际贸易战略计划,终极目标就是美国食品和农产品出口增长100亿美元。

1.2FAS的主要职能

(1)搜集、分析和发布有关于世界农业生产情况、国际农产品市场需求情况、贸易民办发展趋势和潜在的市场机遇等信息,为美国进行农业生产决策和开拓国际农产品市场提供服务。其提供的信息包括:贸易政策,市场计划和出口支持,数据分析和国际发展。在信息提供方面,海外农业局有两个独立网站为其提供信息,一个是美国贸易在线数据库(GATS),提供产品的信息,用于分析目标市场的大小,以确定投资。另一个是全球农业信息网(GAIN),它包括了2.3万份有FAS海外办事处的人员呈报的报告,为美国企业进行明智的海外投资决策提供所需的市场信息。

(2)通过执行各种项目计划为美国农产品出口商在海外开展促销活动、开拓新的市场、出口农产品等提供财政资助,不断改善美国农产品的国际市场环境,提高和保持美国农产品的国际竞争力。这些项目计划主要有:出口信贷保证计划(GSM—102)、中期出口信贷保证计划(GSM—103)、供货商信贷保证计划(SCGP)、便利保证计划(FGP)、新兴市场计划(EMP)、海外市场开发合作计划(FMD)和市场开发计划(MAP)等。

(3)与美国贸易代表办公室等政府机构密切合作,监督现有国际公约中农业条款的执行和新的国际公约中农业条款的谈判和制定,是美国政府关于WTO《实施卫生与植物卫生措施协定(SPS)》的咨询点和通报点。

(4)通过广泛的国际农业交流与合作,在向发展中国家提供技术援助的同时,获取美国需要的技术和遗传资源,培植互惠的工作关系,使合作伙伴增加对美国农产品和技术的认同感。

(5)通过为发展中国家提供粮食援助,一方面处理美国的富余农产品,保护国内农业生产;另一方面是培植和建立与美国长期的农产品贸易关系,以促进美国农产品出口。

2FAS的战略计划(20152018年)

2.1战略目标

FAS的战略目标主要涵盖3个方面:第一,增加食品相关经济部门的经济活动,帮助农村社区建立和维持繁荣。第二,FAS利用全球网络为农产品出口国向外国客户提供国际农产品市场的重要信息,并提供技术和监管能力建设项目,帮助伙伴国家理解和接受美国农业贸易政策和新技术,从而增加美国食品和农产品扩大国际市场的机会。第三,通过市场发展规划、展会、预防及解决市场准入问题,贸易能力建设和市场拓展贸易协定,实现2015年美国农业部发布基线预测报告中的目标:到2018年年底,增加农产品出口100亿美元。

2.2实现战略目标的3大支柱

2.2.1贸易促进(2012—2018年)

(1)总体目标。FAS的贸易促进活动促使美国食品和农产品出口企业提高利用市场的机会。国会为FAS提供了一套市场开发工具,用于支持美国出口商在国际市场面临激烈的竞争,FAS努力的结果最终将促进美国经济快速增长以及增加农业和非农部门的就业机会。

(2)具体目标及措施。

第一,提高市场发展规划和活动推广的有效性。通过提供及时、高效的市场发展规划(如改善网站、用户手册和一个增强统一出口策略数据库系统),并且利用私营部门的资源优势为市场发展规划提高贸易沟通的价值;通过加强与中小出口企业的合作来拓展市场规划活动;通过教育来提高公众意识和外联工作,鼓励积极参与对外贸易出口援助的相关教育节目和各种工具,从而扩大出口机会。由表1可以看出,为提高市场发展规划与活动推广的有效性,各项指标均有较大幅度的上调。其中2018年规定参与区域贸易活动的公司的目标总数增加了20.63%;农产品出口的目标价值为17亿美元,比2012年的基线标准提高了3.4亿美元;为了保证市场规划的有效性,对合作者的要求也有所提高,目标达85%;经济回报率能够较为直接地反映活动推广的有效性,2018年目标相对于2012年的基线标准,一个单位成本平均可以多带来5美元的回报。



