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新型城镇化背景下村庄共同体治理转型研究——以江苏省JT村为例

作者:周定财 孙 羽  责任编辑:中农网  信息来源:《中共福建省委党校学报》2016年第12期  发布时间:2018-01-08  浏览次数: 1038

摘 要当下,我国已进入到了城镇化发展的新时期,新型城镇化在增强农村活力、推进农村经济社会发展的同时,也给村庄共同体的治理带来了诸多困境。通过对江苏省JT村的调查发现,村庄治理转型的困境主要表现在难以发力的治理主体、利用不足的治理资源、供给不足的公共服务等方面。进一步推进村庄共同体的治理转型,需要人尽其能,充分发挥治理主体的积极性;物尽其用,促进治理资源持续增长;服务到村,实现乡村公共服务供需平衡,从而推动实现农村善治。

关键词新型城镇化;村庄共同体;治理转型


一、引言

党的十八大报告指出,“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”。[1](P19)这是党和国家在科学判断当前国内外形势的基础上做出的重大战略决策,在国内一般被称为“新四化”。在“新四化”中,新型城镇化处于中心地位,是工业化、信息化和农业现代化发展的必然要求,是现代社会发展的必然趋势,更是推动我国经济社会持续健康发展的“火车头”。所谓新型城镇化,是指以城乡统筹、城乡一体、乡城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。[2]在新型城镇化的发展过程中,村庄共同体对于农村经济和社会的发展,以及新农村建设和农业现代化的顺利推进,都具有十分重要的价值。毫无疑问,新型城镇化离不开村庄共同体。村庄共同体区别于社会,共同体成员之间有共同的历史和记忆,是一种整体本位的有机体,血缘共同体、地缘共同体、精神共同体是共同体的基本形式,自然村落是典型的共同体类型。从多方位角度构建共同体对推进新时期新型城镇化进程具有重要的现实意义。

王沟镇是江苏省丰县下辖的14镇之一,JT村位于王沟镇南约2公里,距县城约10公里,包括蒋屯村、马庄村、方屯村和南蒋集村四个自然村。全村共有621户人家,2600人,劳动人口约45%,常年在村人口约75%,部分年纪较大的村民信仰基督教。乡道01穿过这个村,村庄附近的旅游景点有距离村南约5公里的张天师故居,距离村东北约8公里的汉皇祖陵,距离村西约10公里的三省景。主要的粮食作物有小麦、玉米,经济作物主要是桃树,特色农业是牛蒡。村里没有工厂,不存在集体经济,村民的副业主要是在家做相框和木材加工,有人做好了以此为主业,外出到城市做建材和装潢生意。JT村是一个保存较好的村庄,很普通,村民彼此很熟悉,关系也很好,外出打工的人不多,外来人口也不多。村民们立足主业,大力发展副业。在新型城镇化和农业现代化大背景的冲击下,JT村的组织结构、产业结构、就业结构以及村民的思想观念、基础设施建设、土地流转、社区建设与治理、村庄发展规划、劳动力的转移等都将发生大的变化,也给该村的治理体系的改革和转型提出了新的挑战和要求。这其中,既有发展的机遇,如乡村治理主体参与度提高、促进城乡基础要素分配均等化、推进新农村生态文明建设等;也有诸多挑战,如农村基层组织出现“悬浮型”常态,集体经济衰弱等。因此,农村社会治理模式的反思和创新是当下中国社会转型、开展新农村建设、改善农村社会治理机制体制的一项重大工程。

鉴于此,笔者于2016年2月至3月赴JT村进行了为期45天的田野调查。调研主要采用半结构化访谈方式,在对村庄的基本构成、经济状况、村民的基本情况以及村庄的日常治理结构进行全面了解的基础上,重点关注了新型城镇化对村庄治理方式和治理结构的冲击。本文正是以此次调研为基础,围绕JT村治理转型面临的困境,试图找出制约村庄共同体治理转型的若干因素,并提出推进村庄治理转型、实现农村善治的具体对策。

二、村庄共同体治理转型面临的困境分析———以江苏省JT村为例

在新型城镇化的背景下,传统的村庄共同体面临着治理的转型,必然会遭遇来自传统、现实、文化、组织结构、组织资源等多方面的困境。

1.“难以发力”的治理主体

国家在制度层面上规定的乡村治理主体主要包括村党组织系统、村民自治组织系统、村集体经济组织和群团组织。[3]但实际上在乡村治理中能发挥作用的一般只有村党组织和村民自治组织,很难发现村集体经济组织和群团组织的身影。村庄的治理权基本被村党组织和乡镇政权掌握,村委会处于党组织和上级组织的间接控制下,村民自治远远没能发挥应有的作用。这就造成了表面上治理主体走向多元化而实际运作中却处于一个职能模糊、难以发挥其作用的状态,村民自治日渐式微。

