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国外农村合作金融发展模式及立法研究

作者:谌 英  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2018-05-05  浏览次数: 506

【摘 要】通过分析德国、印度、美国、日本农村合作金融的发展模式和立法状况,明确法律保障对农村合作金融发展的重要意义,从路径选择和加快立法两方面提出推动中国农村合作金融建设的思

【关键词】德国;印度;美国;日本;农村合作金融;路径选择;立法;


合作金融是农村金融体系的重要组成部分,且与商业性金融、政策性金融相比,具有基础性作用。合作金融是社员自愿入股组建信用合作社和合作银行,对内集中社员分散的资金,对外通过信用担保融资,解决社员的资金需求,实现互助互利,是非营利性的金融组织。然而中国农村合作金融却几乎是一片空白,中国农村信用社并不是真正的农村合作金融组织,在成立之初就没有确立合作制的原则,在近30年的发展过程中始终在合作金融与商业金融之间反复摇摆,最终演变为完全的商业金融。中国农村合作金融的缺失,是阻碍农业发展、农村繁荣、农民富足的瓶颈之一,在这种背景下,中国银行业监督管理委员会在2006年12月出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》,降低了创办农村合作金融组织的门槛,允许农民自办农村资金互助社,然而发展状况并不理想,截至2014年全国仅有49家获得批准的农村资金互助社。阻碍中国农村合作金融发展的原因是什么?什么又是中国农村合作金融的正确发展模式?本文试图从分析国外典型的农村合作金融发展模式入手,特别从立法的角度阐释法律保障对农村合作金融发展的重要意义,从中寻求中国农村合作金融的合理发展模式。

1国外农村合作金融的典型模式分析

1.1金字塔模式———德国、印度农村合作金融

1.1.1德国农村合作金融

德国农村合作金融起步较早,1850年就诞生了德国第一家城镇信用合作社,按照自愿、自助、自治的原则,服务对象是手工业者和其他中小工商业者。1864年雷发巽农村信用合作社成立,主要为农民提供信贷服务,以帮助其摆脱高利贷盘剥及在遭受农业灾害后恢复生产。德国农村合作社在成立初期发展缓慢,到19世纪80年代中期,全国仅有245家农村信用合作社。1871年《产业及经济合作社法》颁布实施,这是世界上第一部关于合作社的专门法律,并于1895年成立了中央合作银行。

德国农村合作金融自上而下分为三级,分别是中央合作银行、地区合作银行(GZB银行、SGZ银行和WSZ银行)、基层信用合作社(舒尔茨信用合作社和雷发巽农业信用合作社)。德国农村合作金融的资本结构是由下向上流动,基层信用合作社的资金主要来自农户、小农场主、社会资金;地区合作银行的资金来自基层信用合作社入股;中央合作银行的资金一部分来自地区合作银行入股,另一部分来自政府资金入股,政府股份最高可达25%[1],这种由基层到最高层的入股形式呈现典型的金字塔结构。各级合作银行均具有独立的法人资格,独立核算、自主经营,相互间不存在隶属关系。如今德国农村合作金融体系已有2500家地区合作银行,18700个分支机构,拥有1460万社员。

德国农村合作金融是典型的民间金融组织,政府很少干预具体经营活动,只是在法律和政策层面给予扶持,并实施严格的监管制度。德国农村合作金融监管制度主要分为自我监管、行业协会监管、行政监管3类。首先,各级合作银行均组建了自我监管体系,由股东大会、监事会和理事会共同负责。其次,成立了全国性银行协会———莱夫艾森银行联邦协会,各级合作银行都是其成员,每年根据风险评估结果存入一定比例的担保金,交由协会建立风险基金,一旦会员银行出现财政问题,则由基金进行全额补偿。最后,在国家层面,由联邦金融监察局和联邦中央银行负责监管。

1.1.2印度农村合作金融

印度农村合作金融起步于20世纪初,1904年《信贷合作社法》的出台,确立了农村合作金融的合法地位,同年印度农业信贷合作社建立,目前已成为世界上规模最大的农村合作金融系统之一。印度农村合作金融主要由两部分组成:一是中短期合作金融组织,分为初级农业信用社、区中心合作银行、邦合作银行三级结构。二是长期合作金融组织,分为初级土地开发银行、邦中心土地开发银行两级结构。在中短期合作金融组织方面,初级农业信用社作为最基层的合作金融组织,主要为社员提供存贷款服务;区中心合作银行作为邦合作银行与初级农业信用社之间的纽带,负责为初级农业信用社提供信贷并监督其业务活动;邦合作银行的成员就是邦内各中心合作银行,主要负责监控和协调各成员银行的经营活动。2009年,印度共建立了初级农业信用社95633个,区中心合作银行373个,邦合作银行31个。在长期合作金融组织方面,初级土地开发银行和邦中心土地开发银行主要发放针对土地开发、土壤改良、农机购置、农田水利建设的中长期贷款,贷款期限一般为5~10年,其资金来自中央银行以及发行债券。2009年,全国共有初级土地开发银行696个,邦中心土地开发银行20个。

