当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村政治

农民政治参与视域下的农村治理法治化

作者:周铁涛  责任编辑:中农网  信息来源:《宁夏社会科学》2017年第2期  发布时间:2017-12-07  浏览次数: 668

摘 要农民政治参与实质是一种利益诉求表达,无论是制度化的还是非制度化的,是合法的还是非法的,都在客观上改变了农村治理的政治生态和法治生态。其对农村治理法治化的影响表现为农民政治参与改变了农村基层治理传统,倒逼了基层政府依法行政,推动了村民自治的法治化。以此为视角,从利益诉求的法治化表达和矛盾纠纷的法治化化解出发,农村治理法治化的路径需要创新治理机制,营造农民政治参与的法治生态;严格法律实施,引导农民通过合法途径表达利益诉求;加强农村普法,引导农民运用法治方式解决矛盾纠纷。

关键词】农民;政治参与;农村治理;法治化


农村治理的法治化既是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是全面推进依法治国的题中应有之义。现代农村治理最核心的内容是在政府、集体、农民三者间的利益博弈中形成均衡机制,治理的过程表现为治理主体的多元化和治理方式的民主化、法治化[1]。当代农民日趋频繁的政治参与实质是一种利益诉求的表达,无论是制度化的还是非制度化的,是合法的还是非法的,都在客观上改变了农村治理的政治生态和法治生态。如何引导农民通过合法途径参与基层政治、表达利益诉求、解决矛盾纠纷,是农村治理法治化的重要课题。

一、问题的提出

传统中国以家国本位为核心价值理念,通过纲常伦理维系统治秩序,农民将自身定位为处于社会底层的普通农业生产者,视政治参与为执政者的专利,其政治参与呈现两个极端———“民不与官斗”或“揭竿起义”。新中国成立后的一段时间内,群众性政治运动把亿万农民席卷进去,郭正林先生称这种卷入式的政治参与为“政治卷入”。实际上,无论农民卷入“群众批斗”,还是参与“民主办社”,都是国家控制乡村社会的政治方式[2]。随着人民公社的解体,乡政村治体制建立,村民自治成为农村基层治理的基本制度,农民开始感受到自己作为村域权力主体的存在,其政治参与不再是“卷入”。农民对村民自治的早期参与是被动地按照《村民委员会组织法》的规定、基层政府的要求和村组干部的动员进行的,主要参与方式为民主选举。基层政治发展到今天,农民政治参与在主观心理上开始由被动转向主动,在参与方式上开始由只参加会议讨论转向对执行进行监督,在参与内容上开始由只参与重大问题讨论转向全面参与农村治理,参与的意愿越来越强,频率越来越高。与此同时,农民政治参与也呈现非理性的一面,“信访不信法”为主要内容的非制度化参与直接导致基层政府权威降低、农村治理失序。引导农民通过合法途径参与基层治理成为农村治理法治化的核心内容。

既有的关于农民政治参与和农村治理的探讨主要从基础理论、实证分析和村治实验三个方面展开。在基础理论研究方面,方江山的《非制度政治参与:以转型期中国农民为对象分析》以社会转型为背景,从利益、权威的视角研究农民政治参与,通过乡村利益格局调整研究农民诱致性非制度政治参与,通过乡村控制模式变化研究农民强制性非制度政治参与,改变了合法—非法的二分研究传统[3]。丁云的《当代中国农民政治参与》以中国政治发展为视角,在对新中国成立以来农民政治参与的历史演进及当代走向进行总体把握的基础上,分别就农村经济利益关系调整、乡镇体制变革、农民自组织发展、农村家族文化对农民政治参与的影响进行分析,并专章研究农民工政治参与问题,揭示了农民政治参与对农村政治发展未来走向的影响[4]。张百顺的《和谐社会构建中农民政治参与制度化研究》通过考察农民政治参与制度化的理论基础、历史与现实、制约因素,探索了农民政治参与制度化的目标、原则和主要途径[5]。在实证分析方面,贺雪峰、刘喜堂、于建嵘的湖南调研,谢子平、吴淼的福建调研,肖唐镖、邱新有、唐晓腾的江西调研,何包钢、郎友兴的浙江调研,孙龙、仝志辉的吉林调研,郭正林的广东调研,形成了关于基层治理和农民政治参与的一系列有影响力的文稿。陈晓莉的《政治文明视域中的农民政治参与》以政治文明为视角,通过文献分析和实证研究,对农民政治参与水平、意识、动机、渠道、类型、制度等进行了系统研究,展示了农民政治参与的基本面貌[6]。徐勇的《中国农民的政治认知与参与》以“百村观察”为基础,通过对全国31个省、自治区、直辖市两百多个村进行实证分析,研究了中国农民及底层农民、农民工、农村妇女、少数民族农民、青年农民等各类农民群体的政治参与状况[7]。在村治实验方面,1997年中国农村研究院在湖北水月庵村进行的村治实验即以农民有序政治参与作为提升村庄治理水平的重要途径;2006年南方农村报社与华中师范大学中国农村问题研究中心联合,在广东省上能村、铁场村、欧村、广育村发起南农实验,以输入一定的资源为契机,推动农民充分参与,探索经济发达地区农村社区的崭新建设模式。

