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论农村妇女土地权益法律保障的体系化构建

作者:王竹青  责任编辑:中农网  信息来源:《妇女研究论丛》2017年第3期  发布时间:2017-11-29  浏览次数: 1078


 】农村妇女的土地权益长期受到侵害,主要表现在土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织收益及征地补偿费分配权等方面。农村妇女土地权益受侵害的主要因素涉及封建传统文化的影响,缺乏对村规民约的监督、审查、纠正机制以及缺乏司法、行政救济。农村妇女土地权益的法律保障体系包括集体经济组织成员身份认定机制,对村规民约的监督、审查、纠正机制,家庭成员之间土地有偿流转机制,不分性别的宅基地分配机制以及有效的司法、行政救济机制。



中国农村改革已逾30年,生产力获得空前解放,农民生活水平和居住条件亦得到显著改善。但随着市场化步伐不断深入,农村综合改革渐入困境,各种利益冲突加剧,碰撞明显[1](PP83-94)。在各种利益冲突中,农村妇女土地权益受侵害现象较为突出,其持续时间长,发生范围广,影响人数多。农村妇女土地权益主要表现为土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织收益及征地补偿费分配权等,对农村妇女的生存和发展至关重要。农村妇女的土地权益能否获得有效保障,关系着农村深化改革的平稳进程[2],因而具有非常重要的意义。在农村土地改革过程中只有深刻认识农村妇女土地权益受侵害的现象及根源,才能从根本上消除危害农村妇女土地权益的文化因素和制度因素,才能建立起有效保护农村妇女土地权益的法律体系。

一、农村妇女土地权益受侵害的类型化分析

(一)农村妇女土地承包经营权受侵害

1988年中国第一轮土地承包开始,农村土地承包制度已实施近30年。30年来,农村妇女因受到传统文化、风俗习惯、法律制度的影响,土地承包经营权经常处于虚有状态,虽然中国《农村土地承包法》规定妇女不因结婚、离婚或丧偶而失去承包土地,但事实上农村妇女往往因出嫁导致其在娘家的土地承包权无法行使,或者因离婚或丧偶导致其在婆家的土地承包权无法行使。这种法律上有权利、事实上会遭遇权利受损的状态一直未得到有效改善。农村妇女土地承包经营权受侵害主要表现为以下四种形式:一是出嫁女户口迁出,其承包的土地被收回或留在娘家,婆家所在村已无地再分;或者出嫁女户口未迁出且仍在娘家生活,但其承包地被强行收回;二是离婚或丧偶妇女离开原家庭,其享有承包经营权的土地不能随户迁走,土地仍依附于前夫,无法单独分出;三是未婚女子的土地承包权受到侵害,某些地方实行“测婚测嫁”“预测人口”制度,即在村集体调整承包地的前一两年,到一定年龄的未婚女子预先被剥夺土地承包权,而未婚男子却可以在结婚生子之前预先获得“未来媳妇”和“未来子女”的承包地[3](PP37-39);四是招入赘女婿的妇女,其丈夫和子女的土地承包权被剥夺,虽然表面上是妇女的丈夫和子女的土地权益被侵害,但基于家庭共同生活的客观状况,本质上妇女也是直接受害者。这些现象在中国农村长期、普遍存在,对农村妇女土地权益的侵害可谓根深蒂固。

中国农村在一定意义上依然是传统的乡土社会,男子主导的家庭是其最基本的社会单元[4](PP77-89)。由于“从夫居”的婚姻习俗,导致绝大部分妇女结婚后要从娘家迁移到婆家居住地生活,而她们原来承包的土地是无法迁移的。土地资产的不可移动性和土地承包的稳定性与妇女结婚出嫁的流动性产生矛盾,这种矛盾的存在使妇女在出嫁、离婚、丧偶、招婿时往往面临失去土地权益的危险[5](PP18-23)。第三期中国妇女社会地位调查显示,2010年没有土地的农村妇女占21%,比2000年增加了118个百分点,其中因婚姻变动而失去土地的占277%,而男性仅为37%[6]。全国妇联信访系统接收的信访事项证实,农村妇女土地权益最易受侵害的人群是农村出嫁妇女、离婚或丧偶妇女、招入赘女婿的妇女[7](PP24-30),她们面临的问题具有相当的普遍性。

