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土地斗争 ——巴西的土地改革与社会运动

作者:塞尔吉奥·绍尔  责任编辑:网络部  信息来源:发展研究  发布时间:2017-12-03  浏览次数: 877

1.农业现代化

巴西关于土地的话题可以追溯到16世纪,但是与土地斗争相关的事件主要发生在20世纪40~50年代,此时的土地斗争开始于巴西东北部贫困地区,以隶属于共产党及左翼团体的农民团(peasant league)为基础。农民团最初的诉求非常简单,只想在农村获得更好的工作环境,后来随着自我组织的完善和左翼团体的影响,农民团变成了一个更具政治性的组织。

50年代末60年代初,农民团提出土地改革的要求。当时,社会运动席卷全国,农民团并不是唯一进行社会运动的组织,土地改革也不是其唯一的政治诉求。这一时期还出现了诸如农会以及其他类型的土地运动团体和村社团体。他们提出更高工资和更好工作条件等权利诉求。在这种背景下,土地改革已进入紧迫的政治议程,广泛的土地产权民主化也变得非常重要,尽管1964年发生了军事政变,为土地而进行的抗争仍然迫使军政府上台之后颁布了《土地法》。但是为了稳定政局,军政府随后取缔了农民团、农会等土地运动团体和村社团体,《土地法》也被束之高阁。

在一定程度上,军政府解决了农民团体的问题,就相当于解决了国内政治问题,但是经济问题仍然亟待解决。为了改变巴西贫困落后的面貌,军政府认为农业部门应该帮助巴西民众走出贫困,“绿色革命”应该成为农业部门中经济增长的主要手段。所以,发放“绿色革命技术包”——化肥、拖拉机、种子——成为当时主要的发展策略,其覆盖范围从南方地区一直扩展到亚马逊地区。实际上,今天所见的保守的农业现代化模式都是基于绿色革命发展起来的。军政府在经济方面,通过提供补贴、信贷和研究经费等方式推动了“绿色革命技术包”的发放和推广,为农业现代化和绿色革命打下了基础。但后果是,巴西成了世界上主要的农用化学制品消费者,而不是领先的农业生产者;尤其是在杀虫剂的使用上,过去5年里巴西一直很不幸地处于领先位置。

政府在解决政治、经济问题的同时,还需要解决社会问题。所有土地改革的社会运动都是由无地农民发起的,所以解决社会问题的关键在于,如何让这些家庭获得土地而不再参与社会运动。巴西政府的策略是通过“殖民化”过程来扩展农业的边界(agricultural frontiers),即制定了很多激励政策,让小生产者从东北林区和南部地区迁往位于巴西中部的亚马逊流域,以解决“无人耕种的土地”(land without man)和“无地可耕的人”(man without land)之间的矛盾。这也意味着:如果你想要得到土地,并不需要任何土地改革,只需到农业边缘地区去开辟土地就可以了。在此背景下,人们从东北和南部迁移到中部的亚马逊地区,土地占领也因此成为这一时期的重要特点。

2.农业现代化的后果

在实行农业现代化的过程中,形成了规模化的种植和养殖,谷物和畜牧产量增加,生产率得以提高,农业经济得到改善。然而,在社会和政治方面,农业现代化却造成了一些不利后果。

第一,农村人口外流。在20世纪60年代,巴西大约有70%的人口生活在农村地区,但现在只有20%的人口生活在农村。

第二,土地集中加剧。许多小农卖掉自己的小块土地,移民到北方的亚马逊地区,以为那样会生活得更好,但实际上当他们得到一大块土地,却无法获得诸如种子、拖拉机等生产所需的条件时,最终只能再次出售土地并到城市谋生。

第三,土地冲突增加。在军政府时期,土地矛盾主要集中在东北和南部地区,人们以为只要移民到中部并购买土地,就能解决尖锐的土地矛盾,但却忽视了原本居住于中部土地之上的小生产者或土著部落,移民之后对当地人的侵略和驱逐加剧了土地冲突。因此,冲突的场域只不过是从东北和南部转移到了中部地区而已。