综上所述,研究者们从农村治理和农民参与现状出发,形成的农民政治参与的理论研究成果和实践探索较好地促进了农民利益表达和农村有序治理,为进一步研究提供了思路和框架。但是,受不同时期农村管理体制和经济社会发展状况局限,这些研究多数是从农村治理的民主化视角展开,侧重于制度化研究。以推进农村治理法治化建设为目的,将农民政治参与和农村法治发展关联起来进行研究还相对薄弱。为此,笔者拟以农民政治参与为视角,从利益诉求的法治化表达和矛盾纠纷的法治化化解出发,探寻农村治理法治化的路径。

二、农民政治参与对农村治理法治化的影响

长期受义务本位观念影响的农民对自身权益的维护并不寄希望于政治参与,即使能获得参与机会,也心存怀疑,认为普通群众的声音不可能影响到政府决策。正因如此,早期的农民政治参与有形式主义之嫌。随着农村市场化改革不断推进,基于农民利益诉求的矛盾纠纷不断显现,政治参与提上日程,其对农村治理的影响也日渐扩大。

(一)农民政治参与改变农村基层治理传统

1.利益诉求激发农民政治参与热情

绝大部分农民的政治参与源于利益诉求。笔者对湖南省益阳市农村的调查发现,农民政治参与热情的激发很大程度上源于土地流转进程中的农民个体利益诉求。在流转初期,农民对土地过于依赖,以直接承包给本村、本组的其他人耕种为基本形式,但是,这种流转规模小、效益低,也缺乏稳定性。受全国土地流转形势的影响,一些乡镇政府开始直接指导流转,通过乡镇、村的共同努力,由外地引进的土地流转商开始较大规模地承包土地,地租收益快速增长。然而,政府为完成上级的流转指标而大包大揽的做法也埋下了一系列隐患。当时的工作流程一般是基层政府先与承包商洽谈,达成意向,再拟好流转合同,通过村组干部上门动员,逐个签订,尽管合同的双方是承包商和农户,但农民利益受损时,仍归咎于政府或村委会。后期的流转中,政府的行政手段逐步退出,把村委会推到风口浪尖,却仍然存在不少问题:一方面,成片土地的需求与个别农民不愿意流转土地产生矛盾;另一方面,农民对流转土地的要价参差不齐,而流转商又不能差别对待。另外,个别农民的小农观念作祟,看不得外来的流转商赚钱,宁愿自己低收益耕种也要阻止流转。正因如此,个别农民的行为可能影响到周边多数农户的利益,需要有合理的机制和合法的途径解决问题。

为维护自身利益而参与民主协商,农民政治参与的实效逐步显现。基层政府的行政指令和村干部们的“家长制”权威都无法解决强迫流转带来的“后遗症”,只能以开会征求意见和农民自己商讨的方式进行,于是,基于土地流转协商的村民会议增多。一位村支书回忆,参会的户主最初不怎么发言,即使发言也无关痛痒,不涉及实质问题,不明确表态,怕当“出头鸟”。在乡村干部的引导下,会场气氛逐渐活跃,与会者有说有笑。当进入实质问题讨论阶段时,参会农民已经适应了自主讨论、自主决策的民主形式。通过几次会议,解决了是否流转、如何流转的问题,最终愿意授权他们自己选出的代表与流转商进行谈判和拟定合同。