印度各类农村合作金融组织同时接受印度储备银行和邦政府的双重监管。印度储备银行负责监管全国所有的金融组织,邦政府可以自行制定合作社法案,将合作社纳入政府行政管理范畴。印度还对农村合作金融的贷款实行较为宽松的监管政策,商业性贷款如果超过90天还款期则视为违约,但农村合作金融贷款一般要逾期两个生产周期以上才视为违约。

1.2多元复合模式———美国农村合作金融

美国农村合作金融诞生于20世纪初经济大萧条时期,为了扶持中小企业和农户,政府主导按照自愿、平等、互利的原则成立了合作性质的信用社,不以盈利为目的,并实行民主化管理。美国农村合作金融分为3个独立的系统,即联邦土地银行系统、联邦中期信贷银行系统和合作银行系统。根据《联邦农业信用法》,全国共分为12个信贷区,各区分别有一家联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行。联邦土地银行系统下辖500多家联邦土地银行协会,主要为农场主提供不动产抵押贷款业务;联邦中期信贷银行系统下属400多个生产信用合作社,主要为农业生产协会以及其他金融机构办理农业贷款[2];合作银行系统则负责为农业供应合作社和农业企业提供资金支持。

美国农村合作金融由联邦信用社管理局和各州政府信用社监管机构按照注册地管辖原则共同监管,联邦信用社管理局负责管理在联邦政府注册的7000多家信用社,各州政府信用社监管机构负责管理在州政府注册的4000多家信用社,使农村合作金融实现规范化、制度化。

1.3半官半民模式———日本农村合作金融

日本农村合作金融的源头可追溯到明治时代设立的信用合作社,到昭和初期,信用合作社已经在日本国民经济中占据了重要地位。20世纪40年代末期,日本成立了农业协同组合(简称农协),其功能非常全面,涵盖了农业生产生活资料购买、农产品销售、生产技术与农业经营指导,以及储蓄、融资、保险等金融业务。日本农村合作金融与其他国家最大的区别在于其是农协专门办理信用业务的子系统,自身不具有独立性,而农协又是在政府主导下建立的合作经济组织,因此日本农村合作金融有着强烈的官方色彩。

日本农村合作金融从上至下可分为3个层级,最高层是中央的农林中央金库和全国信联协会,中间层是都、道、府、县的信用合作联合会,最底层是基层农协的信用合作组织,这3个层次的农村合作金融组织又分布于日本农协的3个系统,即农业系统、林业系统、渔业系统。基层农协的信用合作组织开展储蓄、信贷、保险等金融业务,同时兼营农业生产资料购买、农产品销售等非金融业务;信用合作联合会主要负责监管并调控基层农协的信用合作组织之间的资金短缺,并对部分贷款额度大、期限长、农协无力支持的农户提供信贷支持;农林中央金库则负责指导和协调信用合作联合会的工作。各级之间独立经营、独立核算、自负盈亏,相互之间没有隶属关系。

日本农村合作金融的监管体系也分为3个层次:一是由农林水产省下属的金融科负责对农林中央金库的监管。二是由农林水产省下属的农政局负责对辖区内的信用合作联合会的监管。三是由都道府县的农政部门负责对辖区内的农村合作金融组织的监管。

2国外农村合作金融立法分析

2.1德国农村合作金融立法

德国农村合作金融是在相关法律制度基础上建立起来的,1871年《产业及经济合作社法》的颁布,确立了农村合作金融的合法地位,并由此建立了中央合作银行,成为德国农村合作金融的最高领导机构。

德国农村合作金融的宗旨是以非营利性为目标,最大限度地为社员提供服务。1890年出台的《合作社法》确立了合作与互助原则,共分为10章165条内容,对合作社的设立条件、组织结构、分支机构、财务审计及监管、社员资格的获得与终止、合作社与社员的权利义务关系、合作社的解散及破产程序等方面都做了明确的规定。进入20世纪后,根据德国农村合作金融发展出现的新情况,《合作社法》经历了多次修改,如建立社员代表大会制度、增加合作社审计协会、允许向非社员提供金融服务等。2006年为了与《欧洲合作社法》接轨,《合作社法》又将关于公司治理的内容引入合作社的经营活动中,并将设立合作社的最低人员数量限制由7人降为3人[3]。尽管如今《合作社法》的内容已经较之前进行了极大的丰富和拓展,但其立法精神和立法原则不曾改变,即始终坚持不以营利为目的。

