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中美两国农业生态补偿法律机制比较及经验借鉴研究

作者:宋 皓  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2017-12-06  浏览次数: 651

【摘 要】本文研究了中美两国在农业发展过程中遇到的生态污染问题,分析了农业生态系统的意义和现状,农业生产行为对于环境破坏的比重必须引起人类的重视,农业在生产过程中与环境关系是友好和谐的关系。因此,农业污染治理和农业生态补偿就需要一定的法律机制保障,实现农业、生态、经济的共同发展。美国在农业生态补偿法律机制建设方面起步较早,无论是理论还是实践方面都比较成熟,认真学习美国农业生态补偿法律机制领域的宝贵经验,从农业生态补偿法律方面出发,综合归纳出了农业生态补偿的根本路径,以“司法为基准、政府为主导、市场为手段”全面保障“权利义务对等”的指导思想,进一步推动中国农业生态补偿发展的进程。

【关键词】美国农业;生态补偿;法律体系;法律机制;经验借鉴;


改革开放以来,中国经济社会取得了显著的发展,人民生活水平出现了翻天覆地的变化,作为超级人口大国的中国,以不到世界9%的耕地养活了世界近21%的人口,可谓一个奇迹,农业发展不论从种植、培育、管理等方面都实现了质的飞跃。但是在农业生产文化、行为以及结果不断发展过程中,也出现了许多环境问题,尤其是在水、大气、土壤等方面出现了大量生态污染,如何有效解决农业生态问题,使农业和环境更加和谐可持续发展成为当今世界农业发展的重要议题[1]

美国在农业发展过程中也遇到过类似的问题,经过长期的实践和积累,在农业生态补偿法律体系建设方面已经非常完善,在政府和市场双向机制中,给予了农业生态补偿极大的灵活性,完善的农业生态补偿机制、法律体现以及市场调节创新手段,在有效治理农业污染方面取得了卓越的成绩。

中国在农业生态补偿领域的发展相对滞后,近几年才开始意识到农业生产行为与环境可持续发展中的矛盾,而农业是具有公益属性的产业,保护和改善生态环境不应该只由农业生产者来承担,需要从农业发展和生态服务价值体系进行系统设计,建立农业生态补偿法律机制,从界定、主体、实施、资金以及相关配套政策、法律方面全面覆盖[2],才能形成长效、稳定的模式,有利于中国生态农业建设的长久发展。

1生态补偿制度的内涵及其发展

生态补偿概念的提出最早是基于自然生态系统平衡发展的规律,侧重在生态层面实现能量、物质的守恒,促进自然生态系统环境的修复和净化,被称为狭义的生态补偿。但是随着社会和经济的发展,越来越多的学者开始关注生态系统中人的行为,认为生态补偿不仅应该包括对生态功能和质量的补偿,还应该包含对环境保护做出贡献或因此而失去公平的发展机会等利益群体的补偿,被称为广义生态补偿。

由于不同的国家历史发展的过程不同,对生态补偿的理解也存在文化理念上的差异,因此,生态补偿制度的发展呈现了多元化的趋势。美国是世界上较早提出农业生态补偿概念的国家,在实施农业生态补偿制度方面具有较长的历史。从20世纪30年代开始,美国开始注重农业与生态环境之间的和谐发展,并且在制度和立法方面逐渐加强,1956—1985年先后出台了《土壤银行计划》《耕地保护计划》《耕地调整计划》《土壤和水资源保护法》《清洁水法案》等方面的法律和政策,2002年农业法授权农业部实施土地休耕、湿地保护、草地保育、水土保持、环境质量激励、野生生物栖息地保护等方面的生态保护补贴项目。美国农业生态补偿制度大致经历了3个阶段:第一阶段,主要是政府主导和控制阶段,这一阶段生态补偿制度并不完善,主要通过一些政策和立法来强制实施,由政府承担补偿服务费用。第二阶段,随着市场经济发展,生态补偿进入了政府和市场双重激励的过渡阶段,这一阶段开始逐步将经济杠杆融入到生态补偿改革当中,建立了一些税收、租金以及补贴等各项原则和标准,一方面得到了民众的广泛认可,另一方面也加强了社会各界对于生态保护的意识。第三阶段,是生态补偿的精细化运作阶段,这一阶段由于生态补偿理论、生态立法等日趋完善,生态补偿在主体、类别、程序、内容等都得到了有效延伸,并且生态补偿的形式更加多样化和创新,利益相关方建立了良好的沟通桥梁和机制,使得生态补偿更加灵活、自愿,进一步繁荣了生态补偿制度。农业生态补偿[3]是生态补偿中为了区别分类而定义的与农业生产有关的以及在农业生产行为过程中对环境造成破坏而进行的补偿,其原则和标准也是基于生态补偿的框架,重点是解决农业面源污染、土壤污染、侵占其他生态系统等问题,通过建立法律机制体系,引导有效保护生态环境和约束破坏行为,并利用经济杠杆实现利益再分配的补偿过程。