2.农民政治参与改变基层治理传统

通过政治参与,农民开始关注法律赋予的村民自治权。通过参加会议、参与谈判等形式,农民的利益诉求得以表达、权利主体地位得到尊重,基层政府的指导和村委会的决策通过民主协商得以实施,看似普通,实则隐含了农民政治参与意识的觉醒和合法权利的保护。随着农村治理改革不断推进,农民从政治参与中获得的尊重感和效能感明显增强,越来越开始关注其作为村民自治权利主体的政治地位,而对农民权利最可靠的保障往往来自于《村民委员会组织法》。由此,通过法律保障农民的政治参与权也就成为了农村治理法治化的重要内容,农民开始关注基于法律保障而享有的权利。

通过民主协商,乡、村干部的理念发生了变化。由于农民自己参与了讨论和决策,当土地流转中出现问题时,基层政府只需要充当协调者的角色,而不会成为村民矛头所指的“对头”。通过对农民政治参与效能的感受,基层干部也开始转变行政理念,变片面的行政指令为参与行政、协商行政,让农民进行“自我管理、自主决策”。与此同时,村组干部们也发现,农民政治参与形成的决策没有执行障碍,他们更愿意在决策前花费些精力组织村民代表会议,不愿意独断专行后去绞尽脑汁化解矛盾纠纷。

以法律形式确认农民政治参与成果,法治化的基层治理规则逐渐形成。通过农民参与的平等协商,既尊重了农民的经营自主权,又符合契约自由精神,加之以合同形式确认流转关系,有国家法律为“后盾”,矛盾相对减少了。从某种程度上说,农民对自己土地承包经营权的处理本属法律上的私权,却由于基层政府和村级组织的介入,又成为农村治理的重要内容,进入政治参与的视野,这种参与的实效性让乡镇干部、村组干部和农民都切身感受到了政治参与的重要价值。通过符合《村民委员会组织法》的方式让村民参与治理、通过合同的方式确认民主决策内容,让政府的行政权威、村组干部的个人权威让位于村民权利,让位于法律权威,正是法治化的基层治理规则逐渐形成的重要标志。

(二)农民政治参与倒逼基层政府依法行政

1.基层政府的不当行为可能引发农民政治参与

当基层干部在农村治理中仍然习惯性地沿用传统的行政管理方式我行我素时,农民的观念却已随着农村开放的扩大而发生了转变,农村市场经济发展中的公平竞争理念、村级选举和决策中的民主化理念、村内矛盾纠纷调处的法治化理念、农业生产经营中的去强权化理念等均在各种层次水平上获得发展。农民观念的转变必然外显为农民行为方式的转变,面对政府的不当干预和行政对农民利益的侵害,农民往往能通过各种途径和渠道,采取包括上访、诉讼、抵制等方式倒逼基层政府依法行政。

2.农民非制度化政治参与影响农村“维稳”

一直以来,最令基层政府“头痛”的不是农村贫穷,而是农村的不稳定和农民不间断的“上访”。“信访不信法”即是农民非制度化政治参与的表现之一。通过正规渠道信访本是群众表达利益诉求的一种合法方式,但是动辄往省城、京城跑越级上访或者组织几十上百人聚集到政府“施压”,无疑是超越合法信访范围的非制度化的政治参与。这种非制度化的政治参与在较长一段时间内确实解决了一些问题,但也让一些不该属于信访人应得的利益被信访人获取,在一定程度上又纵容了非访、越访、群访等事件。一些基层干部表示,早两年的时候,镇村两级对信访事宜有相当多的顾虑,这不仅关系到维稳经费开支过大,还涉及政府绩效。信访事件太多,基层政府不好交差,而压力又传输到了村上,当时的信访事件有很多是花钱“摆平”的,也有些是村委会运用本身的权威加上少许的经济利益承诺解决的,当然政府或者相关部门先前的过错或者失误导致的信访事件也不少。这些事件从法律的角度来看,有一些已经通过合法的途径予以解决,不应再上访,但百姓似乎抓到了“命门”,只要想从中得到利益,通过缠访总会在一定程度上得到满足。还有一些确实是遗留问题,长期得不到解决,通过信访绝大部分得到了解决。