一是职能模糊的村委会。在JT村,村党组织在村庄治理中处于高于村委会的领导地位,因为村党组织的权力来自上级党委的任命,而村委会的权力则来自村民的民意授权,党组织的领导地位造成了村民自治在实际运行中难以实现。自上而下授权的党组织在领导自下而上民意授权的村委会时,其所体现出的是国家政权力量与乡村社会自治权力的博弈过程。于是,村委会成了被村党组织和上级政权所控制的治理组织,明明是由村民民主选举出来的领导班子,却完全受到村党组织和乡镇政权的控制。

二是无钱无力无地位的村干部。JT村村长说过的一句话让我印象深刻:“潘长江演过一个电影叫‘别拿村长不当干部’,虽然表面上看起来村长大小也是个干部,可是这个干部真的太过心酸。”首先一个很严重的问题就是缺乏资金。由于村委会属于基层自治组织,而且很多村庄都是没有集体经济的空壳村,所以村主任等村干部所拿“工资”基本都是来源于政府的财政补贴。村党支部书记每年可领到18000到20000元的收入,而村主任则是支部书记的80%左右。一个月大概1000多块的工资,连基本的生活保障都有些困难,如果没有别的收入,真的很难有好的生活。待遇不高必然导致村干部工作积极性不高,从而导致社会管理和公共服务无法落到实处。其次,村干部拥有的职权也十分有限。再加上现在的村干部大多缺少主动性,过于依赖镇里的领导和命令,没有主动履行职权的意识。最后,村干部地位不高,不受村民重视。村干部也疲于和村民接触,互相之间缺少必要沟通和相互尊重。

三是“自私自利”的村民。在市场化的浪潮下,人们的心思都放在了发展家庭经济和个人利益上面,很少有村民关心村庄的治理问题。伴随市场经济的快速发展,人们的思想观念、价值判断也悄然发生了变化,市场化、功利化、货币化的社会思潮不断动摇和解构着农村原有精神价值和道德基础,这种“自私自利”的想法严重影响了村庄各个方面的发展,就算村干部想要为村民做些事,但得不到村民的支持也难以进行。这一方面是村民自身的素质问题,现在村民对于村庄共同体的集体感越来越低,尤其是年轻的村民明显缺少集体荣誉感。经济的发展在让村民过上好日子的同时也让他们变得越来越自私,道德和精神远不如钞票对他们的吸引力大。另一方面在于村民没有享受到参与村庄治理、促进村庄发展给他们带来的福利,付出得不到回报,便产生了负面的激励。

四是“不食乡村烟火”的镇领导。作为村庄的上级机关,镇政府对村庄治理工作开展也是尤为重要的。一般都是镇里下达工作任务,村里执行并完成,镇政府主要发挥指导和监督作用。可是在实际访谈中发现,村民对镇政府普遍存在意见,认为镇领导对村务不关心,冷落了自己所在的村庄。村干部更是表示,镇领导在根据国家政策布置任务时很少考虑到本村的实际情况,常常是“一刀切”,JT村因为不受镇里重视,镇领导很少进村来了解情况,慢慢地就形成了“村为镇里工作,镇为县工作”这一倒置的模式。村民对镇政府这样的评价,一方面有镇政府工作的失职,没能履行乡镇政府的治村责任;另一方面也是因为镇政府在开展工作时没有在抓住民心,不为民服务自然得不到村民的支持。

