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应用规则模型下农村妇女参与村级治理的规则分析

作者:李 琴  责任编辑:中农网  信息来源:《妇女研究论丛》2014年第3期  发布时间:2017-12-03  浏览次数: 798

 】应用规则是参与者普遍认可的对何种行为和结果是被要求、禁止和许可的具有可执行力的描述。奥斯特罗姆认为,一个深入的制度分析的第一步是试图理解个体做选择时的应用规则和范式,所以应用规则模型在制度分析与发展框架中处于核心地位。那么在农村妇女参与村级治理过程中,有着怎样的规则?如何通过应用规则模型来对农村妇女参与村级治理进行分析?文章基于应用规则模型划分的7类规则,结合农村妇女参与村级治理的实际,深入分析了在当前背景下农村妇女参与村级治理的应用规则。

关键词】应用规则模型;农村妇女;村级治理


一、应用规则模型的理论阐释

不同社会的秩序构成不同,它们都存在着某些惯例,规范着利益竞争活动的“产出”,这些惯例没有成为文本,但却是行为导向的指南,我们需要从社会活动的实践中认识它们。[1](P12)而这种规则往往影响深远,正如埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所说,“在高级层次上可做些什么,取决于这个层次与更深层次上规则的能力与局限性。如果为规范某一层次的行为而改变规则,那么这个改变通常发生在更深层次的‘固定’规则的限制下。要成功改变深层次的规则,通常更难且代价更高,正因为如此,由于深层次规则的存在,按规则行事的人们所拥有的相互预期也就更稳定。”[2](PP48-49)

在行动情境中,规则是参与者普遍认可的对何种行为和结果是被要求、禁止和许可的具有可执行力的描述,可被看作在某一特定环境中如何建立行动情境的指令,参与者所认可的构架行动情境的策略,或是人们鉴于行为与结果之间的关联而努力维持情境秩序和可预见性的努力。[3]所以规则不一定非得以文字为载体,也不一定必须来源于正式的法律程序。[4]所以,在此说明的是,后文分析农村妇女参与村级治理的应用规则过程并非全部根据正式制度,因为还存在“社会习惯”(social habit)或者惯有的反应模式等所呈现的应用规则。另外,规则并非固定不变,“个体也会偶然因接受不同的规则而改变行为,久而久之,这种改变的行为渐渐形成新的规则”。[5]总之,应用规则在行动情境中处于核心地位。

奥斯特罗姆认为,应用规则通常是在不断重复的行动情境内的个体为了改善结果而有意识地改动情境结构的过程中产生的。[6](PP73-97)而制度是用来约束人们在重复境况下的决策过程中的行为规则、规范和策略,[3]因此,“一个深入的制度分析的第一步是试图理解个体做选择时的应用规则和范式”。那么怎样的规则在制度分析中尤为重要?如何来进行分析呢?奥斯特罗姆在IAD框架中根据影响行动情境的要素提出如下7类分析问题的经典应用规则。

1.边界规则(Boundary Rules)

规定参与者进入的自由度、退出的条件等,它确立了个体取得或者脱离某种身份的程序、标准要求和费用。边界规则可以是一种“邀请”,即具有特定身份的参与者可以“邀请”其他参与者并确定他们的身份;也可以是一种“竞争”,即个体通过考试、竞拍等方式取得某种身份。[3]如果个体非自愿地进入某一行动情境并被强加某种身份,这种边界规则就具有强制性,例如签订契约之后就应按章办事;也有非强制性的一面,例如进入一个非正式组织之后可以自由退出,边界规则可以允许一个参与者拥有多重身份,例如村委会中的交叉任职;也可能要求和其他参与者分享一个身份,例如奥斯特罗姆与威廉姆森分享2009年诺贝尔经济学奖。同时,参与者的身份并不是一成不变的,在符合条件的情况下,参与者的身份可以转变,例如,某个体在村委会选举中由投票者变为竞选者。

2.职位规则(Position Rules)

规定职位的种类和数量,包括特定职位的资源、机会、偏好和责任等。例如村委会中对村委会组织的职数要求和职责设定。

3.选择规则(Choice Rules)