3.农民政治参与倒逼基层政府依法行政

对基层政府而言,只要是农民群众的上访,不管利益诉求合法与否,实质都是在敲“警钟”。笔者走访发现,乡镇主要领导几乎都表示,从一次次的信访事件中,他们感受到农民的法律意识增强了,通过多种渠道表达诉求的能力也增强了,一方面必须高度重视他们的诉求,另一方面政府也需要严格规范自身行为,即使合法也可能被“上访”,要想基层稳定,最根本的就是合法行政和合理行政。

(三)农民政治参与推动村民自治的法治化

1.传统村级管理缺乏民主、法治理念

传统农村管理一般在基层权力部门的授权或默认下由地方精英组织实施,村域内部没有自主意识,也缺乏民主和监督。同时,源远流长的家长制权威延续了几千年,由家族长者或家庭内的家长直接发号施令的传统也一直未曾改变。正是这种传统,加上“人民公社”时期军事化管理的特殊历史经历,抑制了乡土社会农民的个性发展,使之习惯于被动服从,缺少政治诉求。乡政村治体制建立后,基层政府的行政管制逐步放松,以村民自治为载体的民主治理得到强化。但是,20世纪八九十年代,基层政府对村庄更多的是索取,个别村庄对乡镇“催粮”“催上交”怨声载道。与此相对应,当村级无视基层政府管理时,村干部的“家长制”权威显现,不经村民大会同意,甚至不经村委会会议商讨擅自决断,恣意行使村民自治权,导致“过度自治”的情形出现。

2.农民政治参与推动村民自治法治化

近年来,国家自上而下推动的农村基层民主治理制度建设和各级政府组织的民主法治示范村建设使基层治理逐渐走向民主化、法治化。这一进程中,农民逐渐参与到村民自治中,对村委会的传统治理方式产生了重大影响,村干部们在村内的“家长制”权威被民主治理所取代,干部权力和农民权利此消彼长。笔者所在的湖南省益阳市农村,2012年开始,在市委、市政府的主导下,积极推进村级治理改革,在原来村支两委的基础上,由各村民小组选举出1—2名村民代表组成村民议事会,在退休干部、老党员等群众中,每个村选出3—5名“清白人”组成村务监督委员会,形成“四位一体”新型村级治理格局。这一改革,将《村民委员会组织法》规定的领导权、决策权、执行权、监督权以适合于农村、农民的形式制度化,让更多的村民代表参与到村级治理中,扩大了农民的政治参与,有效减少了矛盾纠纷的发生。就基层治理的法治化而言,村民自治权受宪法和《村民委员会组织法》保护,以适合于乡土特色的“四位一体”制度予以保障是国家法律在地方治理进程中的具体实施,也是基层治理朝法治化方向发展的重要体现。

三、农民政治参与视域下农村治理法治化的路径

农村治理法治化追求的目标是在党的领导下,按照法律的原则、精神、目的来治理农村政治、经济、文化、社会、生态文明建设中的各项事务,让法治成为农村治理的基本方式。法治机制融入农村,除了借助国家强制力强势介入,更重要的是要让农民自觉地参与其中,让法治成为农村治理中的基本准则,让依法成为一种习惯。引导以利益诉求为基础的农民政治参与步入法治化轨道,应当成为推进农村治理法治化的切入点。具体而言,农村治理法治化建设应以法治为民为切入点,通过规范公共权力树立政府和法律的权威,通过保障公民权利培育农民对法律的信任和信仰,通过完善法律运行机制为农民遵法、用法提供平台,通过实质普法提高农民法治意识和法律素质,让法治的理念逐渐深入人心,法治的价值得到普遍认同,农民学法、用法、守法的意识显著提高。

(一)创新治理机制,营造农民政治参与的法治生态

1.通过法律、政策的制定保障农民的政治参与权

农村社会由传统一元化管理向现代多元主体共同治理转型的进程中,农民主体地位的变化较为明显。传统农民习惯于被动接受管理,现代农民则通过各种渠道和途径参与到基层治理中来,借此表达自身的利益诉求。要使农村治理步入法治化轨道,仅凭执政者(包括村组干部)的恩赐偶尔让农民参与政治具有不可持续性,需要有长效的法治化的机制。一方面,国家要结合农村实际进一步完善涉农立法,注重加强法律的可操作性,对原有法律文本中原则性的内容要尽量具体化,对不适宜在全国范围内统一实施的内容,要授权地方制定实施办法;另一方面,地方政府特别是基层人民政府在制定政策措施时要维护好农民权利,基层治理相关制度的制定要紧密结合地方实际情况,尊重农民主体地位,畅通农民政治参与的渠道,不能以发布行政命令的方式简单了事。