2.“利用不足”的治理资源

有学者曾对村级治理过程中的传统资源进行了分析,指出了宗族因素、社会分化、面子观念、从众心理与随大流、政治认知和意识形态认同是村治中的特殊资源。[4]也有学者把治理资源分为有形资源(集体经济、乡镇政府、民间组织)和无形资源(合法性权威、乡村典章)[5]不管怎么分类,村庄的治理资源指的就是能用来治理乡村、发展乡村的一切资源。在访谈中,笔者发现JT村的治理资源十分稀缺,很多治理资源难以利用,进而造成了村庄治理转型的困境。一是传统资源利用不足。村庄社会拥有的良好的房头、老人、宗族情感等构成了村庄良好的内生性资源,这是一种很好的治理资源。但是因为现在很多村庄只注重开展政治事务,发展经济,忽视了村庄特有的传统资源,村庄传统资源中最有代表性的就是人力资源了。[6]村庄作为历史最悠久最稳定的共同体,居住在此的村民有着强烈的集体精神和文化基础,村里的精英群体也乐于为村庄的发展贡献出自己的力量。就像JT村的“大佬知”们,这一群体的治村能力很强,但是乡镇政府和村委会往往忽视了这一治村资源,久而久之就造成了传统治村资源的流失。二是外来资源严重匮乏。外来资源不足是目前中国乡村普遍存在的问题。一方面,因为国家财力有限,不能照顾到每个村庄,有些投资和建设项目只能先在一部分乡村进行试点,等取得一定的成效后再逐步推广。另一方面,由于地区差异,有的村庄缺少吸引外来资源的能力,未能得到重点建设的村庄比重点建设的村庄缺少很多外来资源。外来资源的匮乏和自有资源的不足,导致村庄缺少更多的发展机会,村民参与热情也随之减退,一定程度上限制了村庄治理的转型。

3.“供给不足”的公共服务

长期以来,农民在户籍、权利、身份等方面存在诸多制度歧视和限制,难以分享社会发展成果,承担了过多的发展成本和代价。农村享受到的公共服务也远远落后于城市,无论是国家层面的制度设计,还是地方政府治理的行为动机,都忽略了农村公共服务的供给。[7]在乡村社会治理转型、新型城镇化、农业现代化发展的时代背景下,农民对基本公共服务的需求逐渐加大和村庄基本公共服务供给不足之间产生了很大的张力。在国家大力倡导改善村民居住环境、建设美丽乡村的背景下,村庄的环境越来越好,公共产品也在逐步跟进,可是仍然存在公共产品供给与村民日益增长的需求不相符的困境。就JT村来说,虽然村庄环境和基础设施建设都有很大的改善,可是公共产品仍然存在滞后性。公共服务尚未普及到村。“办事难”一直是百姓心中的一大难题,对于村民来说更是难上加难。但长期以来,由于村干部忙于自己的事,服务群众的职能发挥得并不好。门难进,脸难看,人难找,人推人,这种畸形的办事模式成了村民办事的常态,村委会找不到人,上级政府找不对人,公共服务不到位的问题亟待解决。

三、推进村庄治理转型实现农村善治

虽然新型城镇化的发展给村庄治理转型带来了诸多困境,但这些困境在一定层面也推动着村庄治理的转型。通过探索农村在新型城镇化发展中所遇到的问题,找出村庄治理的不足并不断改进,逐步完善村庄治理机制,是实现农村善治的必由之路。

1.人尽其能,充分发挥治理主体的积极性

一是明确村委会职能。要使村委会和村党组织可以更好地开展工作,首先就要明确村委会和村党组织的职能和权利,不能让村委会和村党组织处于一种界线模糊、职能混乱的状态。村委会是村民对村庄事务进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,是村庄治理的重要主体,负责处理乡村的政治和村庄事务,具有提供村庄公共产品和公共服务的职能。有学者将村委会的职能形象地定位为‘当家人———代理人’角色,即村委会一方面是广大村民的当家人,保障村民的利益;另一方面是乡镇政府的代理人,代理乡镇政府行使部分管理职能。[8]村党组织作为党的基层组织,领导村务的管理,起着掌控全局全局、协调各方利益关系的重要作用。

二是确保村干部专职化。政府应该用管理公务员的办法来严格管理村干部,鼓励村干部“脱产”,逐步实现村干部专职化。[9]要实现专职化,最重要的一点就是要提高村干部的待遇,虽然村干部的工资不能太高,但也绝对不能低到无法维持基本生活需求的程度,起码不能低于基本的工资水平。另外,村干部的工资也不能全都统一,要根据实际情况设置不同的工资标准。在提高村干部工资待遇的同时,还要尝试打破村干部不能升迁的“天花板”,定期通过公开考核竞争,提拔优秀村干部为副镇长等职位,给村干部制定一个职业发展和升迁规划,激励村干部努力工作。