规定从属于身份的行为集合,包括“必须、可以、不可以”等,此集合不仅与身份属性相关,也与之前此个体或其他个体采取的行为选择相关。扩大或者减小可选行为的集合会影响到个体的基本权利、责任和自主程度。这说明,选择规则可以改变从属于身份的权力,从而改变行动情境所容纳的权力总和和权力分配。

4.聚合规则(Aggregation Rules)

决定处于某一身份状态的个体对结果的控制力,大致可以分为3类:第一类,不对称聚合规则———并不是所有参与者都有选择权,只有某些具有特定身份的参与者或者由参与者组成的参与组织的代表可以参加决策;第二类,对称聚合规则———所有参与者均享有选择权,例如,一旦某一选择的人数超过半数或者2/3,则达成决议;第三类,协议缺失规则———如何处理协议没有达成的情况。

5.范围规则(Scope Rules)

确定在行动情境内可能出现的结果的集合。在稳定的行动情境内,一定的行动会导致一定的结果。反过来,范围规则通过改变结果的参数来改变参与者的行为,它并不直接作用于行为。因为奥斯特罗姆的核心研究集中在公共池塘的治理上,所以提出针对公共物品的范围规则,但此规则在本研究中并不明显。

6.信息规则(Information Rules)

决定哪些关于行动情境总体结构的信息和关于任何个体现在和过去的行动、状态的信息是可以被获取的以及获取程度。信息规则涉及的内容包括信息流通渠道和信息交流的频率、准确性、主题、标准语言等,它能够揭示其他参与者过去的行动,帮助参与者寻找可信的合作伙伴。

7.偿付规则(Payoff Rules)

决定基于行为选择而产生的结果所带来的回报与制裁。一方面,偿付规则决定个体的回报方式,例如月薪还是年薪、根据时间还是产量、有无合同等;另一方面,它规定了由于行为违规而产生的惩罚性支出。

每一类规则对应行动情境内一组变量,这并不代表它们仅仅作用于一组变量。实际上,它们同时又间接作用于其他变量,从而对行动情境整体结构产生一定的作用。奥斯特罗姆强调,应该把这些规则看成一个协作整体。在一个行动情境内,7类规则并不一定全部存在,任何一类或多类规则都可能缺失,使相对应的变量处于没有规则直接约束的默认状态(default),进而牵连其他变量。如果一个行动情境内没有任何规则,那么这个行动情境处于自然状态,势必会导致秩序的混乱和参与者行为的非理性化。所以,不难理解为何奥斯特罗姆认为致力于制度的改革往往就是制定或调整影响行动情境的规则。那么,在农村妇女参与村级治理过程中,有着怎样的规则,如何通过应用规则模型来对农村妇女参与村级治理的公共政策进行分析呢?

二、应用规则模型下农村妇女参与村级治理的政策分析

奥斯特罗姆强调,在一个行动情境内,7类规则并不一定全部存在。[3]并且有些规则在实际运行中交织影响、难以区别,所以笔者在行文中并没对应用规则模型平衡笔墨,循序分析,而是依托实证调研来突出重点。

(一)边界规则:村干部的“角色”和“期待”

正如前文所述,边界规则可以是一种“邀请”,即具有特定身份的参与者可以“邀请”其他参与者并确定他们的身份;边界规则也可以是一种“竞争”,即个体通过考试、竞选等方式取得某种身份。作为村干部,女性党员身份的缺失成为其进入“两委”的重要阻碍之一,因为没有入党而无法参政,限制了妇女参与村级治理。“党员身份”归为边界规则之中,因为此身份是进入行动情境的必要条件之一,属于“进入边界”,但同时也归为职位规则之中,因为党员的身份属于职位的要求,因行文需要,本文将“党员身份”列入职位规则之中进行论述,在边界规则中着重从村干部的角色来探讨村委会组织中的性别边界,“村委会是不是必须有女性”?

