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以市场和社会“双主导”的基层治理模式——基于香港基层治理模式的考察报告

作者:唐丹丹  责任编辑:中农网  信息来源:《中国农村研究》2016年第1期  发布时间:2018-05-13  浏览次数: 393

【摘 要】香港和大陆基于各自独特的历史文化背景,形成了完全不同的基层治理架构,香港“一级政府,两级管理”的治理模式激活了市场和社会的广泛参与,是实行“强政府,弱社会”治理模式的大陆应当学习和思考的地方。本文试图通过分析香港“强市场、大社会”的“双主导”治理模式的做法,探索其对大陆地区基层治理的启示与意义,以期不断加强和完善国内的基层治理体系。

【关键词】香港;市场参与;社会主导;基层治理

 

香港,一个仅拥有700万人口的弹丸之地,基于特殊的历史文化背景,形成了一级政府,两级管理的城市治理架构,即只有一个香港特区政府,同时由特区政府及区民政事务处进行管理。在小而有效的政府管理之下,香港的基层治理更重要的是依靠活跃的市场和社会参与。而大陆地区形成的是强政府,弱社会的政治社会格局,如何调动市场和社会的治理参与积极性,是我们一直在探索和思考的问题。

为此,从201521—6日,中国农村研究院专门组织科研人员前往香港考察学习,颇受震撼。作为全球金融中心的香港,政府的参与仅限于提供基础的公共服务、公共设施,而市场和社会则扮演了基层治理的重要主体,并带来了香港有序繁荣的蓬勃发展。香港基层治理经验,对目前正处于社会转型、结构深化的中国大陆具有一定的借鉴意义。现将考察结果汇报如下。

一、强市场:以市场机制运作激活基层自治

众所周知,香港和大陆在行政体制上最大的差别,在于香港实行“一级政府”管理,在社区或者大厦层面,不存在大陆地区的居民委员会。而是在香港“弱政府,强市场”的政治社会形态下,运用市场机制,由业主有效地开展自治,实现了物业管理的专业化与市场化。

(一)发展背景,业主自治溯源

从香港的物业管理历史发展过程考察,源自于英国的香港专业化物业管理,结合当地的实际情况又有所发展。

一是私人屋村管理不善倒逼政府提供专业管理。20世纪60年代,香港的物业管理逐渐趋向专业化,以退休老人为治理主体的多层房屋,往往由于老人缺乏维修保养知识和防火知识等原因,导致大厦设施缺乏保养,业主权益没有保障等问题。为解决缺房问题,发展商积极投资大型建筑,为加强对楼宇的管理,政府批准了大型私人屋村规划许可证的申请,并附上若干条件,要求开发商在批地合同生效后的年期内对该屋村进行妥善管理。这时,开发商就逐渐开始为私人屋村提供专业化的管理。二是民主需求推动业主自治发展。随着人口密度的增长,建筑高层和屋村规模的扩大,加上人们对居住条件要求的不断提高,仅仅依靠政府和开发商来提供相关管理服务还远远不够,因此,业主自我管理、民主管理的需求日渐强烈。为此,在1970年,香港政府出台了《多层建筑物条例》,明确业主可以享有参与管理者身份,组织业主立案法团。三是良好大厦管理制度促进业主自治的专业化。香港政府在20世纪80年代大力倡导良好大厦管理,激励业主广泛参加大厦的各项管理工作,从而形成更有活力、更符合需求的管理服务,为此建立了私人大厦管理咨询委员会香港物业管理公司协会,形成了更加民主化、专业化的业主自治模式,让居民的服务得到充分满足。

(二)搭建平台,构建自治载体

目前,从房屋所有权角度来看,香港的住宅性质主要有三类:一是公营房屋,即政府出资建设,出售、出租给一般收入家庭的房屋,一般由香港房屋署对其直接进行管理;二是公私合营房屋;三是私人所有房屋。这两种类型的房屋所有权一般归属私人。香港政府对私人所有房屋的管理充分尊重业主自治。

居民通过市场购买,成为某小区或大厦的业主,根据各小区或者大厦的具体情况,业主可以选择成立业主立案法团、业主委员会、居民互助委员会等业主自治组织。首先,业主立案法团权力最大。依照《香港建筑物管理条例》,业主立案法团是代表全体业主物业管理权益而成立的一种法人社团。它能够独立行使民事权利,承担民事义务,有单独的诉讼权利,代表全体业主管理公共地方,有权选聘或解聘物业管理公司,相当于大陆地区的业主委员会。其次,业主委员会成立广泛、但权力较小。业主委员会是依据业主购买房屋时签订的大厦《公共契约》而成立的非法人组织,虽无起诉权,但其有权代表业主,在出现问题时与物业公司进行沟通和协商,同时,也可以对物业公司的运行与管理进行监督,并对管理服务提出批评和建议。最后,业主互助委员会是群众性志愿组织。志愿组织是由相关民政事务管理人员以及大厦的业主、租户一起组成的非法人组织,它成立条件简单,仅需取得楼宇20%以上业主住户同意,并每位业主选派一名代表参加即可成立,主要职责是促进住户的相互沟通,在一定程度上监督物业管理工作,可以对物业管理工作提出意见,侧重于小区互助事务。