2.通过创新基层治理机制畅通农民政治参与渠道

“在现代化国家中,政治参与扩大的一个重要转折点就是农村民众开始介入国家政治。”[8]新的世纪,随着农村税费取消,农民收入增加,政治参与意愿不断扩大,各地基层治理实践中创新出了不少有利于农民参与治理的制度模式。比如,河南邓州以“四议两公开”程序为主要特色的农村治理模式,通过决策的程序化和公开的制度化保证了农民群众参与协商和决策的实效性,在全国得到推广;河北青县的“村代会”模式通过做实村民代表会议制度,“村代会”定位为决议机关,村民委员会定位为具体的执行机构,保障了村民代表参与决策和监督的权利;广东蕉岭的村务监事会模式以建立监事会制衡村委会权力为特色,创新性地建立村民召集组制度,形成村委会、监事会、召集组“三驾马车”共同治理的村治权力制衡格局。这些模式表面看是村民自治制度的实践创新,形式各异,实质均以保障村民的政治参与权为核心内容,是农村治理法治化的重要实践。

3.坚决剔除农民非制度化政治参与获取的利益

农民的政治参与更多的是利益诉求表达,上访过程中出现的非访、越访、群访甚至恶访等非制度化表达方式,让基层政府难得“清闲”。正因为个别村民把握了基层政府“怕上访”的心理,“信访不信法”时有发生,个别地方甚至还出现了“上访专业户”。面对个别胡搅蛮缠的上访者,基层政府受制于“维稳”压力,不想纵容,却又很难依法决断,只能采取“拖”的战术,当不能拖时,又不得不作为“个案”通过维稳资金予以解决。在类似事件中,基层政府为“保稳定”而不讲法律原则、采取息事宁人的做法,损害的不仅仅是法律和政府的权威,更会让整个农村社会的调控机制失效,贻害无穷。要推进农村治理的法治化必须坚决剔除这种通过非制度化政治参与迫使基层政府或村级组织“让利”所获取的利益。

(二)严格法律实施,引导农民通过合法途径表达利益诉求

1.依法行政,变革农村治理规则

落实《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,为基层政府维稳“降压”。农民对农村法治水平的评价更多地来自于对基层政府依法行政的认识,这是农村法治建设的风向标,也是农民选择利益诉求表达方式的重要依据之一。在农民朴素的观念中,权大于法,有事找政府比找法院更实用。一段时间内,基层政府为维护稳定,衍生出“不出事逻辑”。“不出事逻辑”是指在农村治理过程中,面对来自上级政府加持的“维稳”压力,基层政府以“不引发上访”、“不发生群体性事件”为基本导向,求稳怕乱,消极行政,为将矛盾化解于基层,甚至对个别明显不符合法律和政策规定的行为一再忍让,丧失原则和底线。“不求有功但求无过”、“花钱买平安”、“花钱买稳定”即是“不出事逻辑”的现实反映。如此行政理念指导下的乡镇行政,应验了百姓所言的“权大于法”,严重破坏农村法治生态。应严格贯彻落实《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,从根本上改变过分依靠行政推动的信访工作机制,把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决,不再统计、交办、通报,基层政府面对类似信访事件关键是做好解释和疏导工作。

建立乡镇政府法律顾问制度,提高依法行政水平。自党的十八届四中全会提出建立政府法律顾问制度以来,益阳市的一些乡镇也开始探索聘请1至2名律师或基层法律服务工作者担任法律顾问的机制,这些探索有效提高了乡镇依法决策、依法行政、依法治理和依法办事的能力和水平。笔者在安化县(该县乡镇已普遍建立法律顾问制度)农村的问卷调查结果显示,66.7%的村干部、62.5%的村民认为乡镇干部以言代法、以权代法的现象已基本不存在;83.3%的村干部、76%的村民认为乡镇干部在农村矛盾纠纷调处中主要依据法律和政策,较少依据个人的纯主观判断。在缺乏法治传统的农村社会,基层政府的处事方式具有导向和示范作用,村组干部处理问题的思路和方法,更多地源于对乡镇干部行为的模仿;农民维权方式的选择,更多地源于对法律实施的认知和认可。随着乡镇依政府治理逐渐步入法治化轨道,农村社会知法、懂法、守法的氛围日趋浓厚,在村内矛盾纠纷调处方面,97.5%的农民表示“只要依法,不管结果如何,都愿意接受”。