笔者2007年在湖北C乡所做的问卷调查中,针对“您投妇女票的原因”,回答计划生育工作需要妇女管的占52.5%,应有人代表妇女说话的占30%,上级规定要选一个女的占11.4%。显而易见,村民对村委会干部的期望是应该有女性参与做计划生育工作,他们期望由女性来担任妇联主任这个角色,比例高达52.5%。无独有偶,2011年河北Y乡的问卷中,投妇女票的主要原因仍然是计划生育工作需要妇女管,这个比例占到了47.6%;其次是把妇女代表看成妇女的代言人;同时,不少人投妇女票是为了服从上级规定;认为妇女很优秀才为妇女投票只占较小的比例。

社会资本理论认为,角色由期望所创造,同时它们也创造了对那些承担已确定的并且得到公认的角色的人们和那些与角色现有承担者相协作的人们的各种期望。[7](P278)那么对妇联主任“角色”的女性“期待”来自何处?为什么C乡52.5%受访者、Y乡47.6%的受访者都有着如此的“认同”和“期望”?

除了历史和传统的原因之外,还源自国家保护性政策的推动。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额”,所以地方政府在村委会选举中落实对妇女保护的政策时,多将保护的对象具体锁定为村妇联主任。然而这种“锁定”又形成了一种消极的“路径依赖”。换句话说,就是制度可以在某一方向上不断繁衍复制。[8](P156)在村民的投票行为中也发现,如果以往妇联主任的职位由女性承担,村民在下一次投票时会无意识地把她定位为妇联主任的最佳人选,而该女性被无意识排除在主职之外。

另外,与妇联主任在权力结构中的地位有关。农村当前最大的问题是农民负担过重,在一些地方,税费改革之前乡镇以及村委会的工作重心是收取税费,与此相应,经济以及与掌握资源分配的权力是村民关注的重点。然而妇联干部在公共权力分配中,所管的工作大多仍属于“村内”、“家内”的事,如计生、调解等工作,与村民最关心的“大事”无多大关系。[9](这个职位在乡村权力结构中通常是一个无关痛痒的角色。因而,在村委会选举中也是一个不受重视的角色。如果政策保护工作到位,强调必须有一名妇女进村委会,那么,妇女委员是竞争性最小,也可能是票数最多的一个职务。实际上,这种现象通常与对妇女干部认可度无太大关系,一是保护政策起作用,二是大家对这个职务并不重视,可以慷慨出让。[9](PP112-120)

总而言之,从村干部的角色来探讨村委会组织中的性别边界,即村委会是不是必须有女性?得出的结论是:不管是村民“期望”,还是法律规定,村级干部的“角色”要求有女性参与更好。但此处产生一个新的问题是,村民的“期望”是通常认为女性参与是计生工作的需要。

(二)职位规则:村委组织的职位结构和职数要求

职位规则规定职位的种类和数量,把参与者和容许的行为联系起来。《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条规定:“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”一般情况下,村党委班子成员包括:书记、副书记、宣传委员、组织委员等;村委会班子成员包括:主任、会计出纳、妇联主任、治保主任。笔者2008年11月在湖北C乡的Q村做入户访谈时,Q村副书记指出Q村的村干部任职情况是“村里有村干部5人,分别是书记、主任、副书记兼会计出纳、副书记兼组织委员、妇联主任兼计生专干、村委和党委是交叉任职的”。当被问及村干部的人数是否有限制时,他提到“人多了,没钱发啊”,“整个村财政经费一年是46000元,五保40%是村里的,60%是乡里的,40%大概是4500元,低保是国家的,另外有报刊杂志费2000元,每个干部都有报纸,民兵也有杂志费,书记一年工资3800元,主任也是。妇联主任3400元,其他委员3200元,每人每年电话费300元,交通费200-400元,还有村里的招待费,会务打印费几千元。这些都要支出,所以人不能再多”。所以针对村委会是不是只能有一个女性?得出的结论是:因为村级财政的限制,村委组织的“结构”要求人数不能再多。