第四,森林砍伐和环境问题加剧,许多发生在中部亚马逊地区的森林砍伐是由扩展农业边界的公共资金资助的。

农业现代化进程的另一个后果是土地集中的加剧。当我们讨论小农场时,是指土地规模小于100公顷的农场;而当我们谈论大农场时,几万公顷的土地规模也不足为奇。在这个研究中,我把小农场分成两类:小于10公顷的农场和10~100公顷的农场。如表1所示,在巴西所有的农场中,小于10公顷的农场数量占47.86%,小于100公顷的农场数量占85.95%,即80%以上数量的农场仅仅占据了不到22%的土地。2006年巴西出台的《家庭农场法》规定,在巴西中部和北部,家庭农场的规模不能超过400公顷,所以,有些超过1000公顷的农场,其实是2~3个家庭农场的联合,且数据显示全国范围内超过1000公顷的农场数量总共不到5万个。然而,就是这些不到全国1%数量的农场,拥有几近全国一半的土地。而数量占近一半的小于10公顷的农场,由于无法获得足够的土地或者无法采取其他更好的方式维持生存和改善生计,人们过着非常艰苦的生活,这也是发生土地冲突的最主要原因。




表1 .巴西的农场数量和面积(2006年)


农业现代化实现了粮食产量的持续增长,但这是以农业边界的不断扩展为代价。2006~2007年,全国粮食产量是1.265亿吨,而2012年的产量已经达到1.88亿吨。在农业现代化期间,土地耕种面积也在增长,但其增幅远没有产量增幅大。也就是说,在没有占用更多土地的基础上,粮食产量取得了增长,这也正是支持绿色革命的人所持的主要论据。对此,我们的回应是,尽管被利用的土地面积增幅不大,但这并不意味着农业边界固定不变,相反,人们在面对退化了的土地时,不是选择增加投入来改善土壤肥力,而是选择抛弃并去开垦新的肥沃土地。

农业现代化是如何向北方扩展农业边界的呢?以大豆为例,它的扩张起源于巴西南部临近阿根廷和乌拉圭的地区,该地区因得天独厚的气候条件,成为最早种植大豆的区域。但随着研究和推广的开展,大豆种子适应能力逐渐提高,大豆种植也得以向中部和北部扩展到了亚马逊和东北部地区,相关数据显示,亚马逊核心地区大豆的种植面积已经超过10万公顷。那么,为什么会在亚马逊地区种植大豆呢?原因是,这里的土地便宜,且原始森林被砍伐后的土壤非常肥沃;此外,亚马逊地区有一个港口,交通便利,很容易把生产的谷物通过水路运送到亚洲和欧洲地区,拉近了其与国际市场的距离。

3.关于土地的社会运动

1964年,巴西发生了军事政变,军政府掌权。由于军政府的独裁统治,土地的社会运动很难有效地组织起来,虽然也曾爆发过类似全国工会组织的全国性运动,但这些运动与我们所说的巴西社会运动还不太一样。直到1979年,巴西国家法律允许其他政党和组织建立。1980年,巴西南部南里奥格兰德州(Rio Grande do Sul)发生了大规模抗议活动,超过1000个家庭聚集在一起静坐抗议,要求获得土地,这是当代巴西土地斗争的起点。两年后,巴拉那州(Parana)伊泰普(Itaipu)水电站的修建影响了数千小农的生活,引发了另一场运动。

在此背景下,基于众多前期社会动员,无地农民运动(Landless Workers Movement,简称MST)兴起,并在1985年举行了第一次正式大会。这些新出现的社会运动与其他左翼政党一起要求将总统直选和土地改革纳入政治议程。几乎所有的社会动员文件都明确提到,“要成为一个民主的国家,我们需要将土地民主化”,这句话体现了所有团体和政党对土地改革的诉求,这些诉求也因此成为该时期政治议程中不可或缺的一部分。

在重压之下,1985年的第一届民选政府不得不制定“全国土地规划(第一期)”(I PNRA),承诺在4年内安置140万个无地农民家庭。但到了1988年,该计划仍然没有任何进展,于是农村社会运动便要求将土地改革纳入到新宪法的议程中,即新宪法必须涉及土地问题。他们尝试在宪法中写入:“所有土地都应该用来实现社会功能,否则这些土地就应该被没收,并用于土地改革。”当然,那些受益于现有生产模式的大地主和农业团体不会坐以待毙,他们要求在宪法中加入“生产率高的土地不被没收且不用于土地改革”等类似的内容。这样的主张意味着把“土地社会功能”的概念仅仅简化为“土地的生产率”,而社会功能的其他方面——如环境保护、水的质量以及劳作人民的生活质量——都没有被考虑在内,甚至被有意忽视了。