树立民主协商理念,“有所为,有所不为”。基层政府是农村国家权力的执掌者,有行政管理职能,也有公共服务职能,对于涉及村民自治可以由农民民主管理的事务,必须毫不犹豫地放开管制。比如农村土地承包经营权的确权登记颁证,在确权的过程中会有许多历史遗留问题,这些问题涉及村组内部村民、组民之间的利益分配,与农民个体利益息息相关,既牵涉原有制度的延续性,也与国家政策的实施紧密相连,在确权过程中应遵循两个原则:一是不告不理;二是只要村组内部或村民之间能达成一致协议,应准予确权。再比如,在农村征地拆迁领域,不少地方都面临一个同样艰难的选择,征地款应该如何分配?有的认为,农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”,被征土地属于集体所有,征地款只能补偿给集体;有的认为,农村土地确权后一旦农户的承包地被征收,无法再从集体承包到新的土地,意味着要永久失去土地,征地款只能补偿给农户。两种意见针锋相对,谁也无法说服对方,村民小组长和村干部都举棋不定。面对如此争执,乡镇只能搭建民主协商平台,让农民自己决定,一旦强行裁决,将引发无尽的纠纷甚至上访、群访。

2.公正司法,培育农民法律情感

提升农村司法的公信力。“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流,而不公的裁判则把水源败坏了。”[9]司法作为权利保障的最后防线,既是法律权威的捍卫者,也是培育农民法律信仰的基石。培育基层司法的公信力,让裁判过程和裁判结果的公正性得到民众普遍认同,是在农村社会树立法律的权威地位,引导农民合法表达利益诉求的关键。第一,提升农村司法公信力要保证法官审理案件的公正性。法官应忠于法律、忠于事实和证据,尽管法律赋予法官一定的自由裁量权,这项权力仍然缺乏基本的合理性规则,且各地有不同的裁量基准,不可毫无限度地滥用,个别法官将之作为以权谋私的工具实则是对法律的亵渎,应加强案件督查和案卷评审,通过裁判文书公开加强社会监督。第二,提升农村司法公信力要净化司法环境,杜绝非法干扰。随着农民法律意识的增强,当村民自治中的集体决策侵害农民个体权利时,农民可能提起诉讼,诉讼的结果有可能由于村级决策与法相违而村委会败诉,个别乡镇领导则以影响基层稳定为由找基层法庭“理论”,甚至支持村委会抵制执行,导致司法的权威大大降低,应予重视。第三,强化法官审理案件过程中的释法和说理,引导农民“懂法”,进而学会用法。一些法官在开庭中快速跑程序,庭审后凭自己的专业知识和主观认识,简单地通过法律文书认定事实和引用法律条文作出判决,农民拿到判决书了只知道结果是败诉,却不懂为什么如此判决,不但起不到定纷止争的效果,也增加了农民对司法的不信任。应加强对法官释法义务的规定,通过审理过程中解释判决理由和诉讼注意事项,增加农民的司法认同,引导农民依法保存证据,依法维权。

增加投入,降低诉讼成本。尽管基层法院在农村设有不少法庭,但与乡镇司法所、公安派出所相比,农民与司法仍然是疏离的,既有传统“畏讼”、“厌讼”的思想根源,也与农村法庭按片区(一般是几个乡镇设一个法庭)设置不便民相关,还有农民对司法人员和诉讼程序相对陌生,担心找不到“关系”,打不赢官司,不愿意诉讼的因素。目前看来,农民最关心的可能还是诉讼成本和风险的问题。提起诉讼的案件90%以上涉及经济利益诉求,当农民诉讼得不偿失或最终拿到手的钱微乎其微时,可能放弃诉讼。就一个案件而言,农民自己不熟悉法律,打官司要请律师,代理费昂贵;农民办事习惯于托关系找熟人,请客送礼要花费;一个官司从起诉到终审至少几个月时间,农民也耗不起误工。再加上审理结果原告还不一定胜诉,即使胜诉也还有执行难的问题,风险就更大了。如此计算,几千元的纠纷提起诉讼可能得不偿失,这正是农民不愿意将诉讼作为解决矛盾纠纷的首选途径的重要原因。要培育农村司法的公信力、亲和力必须加大投入力度,通过扩大法律援助范围或政府追加法律服务补偿费降低代理费用,通过提高法官待遇、严惩司法腐败杜绝“人情案”、“关系案”,通过增加办案人员和办案经费提高办案效率、执行效率。