按照当前村庄的现实来说,总体成员的数量不宜增多,但此处又产生两个新的问题。一是女性党员身份的限制。村委组织的“结构”和当前村庄的现实要求总体成员的数量不宜增多。在这种背景下产生了“一肩挑”和“交叉任职”。“一肩挑”模式是指党支部书记和村委会主任由一人兼任,“两委”其他成员交叉兼职,实现两套班子一套人马。对于支书主任“一肩挑”,笔者认为这是限制非党员参与村级治理的一个重要因素,本来可以参加村委会选举的村民因为限于没有党员身份而被排斥在村“两委”之外,“交叉任职”的现象极为普遍,类似的研究相当多,在此不再赘述。笔者所强调的是因为村委会选举的“规则”与“程序”都要求参选人的党员身份,男性党员比女性党员数量多已经成为不争的事实,所以政治面貌是导致“男性偏好”的一个因素。

二是村庄“力治”的现状,迫使在总量不增加的情况下会优先考虑男性。徐勇教授认为,当今中国农村大量存在的治理形式是“力治”,即依靠个人能力、权力和暴力来进行治理。“在家户个体利益本位的冲击下,乡土社会内部的传统礼俗维系力愈来愈弱,外部的国家力量更多地是要求完成各种政府任务,难以将分散的家户组成有机的共同体并形成共同体权威,从而造成乡土社会的失范和失序。村民为维护和扩展自己的利益,更多地是寻求和依靠暴力,当今的乡土社会因此出现了不少不讲道理、只讲暴力的强人、狠人、横人、恶人。这种人有时连政府也无可奈何,有的甚至还得借助于他们进行治理。”[10]正如笔者在访谈中接触到的一个案例:“2008年4月22日,县福利院建设工地与我村群众发生纠纷,当时有一方请了几十人拿着刀准备大打一场。”这种情况在乡村并不鲜见,所以从农村的实际情况看,尽管改革以后的农村性别分工发生了变化,但性别分工中仍遵循的是“男性优先”的选择模式。[11](PP2-6)

总而言之,从职位规则来说,因为村级财政的限制,村委组织的“结构”要求人数不能再多,所以不能说村委会只能有一个女性,只能表明不管村委会的男女比例是多少,按照当前村庄的现实来说,总体成员的数量不宜增多,但是又因为女性党员身份的限制和村庄“力治”的现状使得性别分工中仍遵循的是“男性优先”的选择模式。

(三)选择规则:村庄治理的“先例”与“分工”

选择规则规定从属于身份的行为集合,包括“必须、可以、不可以”等,不管是村民投票行为还是干部的参选行为都受到“选择规则”的影响,对各种行为的分析将在后文详述,此部分仅分析现有的选择规则。奥斯特罗姆认为选择规则“不仅与身份属性相关,也与之前此个体或其他个体采取的行为选择相关”。[3]本文中提出的“先例”,即先有的选择为现在的选择提供了“先例”,村庄治理的“先例”体现在政治领域的性别分工上。从选择规则来说,村委会女性成员是不是只能做妇联主任?

从村治现实看,各种结构型社会资本都受以前经验的影响,因为“先例”影响着回报未来行为所得的期望值,不论是物质的还是非物质的。[7](P290)所以历史的因素和村庄治理原有的“先例”都影响着选举中的选择规则。2007年对湖北C乡的问卷调查中,只有39.5%的村民同意“妇女做计划生育可以,当村主任还是差了点”的说法,但在问及“您为什么投妇女票”时,52.5%的调查对象选择了“计划生育工作需要妇女管”。同样,2009年8月份的访谈中,绝大多数的村民也表示更认可妇女做计划生育的工作,如某村民谈道:“妇女要做一把手,没有这个能力……妇女干部就是做计划生育、调节纠纷,只能干那些事,像村里面经济财务那些事,女的干不了。

所以从选择规则来说,在所调研的C乡,村民依托原有村庄治理的“先例”,遵循原有的消极“路径依赖”,对政治领域的性别分工存在着较高的认可度。但这能说明女性成员只能做妇联主任吗?不能。例如,“2005年村级‘两委’换届选举中,合阳县选出女支部书记17名,占全县支部书记的4.8%;女村委会主任20名,占全县村委会主任的5.7%,其中‘一肩挑’3名。”特别是20名女村委会主任的选出,与第五次村民委员会换届选举相比实现了零的突破,创造了合阳县历史最高纪录,被媒体称为“合阳模式”。2008年“两委”换届选举时,“推选出女支部书记19名,较上届增加2名,占农村支部书记总数的5.4%,推选出女村委会主任24名,较上届增加4名,占村委会主任总数的6.8%,村党支部书记、村委会主任‘一肩挑’8人。其中女村党支部书记连选连任14人,女村委会主任连选连任12人。”以上事实证明“只能做妇联主任”非常荒谬。但是妇联主任的职位往往是农村妇女进入村委会最初始的“分工”。