同时,越来越多的土地运动随政治的争论一并发生。其中,巴西的无地农民运动在世界上最为著名,它也是“农民之路”(La Vía Campesina)的一部分,并且创造了土地斗争的新形式。无地农民运动的特别之处在于:首先,它将农民转化为政治主体,即要求获得土地的主体;其次,它走向一种传统的要求获得土地的方式,即占有土地,但与传统的不同之处在于,他们开始大规模占有土地。在巴西,无地农民运动不是唯一的土地运动,我们有超过70种不同的土地运动,但它们都通过占有土地来实现自己的土地诉求。

到了90年代,在费尔南多·恩里克·卡多佐总统当政时期,土地改革再次进入政治议程,原因是土地冲突不断增加,甚至发生了两次大规模的屠杀,巴西国内和国际舆论一致要求巴西政府采取措施解决冲突。与此同时,无地农民运动决定更好地组织在圣保罗州(São Paulo)的土地运动,由于圣保罗是巴西最著名的州,发生在圣保罗的事情将会被其他地方效仿,所以当其爆发占领土地运动时,很快就吸引了全国媒体的注意。此外,1996年,无地农民运动组织向巴西利亚行进,进行了三个月的“长征”,超过10万人涌向首都要求进行土地改革。来自国际和国内的一系列压力迫使卡多佐政府成立了农村发展部(Ministry of Agrarian Development,简称MDA),负责土地改革和家庭农场的政策。之后的卢拉·达席尔瓦政府也被迫出台了国家土地改革规划。在1996~1999年间大量土地占领运动中,全国参与其中的家庭达到8万个,致使土地改革成为一个政治议题,并最终迫使卡多佐政府和卢拉政府做出了让步。

卡多佐当政时期,从1995年到2002年大约安置了52万个家庭;卢拉当政的8年期间征用了4800万公顷的土地,安置了59.2万个家庭。两任政府在其各自执政期间,面对来自社会的压力,都被迫采取了安置家庭的措施来回应社会运动。而亚马逊地区因拥有大量可获得的、便宜的土地,成了政府安置这些家庭的目的地。然而,这样的措施存在矛盾之处,一方面,部分家庭获得了土地,社会矛盾得以缓解;另一方面,政府通过扩展农业边界来安置这些农民,违背了公共政策保护环境的初衷,加剧了森林的砍伐。

巴西新总统迪尔玛·罗塞夫曾多次提出,土地改革和新安置家庭已经不是政府要优先考虑的事情了,巴西正在农村制造贫民窟,所以现在更要关照那些已经安置了的家庭,改善他们的安置条件、社会条件和生产条件,而继续占领土地将会造成更多问题。从最近的数据看,家庭安置数量已经从以前每年的5~6万个下降到2012年的不到2万个。

4.结语

一方面,巴西的经济增长创造了很多工作岗位,尽管这些工作的收入和工作条件并不见得理想,但人们仍然退出运动来从事这些工作,这被称为土地斗争中的“社会去动员化”(social demobilization)。另一方面,在农民社会运动减弱的同时,跨国公司和国内企业因为出口的利益对土地的需求不断增加,这意味着以往社会运动所做的一些改善和努力将受到阻碍。例如,非洲奴隶的后裔(其祖先在奴隶贸易后成为巴西的土著居民)在黑人社区斗争中获得了对领地占有的权利,但现在政府并不承认他们的这种权利。所有的讨论都导向了一个结论:巴西需要更多的土地进行生产,因为巴西需要为世界生产更多的粮食,这降低了人们对土地斗争的积极性,也极大地增加了土地和农业生产的集中程度。

在巴西最大的15家出口公司中,有4家是农业公司,这不仅意味着土地的集中,还意味着这几家农业公司集中生产了特定的农产品并出口到世界其他国家和地区。此外,巴西目前有超过70%的农用商品生产被三家跨国公司所掌控。面对农业系统的国际化趋势以及众多银行或基金公司对土地和农业生产投资兴趣的与日俱增,巴西的土地斗争不仅要与旧式大农场做斗争,还要与国际市场和金融体系进行较量。