(三)加强农村普法,引导农民运用法治方式解决矛盾纠纷

“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里。”[10]今天的农村,并不缺乏农村治理法治化的民主机制和法律制度,但是缺乏让制度得以全面实施的合格的农民主体和浓厚的治理氛围,先进的表征现代民主的农村基层自治制度在相对落后的乡村社会被实施“走样”,现代的法治化治理机制在具有浓厚传统伦理文化基础的乡土中国同样难以推进,即使有偶尔的民主和协商,也是得益于乡镇的强力推进和村干部的“开明”,即使每年有不少的农村案件在审理,也大多是农民不得已而选择的维权途径,常态化的法治化治理机制仍未形成。在治理氛围的营造方面,需要基层政府积极主导和推动,而在合格的农民主体的培育方面则需继续加强农村普法。

更新普法理念,提高农村干部群众的综合素质。国家自上而下源源不断地“送法下乡”,让农民感受到了法治时代的来临,把握了农村治理法治化的基本趋势。但是,传统的依靠宣传车、宣传板报、授课等普法方式对农民而言越来越不适用,实质普法需要有农民自下而上的积极的参与,需要有交流和互动,需要有实践经验的积累。对于乡、村干部,主要存在年齢偏大、官僚意识强烈、理论知识缺乏、思想保守、民主观念不强等问题,这部分人实践经验较为丰富,却缺乏法律理论知识,可通过授课的方式使其增强法治理念、掌握法律原则、了解法律规则。对于普通农民群众,存在文化水平偏低、民主自治观念淡薄、法律意识不强、法治能力和政治参与能力有限等问题,仅通过宣传活动营造法治氛围或通过授课灌输法律知识是不能让他们对法治提起兴趣的,必须“面对面”地普法、“手把手”地传授用法技能。可通过电视节目、微信平台、手机短信,或结合地方文化特色打造法治文化等向农民解读发生于农村的生命权、健康权、身体权纠纷、离婚纠纷、相邻关系纠纷、土地承包经营权纠纷、借款合同纠纷、劳务合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷等常见案例,使其明白哪些权利受法律保护,哪些诉求可通过法律途径解决。当农民权利受损时,要尽量引导农民运用法治方式解决,在欠发达地区农村法治化治理初期,可采取“以案定补”的方式,整合市、县行政执法部门、司法部门、教育科研部门的专业法律人才,以及律师协会、法学会会员对口帮扶各行政村,为农民提供法律咨询和诉讼帮扶,只有通过一次次的用法实践,农民才会切身感受到法的价值,树立起法治的理念。


参考文献

[1]周铁涛.走向法治化的乡村治理[M].北京:中共中央党校出版社,2015.

[2]郭正林.当代中国农民政治参与的程度、动机及社会效应[J].社会学研究,2003(3).

[3]方江山.非制度政治参与:以转型期中国农民为对象分析[M].北京:人民出版社,2000.

[4]丁云.当代中国农民政治参与[M].北京:知识产权出版社,2011.

[5]张百顺.和谐社会构建中农民政治参与制度化研究[M].武汉:世界图书出版公司,2012.

[6]陈晓莉.政治文明视域中的农民政治参与[M].北京:中国社会科学出版社,2007.

[7]徐勇.中国农民的政治认知与参与[M].北京:中国社会科学出版社,2012.

[8][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].上海:上海译文出版社,1989.

[9][英]弗朗西斯·培根.培根论说文集[M].水天同,.北京:商务印书馆,2001.

[10][法]卢梭.社会契约论[M].钟书峰,.北京:法律出版社,2012.