(二)农村妇女宅基地使用权受侵害

农村妇女宅基地使用权受侵害问题更为久远,自1958年中国确立宅基地公有私用制度时起,农村宅基地分男不分女的习俗即在全国范围内广泛存在,且至今仍发挥着强大的作用。现实中农村妇女宅基地受侵害的现象主要表现为两种形式:一是有条件地分配,即男性可无偿获得宅基地,而女性则需要额外交钱才能获得宅基地,或者女性比男性分得较少的宅基地;二是不分配,宅基地只分配给男性,女性不能分得宅基地[8](PP60-62)。有些农村妇女嫁给外村农民,由于对方所在村的社会经济条件不如女方村或由于其他原因女方不愿离开本村,女方难以申请到宅基地;有些农村妇女嫁给城镇居民后,仍想在本村定居,也很难申请到宅基地;有些离婚妇女,由于之前结婚时户口已从娘家迁到了夫家,离婚后从夫家搬出,无论在娘家还是在夫家的村集体均难以申请宅基地[9](PP43-54)。宅基地使用证登记制度一直沿用“有父从父,无父从子”的传统习惯,农村妇女很少能在宅基地使用证上登记为权利人[10](PP84-91)。没有宅基地,农村妇女就没有在地上建房的可能,也就没有获得房屋所有权的可能,妇女的生存权和发展权无疑受到阻碍。宅基地使用权的缺失对妇女的负面影响由此可见一斑。

(三)农村妇女集体经济组织收益、征地补偿收益受侵害

随着农村改革的深化和城镇化进程的加速,一些过去隐性的侵害妇女土地权益的现象逐渐暴露出来,尤其是经济发达地区和城郊地带,土地征用频繁,土地作为经营性资产的价值大幅度提高,因而土地征用补偿款、集体经济收益分配中的各种纠纷和矛盾更加突出。在利益驱动下,一些村庄随意剥夺出嫁、离婚、丧偶、大龄未嫁妇女的土地承包权、集体资产收益分配权或征地补偿款等,侵犯妇女合法权益[11](PP122-127)。2010年河南省郑州市高新技术开发区城中村改造过程中,石佛办事处秦庄村付庄村民组的拆迁政策是成年男子每人400平方米,成年女子每人250平方米[12]。2006年,广东省惠州市惠城区桥东办事处文头岭村38位出嫁女被村委会剥夺集体经济组织收益分配权[13]。这些情况在全国范围内以不同形式广泛存在,如一些妇女原来享有的土地承包权益和村民待遇被限制或剥夺,户口被强制迁出或“空挂”,不能平等享受集体经济组织的收益分配等[14](PP4-5)。集体经济组织收益、征地补偿收益是农民的重要财产,该项权益被侵害往往导致农村妇女失去生活来源,对农村妇女的打击无疑是直接而沉重的。

二、农村妇女土地权益受侵害的根源探究

(一)传统观念及婚姻习俗的负面影响

农村妇女土地权益受侵害的原因较为复杂,既有男娶女嫁、妇从夫居的传统婚俗因素,又有男尊女卑、父权家长制的封建思想作祟;既有乡土社会、村规民约的监管盲区,也有土地政策、户籍管理等方面的漏洞。“从夫居”仍是现在农村主导的婚姻模式,村民普遍认为妇女结婚后应该从娘家将户口迁出,如不迁出往往会遭到大多数村民的排挤[15](PP128-132)。按照传统习俗,妇女嫁出就失去了对原承包地的相关权益,而妇女嫁入后也因原土地承包关系的稳定,难以获得新的权益[16](PP34-35)。一户一宅的宅基地分配制度,忽视了男女两性因为婚姻问题所带来的权利差别待遇,实际上成为“一男一宅”的分配制度,女性的宅基地使用权被男性所吸收。中国是一个有着几千年男权制历史的国家,传统的习惯和道德是以男性为主导建立起来的,以男性利益为核心,妇女被视为男性的附属品[17](PP50-53)。对妇女集体经济组织收益和征地补偿收益的侵害主要以村民大会或村民代表会议、村委会决定或乡规民约为表现形式[18](PP9-14),与侵犯农村妇女土地承包经营权的原因基本相同。