德国于1975年通过《中央合作银行法》,详细规定了中央合作银行的法律地位、组织层次、财务制度、贷款制度、成员权利与义务等,确立了中央合作银行监管、协调全国农村合作金融组织的定位。德国《合作社法》和《中央合作银行法》相辅相成,共同构建起较为完善的农村合作金融法律体系,有力地支持了德国农村合作金融的发展。

2.2印度农村合作金融立法

印度有比较完善的农村合作金融法律体系。一方面,印度对农村合作金融组织的管理权均下放到各邦,因此各邦都制定了《农业合作社法案》,对农村合作金融组织的性质、作用、权利和义务、管理制度等做出了具体规定,为农村合作金融组织的正常运营奠定了法律基础。同时由于邦政府对农村合作银行的干预过多,使得农村合作银行出现机制老化、竞争意识不强、管理水平低下等问题,因此印度正加快修订各邦的《农业合作社法案》,重点就是削弱邦政府的干预,强化印度储备银行对农村合作金融体系的监管。另一方面,印度出台了一系列法律保证农村合作金融的非营利性,以促使其更好地服务于农村地区。《银行国有化法》《储备银行法》《国家农业农村发展银行法》和《地区农村银行法》等法律都要求农村合作金融组织必须深入农村,在农村建立服务网点,且大部分贷款必须向农村地区投放。

2.3美国农村合作金融立法

美国农村合作金融的发展轨迹也是立法先行。1909第一部信用社法案获得通过,同年成立了马萨诸塞州圣玛丽教区居民信用社,这是美国首家农村合作金融组织,对之后的信用社有着示范引领作用。美国现行的农村合作金融法律中,最重要的是《农业信贷法》和《农场信贷法》,这两部法律从诞生至今经历了多次修订,每次修订都是一部独立的成文法。

1916年出台的《农业信贷法》,将全国划分为12个信贷区,并明确了联邦土地银行的主要职责,即向符合条件的农民发放长期不动产抵押贷款,而依据1923年《农业信贷法》成立的联邦中期信贷银行,主要对农场主发放生产经营性贷款,以及农产品储备贷款。此后美国陷入经济大萧条,1933年《农业信贷法》建立了合作银行系统,至此美国农村合作金融体系基本形成。1987年《农业信贷法》要求农村合作金融组织为农产品出口提供资金援助和金融服务。现行的《农业信贷法》共8章206条内容,对美国农村合作金融的构成、运营、监管制度、信贷援助制度等做了详细的规定。

1971年颁布的《农场信贷法》扩大了美国农村合作金融的经营范围,其立法目标是:①建立可靠的农村合作金融体系,以满足农场主的融资需求。②鼓励农场主参与农村合作金融,逐步获得管理权。③规定农村合作金融组织的贷款利率低于商业银行[4]。1980年《农场信贷法》扩大了农村合作金融的资金来源和服务功能,提高了贷款限制,还允许联邦土地银行参与商业银行贷款。2002年,美国再次对《农场信贷法》进行了修订,继续推动农村合作金融组织更贴近农业和农村,使资金充分灵活地流向农村地区,以解决农业和农村的金融需求。

2.4日本农村合作金融立法

第二次世界大战之后,日本于1947年和1948年分别发布《农业生产合作社法》和《水产业生产合作社法》,将农林水产领域的产业信用合作社重组为农业生产合作社及渔业生产合作社。与此同时,随着《农业协同组合法》的出台,日本农协成立,以农林中央金库为最高机构,都、道、府、县的信用合作社联合会为中间层次,基层农协的信用合作组织为最低层的日本农村合作金融的三级结构基本形成,并一直沿用至今。为了更好地适应农村合作金融的发展变化,日本政府还陆续颁布了《农业生产合作社合并法》《农协改革法》《农林中央金库法》《临时利率调整法》《农协财务处理基准令》《农业灾害补偿法》[5]等法律,并经历了多次修订,使日本农村合作金融有法可依、有章可循,实现了规范、健康发展。

2.54国农村合作金融立法特点

一是始终坚持合作原则。4国在农村合作金融立法中都坚持合作原则,尽管相关法律经过多次修订,但不以营利为目的的宗旨从未改变。二是立法循序渐进,渐成体系。四国都是从制定单一规范性法律开始,逐渐丰富法律内容,最终转变为全方位、综合性的法律体系。三是立法模式选择不尽相同。4国农村合作金融法律的立法模式大致分为综合立法和分业立法。采用综合立法模式的代表国家是德国,《合作社法》和《合作银行法》双法并行,《合作社法》为德国农村合作金融组织成为独立法人提供了立法依据,而《合作银行法》则为农村合作金融组织区别于商业银行提供了法律保障。选择分业立法模式的典型国家是日本,即针对日本农协的3个子系统(农业系统、渔业系统、林业系统)分别进行立法。