2中美农业生态补偿法律机制和经验比较

农业生态补偿机制的研究具备非常深厚的理论基础,从生态学角度分析包括生态平衡理论、可持续发展理论、环境外部性理论等,从法学、哲学角度分析包括公共物品理论、生态安全理论,从经济社会学角度分析包括环境资本论、公平与效益理论等[4]。美国是较早开始农业生态补偿的国家,制度发展较为完善,实践经验也非常丰富,其体系的建立实际上正是从上述不同的理论层面逐步架构和完善起来的。也就是说,农业生态补偿法律机制的内容内涵必然反映出农业补偿机制在生态学、法学以及经济学等各层面的意义,包括补偿界限、补偿标准、补偿程序以及管理监督等要素[4]。通过中美两国农业生态法律机制的对比研究,学习美国在农业补偿方面的先进经验,能够有效推动中国农业生态补偿工作进一步开展。

2.1农业生态补偿界限

农业生态补偿机制的目的是为使农业生产行为造成的环境破坏能够得到有效保护和补偿而配套的保障政策和法律约束,在社会公平和正义的基础上将开发者、使用者、破坏者、保护者等相关利益方的外部行为内部化,用经济的杠杆调节系统内部的平衡,通过生态服务费补偿、生态补偿税收等多种形式改善修复环境,打造农业生态系统,并且对因为保护生态环境而失去农业生产机会的地区和农民补偿失去的机会成本。因此,农业生态补偿的界限应该包括两部分,一部分为生态界限,另一部分为补偿界限。

农业生态补偿行为的发生是一个双向行为,补偿的界限包括补偿主体、补偿受体的范围,也就是说,补偿的主体和受体必须同时出现,否则就不能完成补偿动作。由于美国生态补偿机制发展较早,对生态补偿的理解更加深刻,所以,在生态补偿主体、受体的认定上更加符合市场原则,充分保障了“谁受益、谁补偿;谁破坏、谁修复;谁保护,谁行权”,其中“谁”可以包括自然人、企业、社会组织以及政府,即补偿的主体、受体认定原则只依据法律层面上的义务权利关系,对“谁”的属性不做限定。因此,美国的农业生态补偿主体、受体很多元,而且可以互为主体受体。如政府可以作为农业生态补偿的主体,利用国家公共支付体系对农业生态地区周围的人民进行经济补贴,减少农业耕地对农业的侵蚀和破坏,同时政府也可以作为农业生态补偿的受体,对使用农业自然资源的企业、组织、个人征收环境服务费以及环境税等。另一方面,美国在农业生态补偿主体、受体认定的过程中,会全面考虑各方利益群体,农业生态系统的建设者、使用者、保护者、管理者以及公共服务者(政府)。

而中国在农业生态补偿方面的制度和立法,更加体现了农业生态资源公共物品的属性,从不同阶段的法律法规中可以看到,补偿的主体基本可以分为3类:国家,某级政府,相关行政职能机关。补偿主体单一而且界定模糊,受体在提出赔偿后经常出现找不到具体实施的补偿主体。补偿受体对于间接保护者和管理者以及相关上游利益群体覆盖较少,造成部分补偿受体遗漏。

可以看出,中国在农业生态补偿方面起步较晚,实践经验缺乏,加之人口数量大,而农业生产者往往不具备补偿能力,因此常常是由国家直接对生态系统直接补偿,补偿的主受体都相对单一、缺乏多样性,而近几年提出的纵横交错转移支付的措施在实施过程中[5],补偿受体也不是非常明晰,没有指出补偿受体的范围和划定原则。补偿主受体的单一其实是由于补偿形式单一造成的。

2.2农业生态补偿标准

农业生态补偿作为一种支付行为必然要有支付的参照标准,成本的计算目前根据生态功能服务的价值、生态治理恢复成本,生态补偿受体对生态保护投入成本,但是由于各个国家和地区生态系统等方面的差异,导致世界上目前还没有一套成熟可复制的标准或计算方法,而且在实际操作过程中也有很大难度。农业生态补偿标准应在3个层次建立:第一,由于农业生产而造成生态环境损失动态评估标准。第二,农业行为而造成的生态破坏补偿计算方法。第三,不同地区的差异性。