(二)村民自治的任意性

村民自治章程和村规民约是村民自治的表现形式,目前具有很大的自主性和任意性。《村民委员会组织法》颁布后,农村过分强调“村民自己的事情自己管理”,忽略了“依法”的限制[19](PP44-46)。农村妇女的土地权益往往受到村规民约等民间法的侵害甚至剥夺。“村规民约大于法”的现象仍然普遍存在。在土地资源紧缺、人地矛盾突出的地方,大多数村民为了得到更多可分配的利益,采取村民大会或村民代表会议表决的形式,剥夺出嫁女、离婚或丧偶妇女的土地权利。中国农村地区的村民代表大多数是男性,女性无论从数量上还是气势上均处于弱势地位。这种现状导致男性对女性土地权益的剥夺或限制,很多地方的村民自治章程或村规民约滥用少数服从多数的民主原则,规定出嫁女、离婚或丧偶妇女不属于本集体经济组织成员,不享有本集体经济组织的土地权益。村民自治虽然走民主程序,但其结果有时会表现出一种对少数人的不民主,实际上成为一种多数人的暴政[20](PP36-38)。中央党校妇女研究中心2014年对21个省1126名土地权益受侵害的农村妇女的调查发现,68%的妇女不能参加分配方案的表决[21]。农村妇女土地权利受侵犯,一般不是个人行为所致,而是村组织领导人利用村规民约等,对农村妇女土地权利“有根据”的侵犯[22](PP133-135)。对于村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决议的合法性,尽管《村民委员会组织法》规定其不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触,不得侵害村民的人身权利、民主权利和合法财产权利,但因缺乏对违法行为的审查和纠正而使上述规定难以落实。

(三)集体经济组织成员身份认定的盲目自主性

土地是农民最重要的生产资料和生活保障,农民的土地权益主要表现为土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织收益及征地补偿费分配权。这些权利的行使均依赖于集体经济组织成员的身份,而集体经济组织成员的身份目前由村民会议或村民代表会议通过村民自治章程或村规民约等形式予以认定。虽然《农村土地承包法》明确规定集体经济组织成员的合法权益不受侵犯,但集体经济组织成员的资格如何认定没有法律依据,这成为大多数行政、司法机关不作为或难作为的主要原因。集体经济组织成员资格的享有与否,决定了一个人是否有权利承包集体土地、申请宅基地以及能否参与征地补偿款、集体福利等的分配。由于中国法律规定不明确,导致成员资格的认定只能留给地方性政策或村规民约解决,妇女的土地权益因此常常遭受村规民约的侵害[11](PP122-127)。

(四)司法、行政救济机制的欠缺

目前农村妇女土地权益受侵害的司法救济机制尚未建立起来。虽然2001年7月9日最高人民法院研究室针对广东省高级法院的请示作出了《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研[2001]51号)(以下简称《答复》),认为农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属于平等民事主体之间的纠纷,只要符合立案条件,人民法院应当受理。但2005年9月1日开始实施的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)规定,集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼,以及集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,不属于法院受理范围。鉴于司法解释的效力高于研究室的《答复》且具有普遍适用性,因此实践中妇女因出嫁、离婚、丧偶等原因未能实际取得土地承包经营权或土地征收补偿而起诉的,在2015年5月1日前大多数法院不予受理。2015年5月1日《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《规定》)实施后,虽然解决了立案问题,但法院受理后裁定驳回起诉,或者判决驳回诉讼请求的情况非常普遍,原因之一是《规定》只解决立案问题,立案后的裁判依据依然是《解释》,因此《规定》的出台并未从根本上解决农村妇女土地权益受侵害的司法救济问题。原因之二是执行难,法院之所以把此类案件挡在司法大门之外,主要原因在于此类案件判决后难以执行,大多数农村没有预留机动土地,而且集体经济组织收益通常也是一次性发放,农村妇女的权益即便得到司法判决的确认,此类判决通常也会因为缺乏执行标的而难以落实,从而严重损害司法的权威性和严肃性,因此法院目前不得已而采取回避的态度。此外,行政干预、大多数法官缺乏性别平等意识也是此类案件难以进入司法领域的主要原因。