3中国农村合作金融的路径选择及立法分析

从前文的分析可以看出,农村合作金融在国外发展已经相当成熟,如果中国直接照搬国外的发展模式,就必然要借助农村地区之外的力量,不仅成本较高,而且还需要花费大量时间进行设计、建设和实施,从而延缓中国农村合作金融的发展速度。因此中国农村合作金融的发展模式,应该着眼于以农村资金互助社为起点的路径设计。农村资金互助社群众基础好、覆盖范围广,能够一定程度上缓解农村地区资金需求、推动农业与农村发展。因此政府应加强对农村资金互助社的扶持,在此基础上逐步建立层级分明、分工明确的农村合作金融体系。

一是要降低准入门槛,加强自我监管。准入门槛过高是阻碍农村资金互助社发展的重要原因,对这种在农村区域内农民自行组织建立的合作金融组织,应建立与商业银行不同的监管制度,降低对注册资本、营业场所、人员素质等方面的要求。二是要加强政策引导,拓宽资金渠道。政府应尽快出台对农村合作金融的扶持政策,鼓励商业银行与农村资金互助社开展资金合作。三是明确政府定位,减少行政干预。在政策和法律方面为农村资金互助社的发展提供行政监管和法律监管。在农村资金互助社发展初期,政府应提供法律、政策、资金支持,帮助其扩大规模,之后应逐渐减小介入程度直至退出,而要求农村资金互助社加强自律监管。

目前,中国农村合作金融的相关制度主要有《农村资金互助社管理暂行规定》和《农民专业合作社法》。2007年,中国银行业监督管理委员会出台了《农村资金互助社管理暂行规定》,对农村资金互助社的设立条件、社员和股权管理、组织机构、经营管理、监督制度、合并、分立、解散和清算程序等方面做出了详细规定,确立了自愿参加、服务社员、民主管理的宗旨。此后还陆续出台了《农村资金互助社组建审批指引》《农村资金互助社示范章程》等配套文件,但还存在准入门槛过高、融资渠道有限、产权制度不明确、存贷款利率没有具体规定、无法与其他金融机构进行资金结算等问题,而且部分规章制度仍然参照商业银行的标准,合作原则体现不够充分[6],这些都限制了农村资金互助社的快速发展。

《农民专业合作社法》于2007年正式实施,并有《农民专业合作社登记管理条例》《农民专业合作社示范章程》等规章与之配套。但目前还存在以下问题:①规定企业可以领办合作社,而有的企业领办合作社后,利用自身的资源和优势,实际上掌握了对合作社的控制权,使合作社违背了民主管理、共同受益的宗旨。②未对成员出资比例做出明确规定,虽然可以吸收部分低收入农民加入,但出资比例不一将导致合作社分配制度的不合理,影响农民参与合作社的积极性,也会影响合作社的健康发展。③虽然规定县级以上政府的农业行政主管部门及其他有关部门,对农民专业合作社的建设和发展给予指导和扶持,同时也出台了相应的财政扶持和税收优惠政策,但在实践中并没有得到真正的落实,农民难以从国家政策中获益。

通过对德国、印度、美国、日本农村合作金融的分析可以看出,农村合作金融发展较好的国家,基本都制定了《合作金融法》《合作银行法》等专门的法律法规。而目前中国还没有一部真正意义上的农村合作金融法律,大多是以行政法规及相关指导意见的形式出现,效力不及法律,极大地制约了农村合作金融的发展进程。因此中国应当在充分调研的基础上,抓紧制定专门的法律,如《农村合作金融法》《农业信贷法》等,对农村合作金融的产权形式、融资渠道、经营机制、运营规则、职能作用等内容以法律形式予以明确,以此指导和推进中国农村合作金融的发展。


参考文献:

[1]李昌南,胡庆琪.国外农村合作金融模式及其对我国的启示[J].延边大学学报(社会科学版),2009,42(6):136-141.

[2]李红,罗剑朝.国外农村合作金融的发展经验及对我国的启示[J].商场现代化,2008(14):351.

[3]姜庆丹.德国合作金融运行的成功经验及立法特色分析[J].辽宁经济管理干部学院,2014(2):46-48.

[4]李超民.美国农场合作金融法制化与我国农村金融体制建设[J].环球法律评论,2006,28(6):671-680.

[5]刘洁,张洁.日本农村合作金融体系的构建及其对我国的启示[J].现代日本经济,2013(18):29-36.

[6]李静.新型农村合作金融组织的法律构建[D].兰州:兰州商学院,2012.