表1.增加市场发展规划和活动推广有效性的措施与目标


第二,严格管理信贷担保计划,促进美国农业增产。通过利用网络效应,拓展与国内外利益团体的贸易往来,加强与FAS办事处密切合作等措施来把控信贷担保计划的实施;通过提高资产的风险评估来确保长期项目的可持续发展,从而一定程度上维护美国保持农业贸易往来的信心;通过与美国大宗商品的出口国、金融机构密切合作,改善与行业贸易组织项目的交付。美国农业增产是维持其农业“走出去”的物质基础,因此美国农业局联合FAS为提高农业产量,放松了承销贷款担保、农业贸易乘数、总应计收益及经济回报比率等指标的标准,从而着重农业产量的提升(表2)。



表2.提高农业产量的措施及目标


第三,维护国际市场情报信息系统,支持政策和项目的实施。

通过完善全球农业信息网络分析和情报资源(获得)的报道,拓宽出版物在全球生产、供应等一切信息渠道,保障提供及时准确市场的信息。进一步分析卫星图像生成的情报,特别注意信息稀缺的地区和不可靠的信息,以保证准确把握国际市场信息和监测政策的实施情况。国际市场情报信息系统的完整性与高效准确性是美国农业“走出去”的强有力武器。美国可以通过该系统获得世界各地的农产品市场的价格、供求等信息,来调整农业生产结构和农产品出口政策。因此在战略计划中,对于供求信息系统的使用以及凭借系统来对出口估计的准确性等要求均有所提高(表3)。



表3.维护国际市场情报信息系统的措施及目标


2.2.2贸易政策(2012—2018年)

(1)总体目标。FAS的贸易政策工作确保美国出口商可以向世界各地出售安全、健康的美国食品。海外网络系统和华盛顿专家将通过FAS定位来解决复杂的贸易问题。FAS伙伴与其他政府机构、行业协会以及国际和地区组织一起协调努力,通过谈判签订贸易协定,建立透明、科学标准并消除贸易壁垒。

(2)具体目标及措施。

第一,对美国出口商的食品和农产品进行谈判和实施市场拓展贸易协议。通过贸易协定的谈判和协调WTO多边、双边、区域活动,来追求贸易自由化;通过正式和非正式的机制监测贸易活动是否遵守贸易协定;加大对执法行动的支持,保障贸易安全与秩序的稳定。协调制定市场拓展的贸易协议是促使美国农业更广范围、更大贸易额的顺利“走出去”的法律武器。2018年设定美国农产品对韩国、哥伦比亚、巴拿马、日本和越南的出口总额达到270亿美元,比2012年增加42亿美元,提高了18.42%。另外,在每一个财政年度中,美国对这些国家的单笔贸易额在100万美元以上的农产品出口数量增幅很大,比2012年基线增加了约30%(表4)。



表4.市场拓展贸易协议的措施与目标


第二,预防并解决阻碍美国食品和农业出口的外国技术性贸易措施(TBT)。通过监视外国和动员美国农业部资源来避免新规定对美国贸易进行限制;通过协商来解决美国在外国港口的出口限制,并提出现有的贸易措施,包括那些影响产品质量与差异的新技术;代表美国农业的利益与外国政府进行外交互动;通过对发展中国家实施技术援助来解决特定的贸易问题。解决技术性贸易措施问题为美国农业“走出去”披荆斩棘,很大程度上会提高农产品交易额。2018年设定通过解决外国市场准入问题带来的贸易额为41亿美元,比2012年增加了4亿美元(表5)。



表5.预防或解决外国技术性贸易措施(TBT)的措施及目标


第三,基于国际体系发展来促进国际贸易。基于科学发展和符合国际标准的双边或区域活动、技术援助、科学交流和教育培训活动,对与国际组织合作的行为给予支持;提倡采用科学的国际标准和政策;确保国际协议不影响美国农业政策;美国农业部进行决策要对贸易影响进行分析。

为了顺应国际贸易体系的发展,在以上措施的基础上,2018年设定WTO成员数量由2012年的157个增加到162个;审查外国SPS、TBT和防伪证明书(COA)措施的数量增加到2100个,提高了48.73%;国外提出SPS、TBT和COA问题的数量由2012年的319个增加到325个(表6)。



表6.基于国际体系发展来促进国际贸易的措施及目标


2.2.3贸易能力建设和粮食安全(2015—2018年)

(1)总体目标。FAS项目通过推进食品安全,构建贸易能力来帮助美国农业在与发展中国家进行贸易时获得更多的利益,尤其是获得有更大前途的市场潜力。美国农业部通过技术援助和培训,支持发展中国家的经济增长和建设能力的提升来融入世界经济,使其成为可行的农业贸易伙伴。贸易能力建设促进其他国家理解和接受美国国际贸易的监管标准、政策以及新技术。粮食援助和农业发展项目保障粮食安全,减少饥饿和营养不良。FAS带头协调部署美国农业部展开的国际专家发展活动,确保符合美国贸易和外交政策。