从行政救济层面看,乡镇政府对农村妇女的土地权益不够重视,很多地方政府认为妇女土地问题不是问题,妇女土地权益难以实现是客观情况所致,无法改变也无需改变。这种观念导致很多基层政府不作为或消极作为,对农村妇女的土地权益问题采取漠视、回避、推脱的态度,对于妇女集体上访事件采取压制、堵、截等办法,致使农村妇女难以通过行政途径获得救济。此外,有些基层政府的主要领导与村干部存在利益关系,进而成为村干部的保护伞,对农村集体经济组织侵害妇女权益的行为视若无睹,并且对农村妇女的求助行为设置障碍。某些地方的农村妇女面临的行政环境比司法环境更为恶劣,这与基层政府工作人员的综合素质不高、性别意识缺乏有着密不可分的关系。

三、保障农村妇女土地权益的法律体系

对农村妇女土地权益的法律保障需要从权利取得、权利行使、权利救济三个层面入手,创设新制度或在已有的法律制度中植入保护妇女的针对性条款,以形成保护农村妇女土地权益的法律体系。

(一)刚性与弹性相结合的集体经济组织成员身份认定机制

集体经济组织成员身份是农村妇女取得土地权益的基础。目前中国没有统一的集体经济组织成员身份认定标准,广大农村地区以村民自治的形式各自确立标准,成为农村妇女土地权益受侵害的主要原因。中国《宪法》第十七条规定,集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。很明显,宪法赋予集体经济组织的是从事经济活动的自主权,而不是对集体经济组织成员身份认定的自主权。身份权属于人身权,是决定人的尊严和自由的权利,属于民事基本制度范畴,根据《中华人民共和国立法法》第八条第(八)项之规定,只能由全国人大及其常委会制定法律来解决。同时《中华人民共和国立法法》第九条规定,尚未制定法律的,全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,待条件成熟时,再由全国人大及其常委会及时制定法律。因此,集体经济组织成员的身份认定问题应该由全国人大及其常委会通过立法解决,或者可以由国务院制定行政法规解决,而不是完全交由村民自治解决。此外,中国农村集体经济组织并非纯粹以成员自治为内核的私权组织,基于特定国家政治、社会经济职能的需要,其兼具成员生存保障和发展壮大农业生产经营的双重职能,现阶段尚不适宜将农村集体经济组织成员资格问题完全交由集体自治,有必要通过立法的形式明确基本的、形成社会共识的成员资格标准[1](PP20-23)。中国幅员辽阔,人口众多,各地文化传统、风俗习惯千差万别,对集体经济组织成员身份的认识也是各不相同,因此建立统一的集体经济组织成员身份认定标准目前不可能,将来也无法适应错综复杂的社会环境。从尊重历史、尊重现实的角度出发,由法律对一些基本条件作出刚性规定,同时对于具有地方特点的问题由各地方作出弹性规定,建立起刚性和弹性相结合的集体经济组织成员身份认定机制是较为切实可行的立法态度。

司法方面,虽然最高人民法院尚未出台指导性意见,但严峻的社会现实催生了地方司法文件的出台。陕西省高级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》、邢台市中级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配案件若干问题的意见》是目前关于集体经济组织成员身份认定较为全面的司法文件。此外,各地行政机关也在积极探索,不断出台新政策,如北京市平谷区产权制度改革办公室2015年10月对农村集体经济产权制度改革的工作总结明确了集体经济组织成员身份的界定条件,为解决集体经济组织成员身份认定标准问题提供了行政层面的经验。