美国在农业生态价值体系研究工作开展的较早,包括环境资源实物统计量、资源耗减、损失估价等,通过先进的科学技术及时监测生态环境中各项指标体系,从定性逐步过渡到定量研究,也为科学判断环境收益损失奠定了基础。在计算方法方面,美国主要根据监测结果估算要恢复到一定的功能指标需要投入多少成本,同时也参考地域性的差异和时间动态差异,并且主体受体之间存在一定的博弈。1997—2001年美国实施环境质量激励项目(EQIP)的时候,补偿的标准的确定为两个:一是对计划实施的成本的分担比例;二是考察对计划的执行情况,如果效果比较好,激励性的补贴就会相对比较多,而各州可根据自己的情况,对成本分担比例和激励的补贴比例做出一定的调整。补偿标准即租金率是一个因地因时而异的数值,因此,最终的补偿标准是多种因素合力的结果。

中国农业生态补偿标准采用的是机会成本法,基本由政府来进行评估,“一刀切”现象较为突出,补偿受体参与程度低,同时导致不同的地区会出现补偿不足或过度补偿。

2.3农业生态补偿程序

农业生态补偿的程序[5]主要包括补偿启动、补偿实施以及补偿时效,是从法律和制度的约束性层面给予农业生态补偿能够有效实施下去的保障,同时加以规范农业生态补偿的各个环节,是补偿主体、补偿受体主张权利义务的途径。

农业生态补偿启动是补偿程序的源头,一般分为依职权启动和依申请启动,两者的区别主要在于前者是根据法律或政策主动提出对受体进行补偿,而后者是受体根据自己承担了义务提出享有权利和补偿的申请。美国主要采用依申启动生态补偿程序,由于美国的主体、受体以及补偿形式都没有严格意义的限制,只要能够有效实现相关利益群体平衡即可,因此,多样性决定了美国的补偿程序主要是基于市场行为,那么任何相关人员都可以参与,申请人需要对自己的申请做出详细的阐述,政府和机构只需要根据补偿申请人提出的申请内容进行审核、评估以及程序的流转。中国在生态补偿程序启动方面可以说鲜为人知,在法律法规中也很少做出明确的要求,启动由谁发起、如何启动、必要手续等都没有涉及,主要由于中国对农业生态补偿的认知还停留在是一种行政行为的理解上。

农业生态补偿实施主要是指实施过程中采用的方式和标准,也就是说在如何补偿的问题。不可否认,任何一个国家的农业生态系统都属于国家领土的一部分,在农业治理和保护上负有绝对的主导和责任,因此,政府作为补偿主体是最为普遍的现象,政府通常采用的补偿方式有资金、物资、政策以及技术[5]等,资金和物资作为直接补偿提高补偿受体的资本能力生产能力,政策和技术作为间接补偿引导和激励补偿受体具有更好的可持续性。美国农业生态补偿采用的是政府和市场相结合的方式,政府主要构建政策、法律以及流程等补偿体系,而实际实施操作更注重发挥市场调节的机制,通过市场机制能够更好地优化和合理配置资源,给市场提供足够的灵活性,如农业银行补偿制度、农业租赁、替代补偿、交易买卖等,当然这些与美国资本主义社会制度的根源有着必然的联系。同时,美国农业生态补偿支付体系较为完善,建立了纵横交错的支付体系,通过转移支付等手段有效实现地区上下游之间的横向补偿,积极促进上游农业生态区域改善生态质量,减少因机会成本较高而造成的发展缓慢,打造补偿循环体系。中国农业生态补偿主要为政府补偿,直接补偿通过财政体系进行拨付,间接补偿通过政策和技术引导、激励,在这方面与美国有相似性,但是在市场方面还很欠缺,造成资金渠道来源单一,不足以满足中国广阔的农业区域补偿需求,市场资本没有进入到农业生态补偿体系,资源配置的效率大打折扣。虽然近几年中国也在不断通过市场机制激发补偿方式多样性,如土地流转、异地开发、水权交易等,但是整体比重非常小,其作用明显不足。而在支付方面,转移支付体系也不够成熟,应该加大农业生态补偿科目在横向支付中所占的比重,如建立专项基金等。

农业生态补偿时限主要是指农业生态补偿的周期,中国主要采用的是一次性事前支付补偿,这种方式补偿的标准、程序的开展基本由政府完全主导,虽然削弱了补偿受体的参与性,但笔者认为这符合中国的基本国情,因为中国的农民数量多,涉及的利益方体量庞大。美国农业生态补偿时限也较为多样,可以事后一次性支付,也可以根据协议或合同按一定的周期进行补偿,其特点在于事后补偿和协商补偿,补偿评估更加科学,时限更加灵活。

2.4农业生态补偿管理和监督

农业生态补偿管理必须由相应的部门和机构进行响应,美国在这方面主要体现的是集权和分权的思想,强调垂直和横向双重管理,保证了生态补偿体系的关联性和整体性,融合了不同的利益群体,同时又设置了牵头主管部门,在提出农业生态补偿申请之后,即可由主管部门进行处理,其他部门配合工作,各个部门权责分类清晰,能更加高效地发挥综合治理和管理职能,也有利于更多利益方参与进来。

