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关于推进农村集体资产股份权能改革的若干建议 ——基于中部五省五县的调研

作者:党亚飞、周 珊  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村研究网  发布时间:2017-12-06  浏览次数: 687

【报告要点】国务院关于《稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确指出:要明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利。近期华中师范大学中国农村研究院受农业部委托,对湖南资兴县、湖北京山县、河南济源市、江西余江县和安徽天长市五个改革试点进行了评估调研。基于此,我们对当前农村集体资产股份权能改革(以下简称“股改”)状况进行了总体研判,并形成了若干建议。

一、集体资产股份权能改革的进展与成效

调查发现,目前五个试点地区均已完成清人清资、成员界定等基础工作,群众对改革的知晓率与满意度较高。虽受集体经济增量制约,分红力度较小,但群众充分肯定改革的价值和意义,对深入推进改革充满期待。

(一)民主化清人清资,提高群众参与程度

清人清资是推进农村股改的重要基础。从实践中看,部分试点对于清人清资的改革探索,充分发挥了村民自治,提升了村民对股改的知晓度与参与度。一方面,贤能参与,摸清资产底数。通过引导老党员、退休干部等能人组成资产评估小组,对村集体“三资”进行登记清查,相关结果经村民审核、签字确认后进行公示。如京山县组织老党员、村民代表成立清产核资专班,根据界定产权和价值重估的方式,完成了全县365个村的清产核资工作。通过民主参议的方式有效解决了集体资金使用和管理上“少数人做主”、“积累机制缺乏”、“分配政策缺位”的弊端。另一方面,自主决议,明晰集体边界。试点地区根据“不重不漏不错”之原则制定清人分类方案,以村、组、户为单位分级开会协商表决,避免了领导干部“一言堂”。如天长市针对界定中的难点人群,村代表会议决定采取归入地开具证明的方式予以解决。

(二)精细化配置股权,扩大试点覆盖范围

各试点根据村组资产资源等不同条件,制定不同的配股方案,为不同类型的村庄探索了方法。一是“一级管理,一级配股”。仅村有“三资”,则以成员资格及其所尽义务为依据,差序配置个人股;二是“双层治理,两级配股”。村组均有“三资”,则在村、组分别量化“三资”的基础上,组先配股,村再配股,保证股东分别持有村组两个股权证。例如,济源市、京山县在村组两级均占有经营性资产、资源的村庄,探索设立村组两级占股,充分保障群众对不同集体资产的合法占有。三是“一级管理,量化系数”。针对“三无村”、“空壳村”,依成员农(劳)龄等因素确定成员的资产收益分配系数,待集体有可量化资产与分配收益时再配股。如京山县东湖村没有经营性资产、资源,就根据成员的劳动贡献等因素,来制定成员的分配系数,作为将来股权量化的依据。此举扩大了不同类型村庄折股量化的应用范围,丰富了改革的实现形式。

(三)静态化管理股权,稳固集体产权关系

对于资产股权的管理,部分集体经济组织采用静态管理方式,即股权份额一经认定,将不会再随人口增减变动而调整股权。一方面,分类“三资”,量化到人。部分试点对集体经营性资产,实现一次性全部折股量化到人;对经营性土地资源,按面积量化到人。通过实现股份的占有,维护农民合法权益,加速产权制度从“共同共有”到“按份享有”的改革。京山县试点村的改革干部表示:“农村股改不仅摸清了家底、规范了管理,还解决了村民组织内部利益分配不公等问题,利于维持社会稳定。”另一方面,赋予权能,固化到户。调查发现,已有4个试点通过以户为单位向其成员出具股权证书,保障成员股份占有权与收益权,避免因人口变动、股权调整引起矛盾。同时,天长市探索了股权的金融功能,创设“农权贷”融资产品,将农村土地经营权与集体资产股份权进行捆绑抵押贷款,赋予成员抵押与担保权,激发股权市场价值。

(四)独立化政经关系,促进集体经济增收

部分试点将村级经济职能从自治组织中剥离,以集体经济组织独立运营村集体资产,改善以往政治、经济和社会三合一的组织治理架构。如天长市以财务分设实现政经分离,在集体经济组织内部杜绝监事会成员与村两委交叉任职。同时,调查发现,农民最期待壮大集体经济、分享改革红利。而政经分离不仅可理顺农村经济分配关系,还是提高集体经济组织竞争力、促进经济增收的必要条件。如天长市财政连续三年每年投入3000万设立村级集体经济发展专项基金,由集体经济组织规划使用促进集体增收;又如京山县农村集体经营性收入较改革前增长了28.6%,该县城畈村于2016年人均分红2534元。

二、当前农村股改面临的难题

(一)干群认识不足,推进改革被动应付

一方面,干部对“村集体”的含义理解偏差。部分村干部认为股改让相应的集体收益落实到每一位成员头上,而不再是自己独享集体资产的最大支配权,削弱了自己在村集体中的权力。另一方面,部分群众担心改革赋予的相关权利会在试点结束后收回,对改革最终是否能落地持怀疑态度。加之改革初始,农民分红甚微,对改革热情不够、参与不强,导致股改缺乏主动性和创造力。