结合各地立法、司法和行政层面的实践经验,农村集体经济组织成员身份的取得可以主要考虑以下几个条件:(1)因出生而取得;(2)因婚姻、收养而取得;(3)因国防建设等政策性迁入而取得。同时,集体经济组织成员身份不因下列原因而丧失:(1)因外出经商、务工等原因,脱离集体组织所在地生产生活但未迁出户口,也未取得其他组织成员资格的;(2)因在大中专院校学习、服兵役等原因被注销、迁出户口或仍保留户口的;(3)因服刑、劳教等原因被注销、迁出户口的。丧失集体经济组织成员身份的条件主要包括:(1)死亡的;(2)取得其他集体经济组织成员资格的;(3)取得城镇非农业户口,且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工、居民社会保障体系的;(4)自户口迁入时起,未在户口所在地生产、生活,未与农村集体经济组织形成权利义务关系,不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障的。在上述因素中,取得条件中的第(2)项、丧失条件中的第(2)、(4)项与妇女有关。

农村集体经济组织成员身份与户籍有很大的关系,三种取得方式同时也是户籍取得方式。但现实生活的复杂性表现为有户籍不一定有身份,如户籍在原籍,但本人取得其他集体经济组织成员资格,通常表现为出嫁女因结婚而取得婆家的集体经济组织成员身份,但户籍保留在娘家。相对应地,无户籍也不一定无身份。因此在户籍的基础上要考虑当事人是否以土地为生活保障,使户籍成为以集体土地为生存保障的外观形式——具备农村户籍属于以农村土地为生存保障的常态形式。在实际情况与常态形式不符时,再辅以“土地保障”的实质标准进行具体甄别。立法在确定集体经济组织成员身份条件时,要充分考虑妇女因结婚、离婚、丧偶等因素导致居住地改变的情况,不论其是否转移户籍,应以其实际生活状况判定其与集体经济组织的隶属关系,在无法明确隶属关系的情况下,应从有利于妇女的原则出发,赋予其选择归属的权利。中国农村妇女长期以来为社会稳定和发展作出了巨大贡献和牺牲,在集体经济组织成员身份认定问题上,应该给予她们适当的照顾,以弥补农村妇女长期以来所受到的不公平待遇。这一点应该作为原则体现在立法中。在立法就共性问题作出刚性规定的前提下,各地可针对其特殊性作出弹性规定,但各地的弹性规定必须符合国家的法律及立法原则,以此保障农村妇女取得集体经济组织成员身份及其相关利益。

(二)对村民自治的审查、监督、纠正机制

对村民自治的审查、监督、纠正机制是集体经济组织成员身份认定机制的配套措施。鉴于全国各地农村情况的复杂性,集体经济组织成员的身份认定应保持必要的弹性,但这种弹性必须受到约束,以避免侵害妇女土地权益的现象再次发生。

村民自治主要以村民自治章程、村规民约为表现形式。虽然中国《村民委员会组织法》第二十七条规定乡、镇政府对违反国家宪法、法律、法规、政策的村规民约有责令改正的权利,第三十六条规定村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民有向人民法院申请撤销的权利,但实践中缺乏落实上述条款的制度性文件或司法解释,致使违反法律、法规、政策的村民自治章程和村规民约难以得到纠正,并成为侵害农村妇女土地权益的工具。究其原因可以发现,村民自治章程和村规民约的制定权实际上掌握在男性手里。村民大会是村民自治章程或村规民约的主要产生机构,其主要参加者是男性,妇女对村民大会的有效参与率不足,且妇女利益分化,当少数女性利益和多数男性利益及其他女性利益发生冲突时,少数女性的利益往往会被无情地牺牲掉。

少数服从多数是集体决策的要求,集体决策可能支持多数人的利益,但是多数人的利益并不是共同利益[23](P33)。当一个决策由一部分人的利益强加于另一部分人的利益之上时,集体决策的“正确性”就应受到质疑。集体决策是民主的表现形式,民主通常被看作一个系统,在这个系统里人们自己管理它,也就更有可能得到他们想要的或者他们认为最好的东西,但是,要知道他们想要什么或者什么是最好的,人们必须是或者至少在某种程度上是开明而有见识的[23](P85)。如果参与集体决策的人们不具备这些基本素质,民主就不是真正意义上的民主,集体决策就应受到监督和纠正。中国农村人口受教育程度普遍较低,受教育程度与文明有着极为密切的联系,没有启蒙和开化教育,人的自私、贪婪、妒忌的本性就难以得到遏制,在此基础上的集体决策就会产生多数人对少数人的暴政,所谓的民主就会成为多数人剥夺少数人利益的工具。因此,政府在村民自治过程中应起到积极的作用。中国《村民委员会组织法》第五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范畴内的事项。”该条规定为乡镇人民政府指导、监督村民自治提供了法律依据。《广州市妇女权益保障规定》第三十四条在此基础上进一步规定,农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的,由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正;逾期未改正的,可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。该规定对于纠正违法的村民自治提出了具体措施,是到目前为止最具操作性的地方性法规。乡镇人民政府或街道办事处是否享有罢免集体经济组织管理人员的建议权尚需要进一步论证,但该规定无疑为建立对村民自治的审查、监督、纠正机制作出了有益的尝试。