总而言之,从选择规则来说,村民依托原有村庄治理的“先例”,遵循原有的消极“路径依赖”,对政治领域的性别分工存在着较高的认可度。但妇女有突破妇联主任“先例”规则的可能性。

(四)聚合规则:村庄类型和参与者自身资源的合力

聚合规则体现为处于某一身份状态的个体对结果的控制力。在村级治理中体现为村干部的决策权以及村民的投票权,而这种决策权与村庄类型息息相关。笔者认为,包括控制力和决策权在内的聚合规则取决于村庄类型和参与者自身资源,及其在两者的相互作用下产出村级治理的效果,而这种效果既影响着参选行为也影响着投票行为。就村庄类型而言,贺雪峰等学者提出了乡村治理的4种类型,笔者在社会性别视角下对4种村庄类型中农村妇女的参与行为进行了整理。(见表1)

1 社会性别视角下4种村庄类型的农村妇女行为

具体来说,在原生秩序型的村庄里,发挥作用的聚合规则是对称聚合,即村庄能在多数投票的情况下达成村级治理的协议,体现村级治理的民主性,而正因为这种民主性,每一张选票都能发挥其作用,村民的投票权得到了保证,村民也更加认真和慎重地对待投票权,既然是一种民主的村级治理环境,两性都在符合自身意愿的情况下积极参与。这是推动农村妇女参与村级治理最理想的状况,但这种状况并不时常发生,笔者在河北省Y乡的调研问卷中设计了“在决定村里重大公共事务(乡村道路、桥梁、自来水、农业灌溉等)的时候一般由谁来决定?”的问题,从问卷结果可知,在村务管理中是由村委会来作出决策,但本问卷中涉及的被调查者大多数都没有担任过任何职务,比例占到了73.6%。担任过一定职务的村民中,担任过村民代表的居多,而担任过村干部和财务管理等相关职位的则非常少。这说明,被调查者大多处于权力中心的边缘,最多的职务类型也主要集中在代表职位上。所以,本问卷的对象更多地是普通村民,这也能在一定程度上说明产生高比例的“不知道”的原因,普通村民存在着信息和知识有限的认知困境。根据调查结果,在决定重大公共事务时,“两委”的决策权比例占到了45.9%,除去不知道的“20.9%”,在能够给出答案的受访者中占到了58%。既然村里重大事务58%由村两委干部决定,这体现的是次生秩序型和乡村合谋型的村庄治理,这两种类型的村庄治理都体现的是不对称聚合规则,村庄事务由少数人决定,而这少数人往往是村庄精英,包括政治精英、经济精英或者文化精英,面对有资本或者有资源的精英们参选村委会成员时,村民在投票过程中可能投给能人,可能投给乡镇偏好的人,也可能投给“顺水人情”。此外,还有一种无序型的村庄,这种村庄往往出现狠人治村,村民对投票持无所谓的态度,也不愿参与选举,妇女更是在“狠人治村”的环境中处于弱势。

总而言之,包括控制力和决策权在内的聚合规则取决于村庄类型和参与者自身资源,在两者的相互作用下产出村级治理的效果。

(五)范围规则:社会空间超越性别分工

范围规则确定在行动情境内可能出现的结果集合。因为奥斯特罗姆的核心研究集中在公共池塘的治理上,所以提出针对公共物品的范围规则更多地表现为“物理空间”概念之上,但同样可用于妇女参与的“社会空间”之中。本文将探讨村级女干部的“社会空间”范围,即推选女性主职是不是必须身兼妇联主任或计生专干的职位?