(三)市场运作,完善物管机制

在香港,业主和物业管理公司的关系是市场经济中最普通的雇主与雇员的关系,业主法团通过市场购买物业管理公司的服务,满足业主的生活需求。经过多年发展,香港的物业管理市场极为成熟。

一是管理法制化。香港物业管理的法规较为完善,物业管理市场比较成熟,各相关方责、权、利的界定很明晰。在物业管理过程中政府主要扮演的是立法、执法、宣传引导的角色。除根本大法《香港建筑物业管理条例》外,政府还颁布了一系列条例来规范大厦及小区的物业管理,清楚地规定了业主、物业管理公司、业主各自的权利和义务等内容,同时,业主与物业管理公司之间的委托合同,也限定了双方的权责,物业管理在一个比较完备的法律体系中运行。二是市场竞争化。市场经济完善的香港,其物业管理市场竞争剧烈,从物业公司的选择,到日常运行中的项目采购,都已经形成了一套完善的招投标机制。这是法团和物业之间的双向选择,物业发生任何违约的事项,法团都有权力解除合同。三是运作专业化。香港物业管理公司的组织精简,结构趋于扁平化。以南浪海湾为例,一个有近1200户的屋村仅配有7个管理人员、5个维修工和40余个安保人员。高度专业化运作,一方面,取决于物管人员都由具有丰富管理经验和专业知识的专业人员来胜任;另一方面,香港的物业公司不承担具体的专业服务,环境打扫、走廊绿化等都是包给专业的公司来做,物业公司主要起着一个系统协调和监督管理的作用。

二、大社会:以社会组织参与推动治理发展

虽然,香港的业主自治组织在一定程度上有效解决了基层治理中的问题,但是,还远远不能满足居民的需求,因此,早在19世纪中后期,从慈善救济工作开始,香港就逐步孕育出各种社会组织,它们从横向进行联系,从而弥补政府服务和业主自治的不足。目前,香港社会的服务机构约400家,为香港提供了90%的社会福利服务,接受服务人次超过5600万,动员义工服务超过780万小时。可以说,香港的社会组织已经成为香港基层治理的重要力量。

(一)特色立法,实现法治化运行

香港的社会组织之所以运行规范而高效,与香港的立法活动紧密相关。一方面,社会组织立法完善。《社团条例》及《公司条例》是社会组织的主要立法,还有其他若干部相关法律作为补充。如《保良局条例》及《东华三院条例》分别规范保良局及东华三院。《税务条例》《合作社条例》等从不同方面对社会组织进行规范。另一方面,政府部门的法规指引社会组织活动。社会福利署要对其资助的机构进行监管。在香港社会组织的立法上,以两个条例为主,同时发挥其他法律的作用,通过明晰的权利和责任推动社会组织的发展,让法律产生合力的优势。

(二)政社互动,提升参与意识

在香港的基层治理当中,政府与社会组织互相支持,通过双向互动,改善了社会服务的质量,提升了社会参与的意识。一是民办公助,提高服务层次。为解决社会组织的经济问题,香港政府各部门每年均会出台一系列项目,由各组织申请,通过项目给予社会组织资金支持,同时,政府还为社会组织提供硬件设施。例如,沙田妇女会通过向环保基金申请生态农庄项目,用“1元钱低价租用了300多块农田,为市民提供优质的生活保障。二是通过区议会,实现资政功能。现全香港有18个区议会,65个分区委员会区议会,区议会是地区市民与政府之间的重要沟通桥梁。社会组织除了为市民提供服务外,同时还有义务反映社会的需求。通过日常开展的居民活动,社会组织更能够了解到市民的真正需求,从而将市民的利益表达收集起来,统一向区议会传达,再通过区议会进一步向特区政府进行反馈,真正搭建起行政权力与基层民主自由交流的平台,并促使政府行政更加合理高效。三是丰富社会问题的解决渠道。香港政府为市民提供的是最基本的保障,但基本保障往往与居民的真实需求存在差距,因此,社会组织此时则承担了社会服务的功能。以沙田妇女会为例,在政府提供的基本服务外,它还提供了更深层次的教育、养老、医疗、就业等方面的服务,有效弥补了政府服务的不足,满足了居民的真正需求。