另外,从两性平等的角度看,村民自治章程和村规民约实质上体现了传统文化对女性的歧视。社会学家塔尔科特·帕森斯(Talcott Parsons)及其信徒们断言,妇女就是要从属于男人,这是自然安排。他们用严格、刻板的社会性别角色限制妇女,把妇女限制在消极状态,而使男人保持积极状态,并将这一切说成是生物性的、天生的[24](PP145-150)。这种荒谬的理论使人们给男性和女性分配了不同的角色和地位,而且这种角色定位被固定化和强制化,进而形成一种社会文化。正是这种潜在的文化意识使妇女长期处于被压制、被欺辱的境地。为改善妇女的弱势地位,联合国于1979年12月18日通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称《消歧公约》),中国于1980年签署并通过了该公约,正式成为缔约国。《消歧公约》第2条要求各缔约国政府采取一切适当办法,消除对妇女的歧视。第14条特别强调各缔约国应考虑到农村妇女面对的特殊问题,采取一切办法消除对农村妇女的歧视,使农村妇女平等获得社会发展所带来的利益。中国作为缔约国,政府有责任、有权力对歧视妇女的村民自治行为进行纠正,以确保村民自治在法律的框架内进行,进而确保农村妇女的合法权益不受侵害。

(三)家庭成员之间承包土地有偿流转机制

家庭成员之间承包土地有偿流转机制是对农村妇女行使土地承包经营权的保障制度。财产是人格尊严和自由的基础。土地权利是农民最重要的财产权利。土地承包经营权是农村公民所享有的最切身、最基本的一项财产权利,是关系到其维护正常生活、从事生产经营的重要权利[25](PP143-147)。中国《农村土地承包法》规定农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,耕地的承包期限为30年,承包期内发包方不得收回、调整承包地。这些规定体现了中国以家庭为单位的土地承包制度,国家禁止发包方在承包期内收回、调整承包地,但对于家庭内部人员的变动则采取放任态度,由家庭内部自主协调。虽然《农村土地承包法》《妇女权益保障法》均规定妇女的土地权益不因其婚姻变化受影响,但基于中国现行以家庭为单位的土地承包制度,妇女因出嫁、离婚、丧偶等原因离开原家庭时,其承包的土地通常留在原家庭并由原家庭成员经营收益。人口的流动性与土地的不可移动性必然发生矛盾[26](PP64-68)。囿于传统文化及伦理道德的约束,妇女在离开原家庭时,往往没有主张权利的意识,村民及家庭成员通常也认为离开家庭的妇女应该自动放弃其土地权益。这种意识形态导致妇女在离开原家庭时其承包的土地被其他家庭成员无偿经营,妇女通常得不到任何补偿。

2014年中央一号文件在论述“三农”问题时特别提出要保护农村妇女的土地承包权问题,足见这一问题的严重性和重要性。从现有法律制度来看,中国《物权法》第一百二十八条规定,土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。该规定的出发点是提高人、地资源的配置效率,提高农村土地的财产性收益。虽然该规定的主要目的是促进家庭承包土地的流转,但这一规定对家庭成员之间的土地流转同样适用,由此为家庭成员之间的土地有偿流转提供了物权法上的依据。但仅有此规定还远远不够,事实上农村妇女土地权益被牺牲,很大程度上在于传统文化对女性权益的漠视。因此,在现行土地制度下,应该明确建立家庭成员之间的土地有偿流转制度,明确规定妇女对承包土地的收益权利以及其他家庭成员的有偿经营义务,建议在《物权法》第一百二十八条增加第二款,规定家庭成员之间可以就承包的土地进行流转,流转可以有偿方式进行。如此可以保障农村妇女的土地承包经营权在现行土地制度下得以实现。