湖北省广水市C乡Q村有800多户,3374人,其中男性有1800多人,女性有1500多人,2008年第七届村委会选举后,Q村现有村干部4人,其中支委人数3人,女干部1人,名为国珍,她在2008年选举中被党员高票推选为书记,3个月之后被乡镇停职,后改职位为副书记,在国珍停职之前,Q村的村委班子总共有4人,担任村支书的国珍、代理村主任李某(男)(兼副书记和会计出纳)、副书记向某(男)和妇联主任兼计生专干闻某(男)。

这里出现了奇怪的现象,笔者以及众多学者无数次批驳了女性承担“妇联主任”的角色定位的限制。有趣的是在Q村,当女性承担主职之后,妇联主任兼计生专干的工作反而由男性来承担。这也用事实反驳了问题:女性成员是不是只能做妇联主任?同时,这个事实又从侧面回答了另外一个问题:女性主职不做计生工作的话,谁来做?Q村选择了一位男性来从事性别凸显性较强的妇联主任和计生专干的职务,虽然在前面已经证明了村委会并非只能有一个女性,但村民对村委会干部的角色期待是女性承担妇女主任的职位,Q村的例子又形成了一个悖论,即当女性主职不承担计生工作的时候,反而由男性来承担,那么村民对妇联主任职位的“女性期待”能简单从“性别”上认定吗?政治领域的“性别分工”能从外在的“性别”划分吗?回答都是否定的。

所以从“社会空间”意义上的范围规则来说,妇联主任并不是女性的专属职位,女性主职也并不一定需要兼任妇联主任或计生专干,农村妇女参与村级治理应有更为广阔的发展空间。

(六)信息规则:信息不完全

信息规则涉及的内容包括信息流通渠道和信息交流的频率、准确性、主题、标准语言等,它能够揭示其他参与者过去的行动,帮助参与者寻找可信的合作伙伴。就本文而言,在湖北C乡的问卷中“正式选举时没有女候选人”、“不了解想竞选的妇女”、“妇女工作能力不行”、“别人没选,所以我也没选”和其他,比例分别为29.2%、10.3%、10.3%、6.4%和21.3%。在这里,尤其值得注意的是“不了解想竞选的妇女”选项,由于绝大多数妇女长期扮演“主内”角色,对外交往的机会大大少于男性,加之2005年C乡进行了大规模的村村合并,群众对妇女精英可能更不熟悉。例如在访谈中我们注意到,村里人在提及某位妇女时常用的称呼便是“XX老婆”,这种信息不完全在一定程度上也限制了妇女的竞争力。

(七)偿付规则:交易费用的存在

偿付规则决定基于行为选择而产生的结果所带来的回报与制裁。从交易成本理论来说,妇女参选参政比男性具有更高的交易成本,笔者界定为额外的交易成本,即一切与参与村委会选举有关的相对于男性参选者多出的成本,包括选举过程中多于男性参选人所耗费的人、财、物等经济性成本、帮助自身选举的社会资源成本、因参与选举而损失的机会成本等。当妇女认为个人及其家庭的投入高于当村干部的产出时,她就会选择不交易,尤其是经济能力有限的家庭妇女,面对高昂的所谓拉票费用望而却步,进而对参选敬而远之。为何妇女比男性有更高的交易成本呢?原因何在?

正如前文所说,信息不完全迫使农村妇女要想参选并成功当选,就要加大对社会资源的投入,提升知名度,扩大影响力,积累广泛的人脉以获得更多的选票,这都增加了额外交易成本。

总而言之,经济学假设每个人都是理性的经济人,这也是本文的基本假设之一,作为理性人的参选个体自然都有自己的成本与收益核算,会自动地选择对自己最有利的方案。从参选者自身来说可能因为昂贵的交易费用而对参选望而却步,而作为投票人的普通村民,可能会因为路径依赖而继续保持投票中的偏好,而作为政策运行主体的地方政府来说,可能因为受益于原有的制度安排而继续限制女干部的社会空间。