(三)三方合作,改善服务质量

随着社会的不断发展,香港对政府与社会组织、企业的合作越来越重视。所谓三方合作,即在政府推动下,邀请商界参与第三部门的合作项目。一是转变拨款方式,实行“社会投资”策略。过去,香港政府支持社会组织发展往往采取直接拨款的方式,但效率低,激励作用不大。现在,政府推动三方合作,成立相关政府基金,鼓励民间组织通过与商界的合作提供社会服务。例如,“可持续发展基金”就是为鼓励申请者建立伙伴关系而成立的。二是提供建立和发展“三方合作”的平台。为促进三方合作,政府有时会发挥领导者的作用,基于私营机构对社会组织工作的了解,从而寻求更多合作的需求和机会。三是建立三方合作的潜在媒介。香港政府为建立战略性的三方合作,以咨询、顾问以及相关组织派驻跨界代表来提供了一个潜在的媒介。这类机构组成政府咨询论坛的主要部分,让社会组织参与政策的制定与发展,并对成功的合作案例进行嘉许和表彰。

三、新借鉴:香港基层治理对大陆地区的启示与意义

香港目前的基层治理模式是经过多年发展,不断演进,不断完善而来的。这种“自下而上”的社会管理是非常有效且高效的。我们与香港政治制度不同,在法制基础、经济水平、社会环境与居民素质等各方面有较大差距。因此,香港经验虽无法照搬,但我们可以在学习借鉴的过程中不断加强和完善国内的基层治理体系。

(一)转变政府治理模式,推动治理扁平化

当前,大陆地区的治理架构依然是“三级政府、四级管理”,即市政府、区政府、街道三级政府,同时由市政府、区政府、街道、居委会进行四级管理。强大的政府,甚至将诸多社会组织均纳入了政府体系,例如妇联、工会、共青团等。基层政府需要承担大量的行政工作,而忽视了政府的服务功能,治理成本高。数据显示,700万人口的香港,公务员总数为16万人。与同数量人口的内地城市相比,由财政支出薪金的公职人员数量是香港的三四倍。香港小而有效的一级政府管理模式,恰好给大陆地区政府治理的转型提供了新的突破口。要提高政府治理的效率,必须推动政府治理的扁平化和精细化,将更多的社会服务内容交给市场和社会,政府则只负责制定整体的福利政策、规划服务的发展方向、探索科学的财政支持方式,并对社会和市场进行有效的指导和监管。

(二)拓展基层参与空间,引导市场和社会组织参与治理

政府、市场、社会三者之间的关系应该是互相合作,互利共赢。香港政府充分的调动市场和社会参与的积极性,将“一只手”的政府管理变为政府、市场、社会“三只手”的共同治理,市场和社会满足了绝大部分的市民需求。而大陆地区,由于“强政府”的存在,市场和社会组织往往难以发挥其真正作用。要想提升中国基层治理水平,就必须激发市场和社会的活力,扩大自治的空间。一是政府要降低社会组织成立的门槛,给予其宽松的生存环境;二是不断完善市场和社会组织参与治理的法律政策,对其运行实行全程的监管;三是从政策上引导市场和社会组织参与社会服务,例如项目支持、民办公助等,推动社会服务提供者从单一政府,向多方主体的转变,不断提升公共服务的质量和社会认同。

(三)完善法律制度体系,提升基层治理法治化

香港基层治理的法治化,突出表现在有严格的立法程序并形成法律体系,一方面,可以让政府各部门依法行政,照章办事,提高工作效率;另一方面,强调行政立法,依法行政,是政府决策和执行职能相分离的基础和前提。同时,高度重视对法律的宣传和辅导。而大陆地区法律体系还有待完善,亟待梳理个别法律法规之间的关系与冲突,特别应该加快启动社会组织立法。目前,大陆地区仅针对社会团体、民办非企业单位、基金会三类社会组织制定了三个国务院行政法规,立法位阶较低,且与其他立法存有各样的矛盾。我们应当在制定统一的社会组织法律基础上,同时辅以各种专项立法以及其他各类行政法规、部门规章,形成一个复合的立法系统,以实现对社会组织的有效规范,为社会参与治理提供可能。

(四)提高公民服务意识,实现基层治理互动化

香港高效、优质的社区服务主要提供者是社会组织;开展社区服务的骨干力量是庞大的高素质、专业化社工队伍。这种服务理念的形成,很大程度上受到历史与文化因素的影响,并非大陆地区一日可就,但是,对于大陆而言,我们可以学习借鉴香港通过居民互助的方式,来解决公共服务供给的问题。通过在社区宣传公共参与、居民互助、义工精神等,在社区成立若干互助共同体,通过开展义工互助活动,培养居民的服务意识,并通过社会组织的成立,鼓励居民投身社区服务,推动社区自治,高效地整合社区有效资源,实现居民互动、社群互动以及政社互动。将过去大陆地区的治理目标由管控变为互动,在互动中提高公民的服务意识,同时,随着公民服务意识的增强,反过来推动实现基层自治。