三是唤醒村民的集体意识。虽然现在很多村民只注重自己的个人利益,但在访谈中我们也同样发现一部分村民对村庄的感情还是很深的。一方面,村庄共同体有其悠久的历史传统和广泛的文化认同。另一方面,村庄也是农民“守望互助”的生活共同体,维系了农村社会的价值追求。[10]面对村民消极应对村庄事务,难以实现村民自治的这一问题,构建村庄精神共同体、实现村民的价值理念的文化认同,已经成为实现农村现代化内涵发展的必由之路。首先要强化村庄集体意识,奠定村庄共同体的心理基础。农村现代化在强调大力发展经济的同时,须不断强化村民的身份认同,不能消解村民的村庄意识,剥离村民的集体归属感,使村民都成为原子化的个人,而是要激发农民的主体性。[11]农村现代化包括农民的现代化,实现农村现代化离不开村民的村庄集体意识。正如马克思所言:“只有在共同体中,个人才能获得全面发展其才能的手段。也就是说,只有在共同体中才可能有个人的自由。”[12](P199)其次要丰富村民情感记忆,夯实村庄共同体的情感基础,同时加强精神引导,构筑村庄共同体的价值基础。最后要让村干部起到带头作用,加强对村民的教育,带领村民学习先进村的致富经验,让村民明白“村富则己富,村强则自强”的道理。

四是鼓励乡镇干部下农村。干部之所以是干部,“实干”是最重要的一点。镇和村本来就是密切联系的整体,所以镇干部一定意义上也是村干部。作为村委会之外最基层的干部,镇干部必须要多深入基层,多去村里了解情况,带领村委会一起进行村庄的建设。除了向村委下达工作任务之外,镇干部也要多听听村干部和村民的意见,仔细聆听村民的心声,不要让村民们对镇里的安排“不得不服”,而是要让村民们对镇里的工作“心服口服”。镇政府应该时刻牢记从村民的角度出发,想村民之所想,急村民之所急,常常到村里走走看看,和村民建立起良好的感情基础,让村民对镇政府产生信任而不是敌意。

2.物尽其用,促进治理资源持续增长

一要大力发展集体经济。村庄有了集体经济就相当有了集体收入,用集体经济所赢取的利润可以作为治理村庄的公共经济资源。[13]从一定意义上讲,村庄拥有发达的集体经济,对于治理主体与乡镇政府进行博弈,对于引导利用民间组织、争取更多的合法性权威、制定令全体村民认可的乡村典章产生着较为明显的积极作用。二要善用村庄的人力资源,注重民间组织的培育。在当前农村社会中,民间组织主要有宗教、宗族、利益团体等。民间组织的缺失一定程度上影响着村庄治理的完善,民间组织对村庄治理的参与存在着利益化参与、公益性参与、消极性参与等区别。利益化参与容易造成民间组织对治理主体权威的挑战,公益性参与会使民间组织替代部分治理主体的功能,消极性参与则会形成民间组织对治理主体权威的抗争。[14]在现代村庄治理过程中,应该注重对民间组织的培育,发挥民间组织的治村作用,实现民间组织的合理性参与,同时健全相关制度,实现制度性参与。

3.服务到村,实现乡村公共服务供需平衡

第一,倡导服务下乡。解决村民办事难的问题首先要解决群众“有事找村委,村委不见人”的问题,一个好的方法就是建立村干部值班制度。根据村干部的时间来安排一个值班表,周一到周五保证至少有一人在村委会值班,这样就可以保证村民在工作日可以随时找到村干部,打造一个“便民、亲民、利民、为民”的服务群众工作环境。同时倡导服务下乡,就要实现“村民办事不出村”,这就需要在村里设立一个村级便民服务室,村级便民服务室应该基本涵盖农村需求的各个事项,村民可以将如低保、用地、户口迁移、临时救助、合作医疗等事项的审批和办理委托给便民服务室来帮助办理。

第二,推进城乡公共服务均等化。长期以来,我国政府一直忽视了农村公共产品供给,城乡在公共服务上产生了巨大差距。在城乡统筹发展和社会治理转型的时代背景下,实现城乡居民身份的平等尤为迫切。要实现村庄善治,保证公平正义,必须加强农村基本公共服务的建设,逐步建立起覆盖城乡社区的基本服务体系,推进城乡公共服务均等化。[15]推进均等化服务首先要做的就是破除制度障碍,实现城乡一体化的制度体制设计。其次要转变政府职能,建设服务型基层政府。最后要以民为本,重视民意表达,以村民的需求为导向来开展公共服务。

第三,坚持绿色发展,注重生态文明。新型城镇化背景下的村庄共同体,不能以牺牲生态环境为代价。良好的生态环境是人类社会可持续发展的基础,关系到人民福祉,关系到民族未来。随着城镇化进程的加快和工业化的发展,农村的环境问题也日益突出。首先,加大宣传力度,提高村民的环保意识,使村民从思想上认识到保护环境的重要性。其次,合理布局,大力发展绿色产业,严格控制高污染、高能耗的工业准入,合理规划工业产业园区,努力把村庄建设成生态共同体,走绿色发展、低碳发展、绿色发展之路。


参考文献

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