三、结语举步维艰中寻求出路

回顾对此问题的分析,发现处处充满了悖论。村委会是不是必须有女性?有女性参与更好,但女性通常做计生工作。那么女性成员是不是只能做计生工作?事实证明女性可以承担主职工作,但村民也存在政治领域的性别分工。那女性承担主职工作还要不要身兼妇联主任和计生专干的工作?显然因人而异、因村而异,没有定论。那如果女主职不承担妇联主任和计生专干的工作,谁来做?如果是女性,那么村委会就不只一位女性,如果是男性,那说明村民在政治领域的性别分工可以被打破,同时也说明村委会的女性承载量就只有一个。所以,如果陷入这个思维的陷阱会发现,农村妇女参与村级治理的问题处处充满悖论。本文换个思考的路径,回到问题的初始:为什么研究农村妇女参与村级治理?是因为村级治理中女性的“缺席”或“边缘”。为什么会出现“缺席”或“边缘”?是因为女性历史的劣势积累。如何改变这种历史的劣势积累?需要保护性政策的倾斜和社会性别意识的主流化。这就需要对现有典型的选举模式进行反思。就农村妇女参与村级治理而言,主要是直接竞选制、妇代会直选制和性别两票制,但是每种制度都有其适用性。直接竞选制使一些真正有能力的妇女勇敢地站出来平等地参与竞选,实际上是向以男性为主体的政治结构发起了冲击。但是直接竞选制使得妇女有机会问鼎主职的同时进入村委会的妇女总人数大为下降,制度所营造的机会平等却导致了结果的不尽人意,因为男女本身的起点不一样,所以即使男女站在同一平台上进行竞争,结果也未必是平等的,仅仅一种选举制度很难实现真正意义上的平等。妇代会直接竞选制虽然有助于妇女依托保护性政策进入村委会,但治标不治本,用保护性政策并不能有效地解决入选女性的身份危机。性别两票制的制度设计只是考虑了选出妇女委员,其设计的职位保留制的职位是妇女委员,其实会导致妇女边缘化地位的加剧和稳固化。这都是农村妇女参与村级治理政策运行的现状,所以总的来说,在现有的应用规则作用下,农村妇女参与村级治理仍然举步维艰。

那么,如何改变这种现状?制度分析与发展框架认为,“如果在执行过程中,一套规则决定了另一套规则会如何变动,那么我们就说后者嵌套在前者之中。规则在各种不同层次上的相互嵌套,类似计算机语言在不同层次的嵌套”。[2](PP48-49)这种“嵌套”在农村妇女参与村级治理的政策运行过程中随处可见,国家政策影响着地方政府的执行、地方政府的执行又影响着村庄和个人的反应,基于这样的基本考虑,笔者认为本文的分析必须区分层次。区分对行动场景中行动和结果具有累积影响力的3个层次的规则,对于研究分析是很有帮助的。“操作层次、集体选择层次与宪政层次。每个层次的行动都要受到相应的众多规则的影响,即操作层次的规则、集体选择层次的规则与宪政层次的规则。”[2](P317)在此需要指出的是奥斯特罗姆将此3种层次表述为:政治层面(political level)、执行层面(implementation level)、操作层面(operational level)。根据本文的语境、遵循奥斯特罗姆原著的分析思路,本文划分为3个层面:政治层面的国家政策、执行层面的地方政府、操作层面的村庄和个人。

基于以上认识,笔者在全国选取了3个调研点进行实地调研,分别是湖北省Q村、河北省Y村、陕西省H村。从发展程度上说,本文所选取的湖北广水市、河北邯郸市、陕西合阳县的3个村分别体现了农村妇女参与村级治理的中、低、高的程度。湖北广水农村妇女参与村级治理的比例属于全国中等,而河北邯郸市的比例偏低,笔者走访的邯郸市魏县Y乡的下辖5个试点村的“两委”中都没有女干部。而“合阳女村官”成为了全国的典型,是享有盛誉的农村妇女进村委“合阳模式”的所在地。这3个层次也正好从某种程度上体现了农村妇女参与村级治理的变迁历程和发展趋势。