(四)不分性别的宅基地分配机制

不分性别的宅基地分配机制是对农村妇女行使宅基地使用权的保障制度。宅基地使用权是农村集体经济组织成员对于集体土地的用益物权,权利人对宅基地享有长期占有、使用的权利,因而是土地承包经营权之外的另一项重要的财产权利。中国《土地管理法》第六十二条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,从而确立了一户一宅的宅基地分配制度。宅基地以户为分配单位,表面上看对待男性和女性没有差别,但事实上中国男婚女嫁的婚姻习俗导致各地的宅基地均以成年男性为分配对象,多女户的情况下只有一个女儿可以分得宅基地。奈娜·卡比尔的社会关系分析方法认为:所有的制度都包括五种显著不同却又相互联系的范畴,即规则、资源、人、活动和权力。要想了解社会差异和不平等是如何通过制度得以产生、强化和再生产的,就需要抛开认为制度是中立的这种正统意识形态,认真考察各个制度的实际规则和实践,从而揭示它们核心的价值及其背后的种种假设[26](PP50-53)。对宅基地这种重要土地资源的占有和使用,表面上中立的法律规则似乎对男性和女性并无不同,但在实践中,女性的这一权利并未得到落实和保障。立法者需要考察法律的执行对不同群体的影响,并对法律所产生的负面作用加以纠正。

为解决农村妇女宅基地使用权问题,2016年12月国土资源部下发了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(国土资发[2016]191号)(以下简称《通知》),其中第八条规定:“依法维护农村妇女和进城落户农民的宅基地权益。农村妇女作为家庭成员,其宅基地权益应记载到不动产登记薄及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体,取得新家庭宅基地使用权的,应依法予以确权登记,同时注销原宅基地使用权。”该条明确规定农村妇女的宅基地使用权应进行不动产登记并应体现在权属证书上,为农村妇女实际享有和行使宅基地使用权提供了法律依据。但农村妇女因婚嫁离开原农民集体,如何能取得新家庭宅基地使用权,是自动取得男方宅基地使用权还是可以申请新的宅基地,该规定并未明确。事实上,无论是哪种情况,实施起来均非易事,自动取得无疑会受到来自男方的阻力,申请新的宅基地则可能受制于宅基地总量的限制,很多地方近十年来已无新的宅基地可供发放。因此该规定是否能够落实、是否能够切实保护农村妇女的宅基地使用权还需时间和实践的检验。

本质上,宅基地分配制度对妇女权益的侵害不是立法层面的问题,而是实践层面的问题,归根结底是传统文化对妇女利益的漠视和牺牲问题。现代社会的文明不仅应表现为经济的发展和物质财富的增加,更应该表现为认知的发展和思想境界的提高。改变农村男婚女嫁的传统观念、赋予男女平等的宅基地使用权不仅可以有效地解决农村妇女宅基地使用权问题,而且可以赋予广大农民更大的居住自由。自由权的扩大可以激发人们的创造力,进而促进社会生产力的提高。这一变革的受益者不仅仅是妇女,也包括男性。建议在《土地管理法》第六十二条增加一款,明确规定宅基地分配不以性别为条件,成年男性和成年女性均有权申请宅基地。“男到女家落户”与“女到男家落户”享有同样待遇,以此来改变传统文化对女性的负面影响,同时亦可解决《通知》第八条想要解决的问题,而且比其更具可操作性。