(2)具体目标及措施。

第一,通过加强农业生产力和市场促进世界粮食安全,通过食品援助项目减少饥饿和营养不良。提高学校关于文化素养、健康、卫生和营养等相关教育的整体能力———受益人可通过麦戈文与多尔国际教育项目享受在目标国家的食物;通过提高农业和食品领域的生产力和贸易能力来推动食物进展计划;提高农业部食品援助项目的效率和有效性;部署来自美国农业部的专家机构提出的能力建设项目,帮助发展中国家完善农业系统和市场;与外国同行合作,制定并采取以市场为基础的政策和制度,通过贸易能力建设战略目标市场来扩大国际贸易。

促进粮食安全不仅可以解决美国甚至世界的吃饭问题,而且是美国经济稳定的基础条件。帮助缓解世界饥饿与营养不良情况是一种公益行为,但同时也能为美国树立更高大的国际形象,从而助力农业“走出去”。2018年设定美国农业部通过为粮食短缺国家提供技术支持来援助的人数为500万,相比2012年有所下降(表7)。




表7.促进粮食安全和减少饥饿与营养不良的措施与目标


第二,提高伙伴国家的农业发展能力和通过技术援助和培训参与国际贸易。帮助发展中国家完善农业系统和市场;与外国同行合作,制定并采取以市场为基础的政策和制度;利用与美国政府机构、私营部门等合作为粮食不安全国家提供技术援助和培训;参与美国政府计划、战略规划、国际行动、战略规划、政策讨论,进一步推进农业发展能力建设和粮食安全目标的实现;通过研究、开发和改进技术提高贸易能力。为了深度落实农业贸易发展和粮食安全的政策,美国农业部设定2018年美国向多米尼加共和国和非洲撒哈拉以南出口食品和农产品的总额为77亿美元,比2012年增加了10亿美元,这对其贸易能力建设和提高粮食安全具有很大的推动力,从而为美国拓宽“走出去”的范围奠定基础(表8)。



表8.技术援助和培训参与国际贸易的措施与目标


FAS除了通过以上3大支柱为实现2018年终极目标提供力量支撑,还得益于自身管理的主动性。FAS通过加强管理操作、细化业务流程和以绩效奖励为“诱惑”激励员工等措施,实现了农业对外贸易的高性能、高效率和高包容性。

3对中国农业“走出去”战略计划的启示

3.1完善管理机制,创新管理模式

中国应该贯彻落实有中国特色的农业发展道路,构建符合中国农业及农业贸易现状的管理机制,首要任务就是应该建立一个高指对性、高统一性、独立性强的核心领导兼管理部门。这个部门对农业对外贸易的各项事务进行统一规划管理,包括国际农产品市场信息的传播、外贸利益的争得、外贸公司的贷款优惠以及国际贸易背景下的公益活动等方面,使中国农业“走出去”的道路更加顺畅。

3.2提高政府管理与服务水平,助力农业“走出去”

首先,要建立健全国际农产品市场信息服务系统,构建安全的国内外农业投融资大数据库,及时更新并发布数据信息,以服务农业出口企业和个人。其次,要完善相关法律法规,根据国际农业市场形势的变化,适时更新,来维护中国的国际利益。

3.3协调政企关系,促进双方互动互助

打破政企分开的绝对性,政府应该通过制定相关政策为农业企业“走出去”奠定基础,如政府设置优惠的农业出口、农企外投等专项资金,发挥政府财政资金的杠杆效应;在有限的基础上,有效干预国际市场谈判;实行物质奖励制度,激发农业“走出去”的意愿。

3.4培养定向人才,服务农业对外贸易

目前,中国严重缺乏为农业国际服务的顶尖创新人才,因此弥补这一缺口会为中国农业“走出去”提供更多更专业的服务,快速提升国际化管理水平,加快与国际贸易市场大对接的步伐。定向人才可以为“走出去”的农业企业提供市场勘测、风险评估、技术指导、贸易磋商等一系列问题,将会引起农业企业质与量的效应:一方面,提高农业企业的管理水平和组织效率来扩大市场占有率。另一方面,很大程度上将削弱市场风险,从而大大降低投资成本。


参考文献:

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