概括来讲,农村妇女参与村级治理涉及3种情境,即参选情境、投票情境和治理情境,不管是哪种情境的政治层面都有较为完备的制度设计。而操作层面的村庄和个人的逻辑和策略,往往直接受制于执行层面的行为,所以,政策运行机制最核心的不同在于执行层面的地方政府。而不管是哪种治理程度的村庄,地方政府在推动农村妇女参与村级治理进程上都是由上而下的权力输入,但在输入过程中也有着态度的差异、力度的大小。

第一,以中等程度的湖北省Q村来说,体现的是压力型的地方政府回应。根据国家推动农村妇女参与村级治理的相关政策,地方政府制定了相应的政策文件,但政策制定没有相关的配套激励机制,对在任的女村干部没有相应的政策倾斜,仅仅着眼于选举后的数据,而这个数据也只是为了上报上级政府,未对女村干部的实际工作给予更多的支持。

第二,以低等程度的河北省Y村来说,体现的是落后而奋起直追的政府回应。Y村没有妇女参与村级治理的传统,在魏县这样的村庄占到了80%以上,邯郸市政府2011年5月通过五部门的联合发文,试图通过强制性制度变迁扭转局面、奋起直追,但是政策执行的效果还有待进一步观察。

第三,以高等程度的陕西省H村来说,体现的是积极主动的良性政府回应。G镇党委政府对女村官所在的村不仅在政策上有倾斜、在项目上有扶持、在工作中也注重工作方法,形成了积极主动的良性政府回应。

那么,为何会出现不同的政府回应机制?

这与外生变量有关,包括影响到政府回应的政治、经济、文化、社会等众多因素。以陕西省H村来说,女干部的发现、选拔、培训、跑项目等都离不开合阳县妇联和合阳女村官协会的支持,还有来自国家层面的鼓励(例如村主任詹淑兰受到彭珮云、顾秀莲、陈至立等领导的接见),同时还有陕西妇女研究会争取的国际项目的推进,这种“性别友好型”政治环境基础上的多元支持系统共同促进了合阳县农村妇女参与村级治理的快速发展。

那么,如何构建农村妇女参与村级治理的多元支持系统呢?依据本文的分析,笔者提出以下4个努力方向:

第一,依托信仰的妇女组织化。农村妇女存在“碎片化”的零散状态,这种状态迫切需要“组织化”来弥补,组织化是资源“整合”的最好途径,也是降低成本、提高收益的重要方法,合阳女村官协会已将组织化的益处展示得淋漓尽致。笔者试图强调的是“依托信仰”,组织化的过程是各种利益体整合的过程,而这种利益整合需要依托共同的信仰,农村妇女参与村级治理的信仰是建立在社会性别主流化目标下的两性和谐治理。这种共同信仰,一是将两性置于参与村级治理的平等地位下,妇女更加自信与自立;二是将女性置于女性自身的优势之中,而非摒弃女性特征,“理性选择”、“去女性化”;三是将组织个体的简单相加,变成组织成员共享资源的“几何增长”,没有信仰和共同愿景很难实现组织的“整合”效益。

第二,“性别友好型”的政治环境。在农村家庭结构核心化、生育行为理性化的趋势下,计划生育工作不应作为村委会容纳女性成员的一个原因。所以农村妇女拥有与男性共同参与村级治理的可行性,如果依托信仰的组织化是针对类似女村官协会的妇女组织提出,而此处的“性别友好型”的政治环境则是针对最广泛的社会成员,包括政府、社会、个体等,试图探寻的是村级治理的两性和谐发展环境。

第三,地方政府政策和项目倾斜。地方政府在推动社会性别主流化政策执行上的重要性非常明显,是解决农村妇女参与村级治理诸多困境和瓶颈的突破口。从合阳县的实际案例中可知,地方政府的“扶上马、送一程”为当地女村官的发展保驾护航,尤其是财政的支持,通过实在的项目、资金来帮选上的村级女干部更好地进行村级治理。正是因为财政和组织部门对政策推行的重要性,所以妇联在推动妇女参选参政的政策制定中,最好能得到“人”“财”两部门的支持。

第四,国家政策和上层的影响力。各级地方政府都有“对上负责”的行为逻辑,得到国家政策的保障和上层的影响才能对农村妇女参与村级治理有更大的推动,在中国现有体制下,上层的影响力毋庸置疑。