(五)有效的司法、行政救济机制

权利救济是权利保障的重要环节。2005年的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确将农村妇女没有取得土地承包经营权的案件以及集体经济组织决定不予分配土地补偿费的案件排除在司法管辖之外[7](PP24-30),因此农村妇女土地权益保护在司法救济方面存在很大缺陷。无救济则无权利,没有司法救济的权利是虚幻的、无保障的权利。司法救济权是一项宪法权利,任何人当其宪法和法律赋予的权利受到侵害时,均享有向独立而无偏倚的法院提起诉讼并由法院经过正当审讯作出公正裁判的权利[27](PP25-36)。当代评价一个社会文明程度、法治水准的基本指标已不在于该社会中发生利益冲突的频度和强度,而在于司法过程对现实冲突的排解能力及其效果,在于公民能在多大程度上和多大范围内得到公平、方便、廉价而高效的司法救济与保障[27](PP25-36)。土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织收益及征地补偿费分配权是农民的基本财产权利,理应受到司法的保护。虽然各地司法机关在土地纠纷的审理方面作出了积极的努力,如陕西省高级人民法院、邢台市中级人民法院、江苏省高级人民法院出台的相关意见或解答,但因其位阶较低而无法在全国范围内起到保护妇女的作用,因此最高人民法院应该尽快出台相关司法解释,以在全国范围内建立起保护农村妇女土地权益的司法救济机制。

行政救济也是不可或缺的权利保护手段。与司法救济相比,行政救济具有快捷、便利、廉价的特点。《福建省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第三十一条规定,农村集体经济组织、村民代表大会、村民委员会或者其负责人作出的决定,以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、男方到女方落户等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中合法权益的,受侵害的妇女可以请求人民政府依法处理。该规定赋予农村妇女寻求行政救济的权利。此外,《广州市妇女权益保障规定》对行政救济作出了全面而具体的规定,如其第十七条规定,镇人民政府或者街道办事处应当依法对农村集体经济组织章程的制定和修改进行指导、监督,发现有侵害妇女合法权益内容的,应当责令农村集体经济组织改正。第十八条规定,区、县级市农业行政管理部门在向农村集体经济组织核发或者变更农村集体经济组织证明书前,应当检查农村集体经济组织章程中涉及妇女权益的内容,发现有侵害妇女合法权益内容的,应当要求农村集体经济组织改正。第二十一条规定,农村集体经济组织在改制为公司的过程中不得侵害农村集体经济组织中女性成员的合法权益。区、县级市农业行政管理部门应当对农村集体经济组织改制的行为进行指导、监督,保障和维护农村集体经济组织中女性成员的合法权益。这些规定明确了乡镇人民政府、农业行政管理部门在保护农村妇女权益方面的具体职责,同时为农村妇女寻求行政救济提供了法律依据。此外,政府信访部门也应高度重视涉及农村妇女土地权益的问题,并采取相应措施予以解决。正如本文在前面的论述中强调的,村民自治不是不受约束的自治,违反法律的村民自治必须受到司法权和行政权的纠正,政府在此过程中应当有所作为。

四、结论

农村妇女土地权益的获得很大程度上依赖于集体经济组织成员身份的认定,目前中国尚无法律明确集体经济组织成员身份的认定标准,而是将其放在村民自治的范畴,但目前对村民自治缺乏必要的审查、监督、纠正机制。因此要改善农村妇女土地权益受侵害的现象,首先要建立起对村民自治的审查、监督、纠正机制,同时应由法律明确规定集体经济组织成员身份的认定标准,以限制村民自治的任意性和盲目性。

在上述措施保障农村妇女获得土地承包经营权的同时,要建立起家庭成员之间的土地有偿流转制度,以应对农村妇女因婚变带来的土地权利行使问题。农村妇女宅基地使用权的实现首先需要进一步细化《土地管理法》的相关规定,其次需要通过村规民约等形式在村民中进行宣传与教育,使男女平等的观念真正贯彻到广大农村地区,并且能够深入人心,成为指导人们行为的一项准则。

在立法和政策层面建立起农村妇女集体经济组织成员身份认定、承包土地家庭成员之间有偿流转、宅基地不分性别的分配制度的同时,要建立起司法救济机制,明确规定上述权利受侵害的妇女可以向人民法院起诉,人民法院在立案范围、审理原则方面应建立起相应机制。同时要建立起行政救济机制,赋予农村妇女寻求行政救济的权利,使行政救济成为与司法救济并行的机制,从而使农村妇女得到更为全面的保护。