(二)资产唤醒遇阻,重点工作滞于表面

一方面,资产增值隐患多。目前多数试点只对经营性资产与公益性资产进行了清算,对部分资源未能实现折股量化。如余江县仅将资产界定为经营性资产与非经营性资产,而未能将公益性资产与资源性资产进行分类。但资源性资产的利用与配置是影响经济发展的重要因素。而伴随着资源的增值,存在资源性资产增值、流转、征收等矛盾隐患。另一方面,动态管理赋权慢。部分地区沿袭村组定期调整承包地的传统,对股权实行周期性调整的动态化管理,增加了成员对集体资产收益的不确定性,亦让股权的有偿退出、流转继承、抵押担保等改革探索难以为继。

(三)指导办法缺位,制度建设陷入困境

其一,成员资格界定办法有冲突。各村组在制定成员界定标准时,因缺乏规范指导,存在“民主”但不合理的现象,如因村民身份与集体经济组织成员身份完全重叠、新迁户“两头空”引发纠纷。其二,集体经济组织的相关配套法规制度建设不足。一方面集体经济组织主体地位不明,不能以法人资格登记注册并参与市场运作,阻碍集体经济发展。另一方面,村级组织管理制度缺少规范。村委会与集体经济组织合用一本账致使政经难分,加之集体经济组织承担的综合税费沉重,有村民抱怨:“好不容易分到红利,竟然还要这么多税!”其三,股权管理面临流转难题。依照改革设计,农民持有的股份可在集体内部转让或赎回。但试点推出的户内流转规则因缺乏法律支撑,集体资产股份的继承无法可依,权能赋予工作终难落实。如“户内共享”是由其户内成员平均分配,还是由某一方继承有待定论。

三、推进集体资产股份权能改革的建议

(一)赋能活权,疏通股权管理瓶颈

首先,深入清产核资。全面核清农村集体所有资产,特别是对集体经营性资产匮乏,而资源性资产丰富的村庄,建议通过清查面积实现资源性资产折股到人、分配到户。以此推进所有集体资产的股份化,落实清资工作,切实保障群众的集体资产占有权与收益权。

其次,丰富配股方式。设置股权需通过群众讨论的方式达成配股共识,既考虑股权配置的公平性与现实性,又兼顾改革的历史性。分类制定适应于村民需求和村庄发展的多种配股模式。如湖北京山、上海闵行设劳龄股、农龄股,为差异化的历史遗留问题提供了共通性的解决方案。

最后,引导股权固化。解决股权因周期性调整而致其价值不固定,“六权”难落地的困境,建议:一是提倡静态管理。在尊重民意的基础上,鼓励调整管理办法,采用静态管理来固化股权。二是细化户内流转规则。通过完善进城落户人员、不在村人员的相关股份退出、流转制度,确保集体资产所创造出来的利益留在村庄内部。如京山县依照相关法律,明确三种股份继承方式,并对获得股份继承的申请程序做出相关规定。三是唤醒股权价值。充分发挥集体资产股份权能的经济效益,有利于提高农村金融服务水平。因此,需落实股份流转和抵押担保等权能。如按股份预期收益的方式进行抵押担保,使股权作为融资筹码,激活农村各类资产资源,提高农村要素的配置和利用效率。

(二)权能明晰,补齐法规制度短板

针对试点工作中存在的制度缺位的问题,建议:一方面,出台认定集体经济组织身份的法律法规。研究制定相关指导性意见,明确集体经济组织的市场主体地位、登记管理机构、成员身份取得和丧失的资格条件,确保其能够有序参与市场活动。另一方面,加强财税政策引导。在用地政策、项目引进、人才倾斜等方面给予政策扶持,对农村集体经济组织直接参与的产业经营收入予以税收优惠,提升分红收益。

(三)政经分离,优化政社治理结构

深化“政经分开”探索,有利于实现资产独立运营。一方面,厘清村社关系,避免村两委在集体经济组织中交叉任职,促使村级党务、自治、经济、监督等职能分离;另一方面,理顺集体经济组织内部治理结构,所设理事会与监事会成员不交叉任职。从根本上改变当下村委会与集体经济组织“两套班子,一套人马”的格局,形成保障集体经济组织成员权利的治理体系。

(四)效益驱动,激发股改主体动能

股份收益的提升是激发农民参与股改的关键动力,而发展集体经济则是充实股份收益的前提。一方面,政府需给予改革试验区充分的自主权,因地制宜探索发展集体经济有效途径,以提高基层自主创新能力,增强改革生命力。另一方面,进一步总结地方经验,创新多种股份合作方式。如贵州六盘水通过“三变”的方式,引导村集体以集体资源、财政资金入股,农民以自有资金和土地入股,以经营股份合作经济为入股农民进行分红,从而促进农村经济发展和农民增收,提高农村股改的积极性和持久力。