而中国生态管理体系链被分割得较为严重,难以形成统一的合力,一方面主管机构的认定不够清晰,牵头部门的权限划分混乱,各部门都是基于从本部门的利益出发,大大降低了生态补偿的效率,笔者认为其中的本质在于对生态补偿的理解不够深刻,启动生态补偿时没有主线,不能达成共识。监督方面中国目前还没有建立专门的农业生态补偿监督部门,补偿整链缺乏相应的监督反馈机制,农业生态补偿的信息难以收集,造成了补偿的评估、补偿的效果、补偿的时限等都无法反馈给管理部门,造成了有些部门工作懈怠,补偿的公正公开性较差。美国也经历了农业生态补偿监督空白的历史,为了能够有效跟进农业生态补偿进行检查,美国建立了生态考评机制,考评的结果会与相关利益群体的利益直接挂钩,通过奖惩机制快速完善了农业生态补偿监督的闭环机制。

综上所述可以看出,中美两国在农业生态补偿的4个要素方面还是存在较大的差别,表1对中美两国在农业生态补偿法律机制特点的差异性进行了对比。



表1中美农业生态补偿法律制度的差异


3坚持司法、政府以及市场相结合制度体系架构

通过对比中美农业生态补偿机制,可以看出农业生态补偿机制中的众多要素需要能够有效发挥其作用,才能够极大地激发农业生态补偿运行活力,这里包括理念的创新、形式的创新、管理的创新以及立法的创新等[6]。中国需要借鉴美国成熟先进的农业生态补偿机制体系中的经验,并结合中国的基本国情,按照“司法约束、政府主导、市场创新”的原则,构建中国农业生态补偿机制体系架构。

第一,完善农业生态补偿立法。任何制度的有效实施都离不开法律的强制约束,应该尽快出台农业生态补偿法,研究起草补偿法中相关的准则,通过法律一方面督促制度运行规范,另一方面也有了配套保障。

第二,政府和市场在农业生态补偿体系中应该相互结合、相辅相成。政府应该更好地建立农业生态补偿机制的平台,整合优化相关管理部门、明确权责,积极响应各方利益,保障农业生态补偿的流程顺利启动、实施以及监督,同时改善目前的补偿支付体系,使农业生态补偿公开、公平、公正。积极将市场引入农业生态补偿当中,增加补偿方式的多样性,拓宽资金来源的范围,有效调动市场各方力量积极参与到农业生态补偿当中。美国在20世纪70年代实施了“湿地银行”计划,建立起多家具备专业技能和资质的“湿地银行”,造成湿地破坏的占用者只需向“湿地银行”提供资金,便以合理的市场价格通过信贷方式获得一处可供替代的湿地以弥补自己的开发占用行为对湿地造成的损失。从美国湿地生态补偿的效果可以看出,市场杠杆的力量对于发展生态补偿有着重要的意义,对于农业生态补偿也不例外。

第三,构建协调沟通机制。农业生态补偿行为从社会经济角度来看,是一种社会关系的反映,必然是主体和受体等利益方平衡的结果,只有得到各方广泛的认可才能更有利于制度的实施,并且在参与互动的过程中,提高了民众关于农业生态保护的认知,提高了民众农业生态补偿的法律意识,使生态补偿能够得到社会的认同。

美国所谓的公众参与不局限于问卷调查、宣传教育等浅层次阶段,其有着深层次或者更加实际的行动。美国宪法第5条修正案提出“政府采用限制性措施之前,应当举行听证会,并允许当事人向法院提起诉讼”。美国的听证能够确保公众参更加广泛的参与,有利于农业生态补偿的合理、平衡发展。

第四,补偿体系科学量化。农业生态补偿机制中的有些环节,如补偿标准、评估手段、补偿监督等,应该建立相应的方法或指标体系,实现由定性到定量的精细化补偿机制。


参考文献:

[1]袁境欣.我国农业生态补偿法律制度的完善[D].哈尔滨:东北林业大学,2012.

[2]丘煌.农业生态补偿法律机制研究[D].杨凌:西北农林科技大学,2010.

[3]汪洁,马友华,栾敬东,等.美国农业面源污染控制生态补偿机制与政策措施[J].农业资源与环境学报,2011(4).

[4]邢琳.美、德、日生态补偿农业补偿法律制度分析[J].世界农业,2013(11).

[5]龚鹏程,秦皎.我国农业生态补偿法律制度研究[J].江苏农业科学,2015(43).

[6]李碧洁.国内外生态补偿研究进展评述[J].世界农业,2013(2).