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美国城镇化与农村劳动力转移模式的启示

作者:黄宁阳 陈晓峰 杨俊怡  责任编辑:网络部  信息来源:湖南农业科学  发布时间:2018-05-14  浏览次数: 445

【摘 要】美国模式在城镇化与农村劳动力转移就业方面较为成功,其主要特点是:城镇体系层次多样,人口的区域分布比较均衡;城镇化与产业化紧密相连,农村劳动力依次转向城镇的二三产业;多种因素促进美国的城镇化和农村劳动力转移就业;城镇化与农村劳动力转移就业是经济发展和市场发挥作用的结果。美国经验的启示是,要注重大中小城市的协调发展,发挥它们在吸收农村劳动力转移就业中的作用;城镇化与产业化协调发展,促进农村劳动力向城镇非农产业转移就业;取消城市户籍制度,统筹城乡发展,制度上给予公平的机会;发展农业本身,为农村劳动力向城镇转移提供各项保障。

【关键词】城镇化,城镇体系; 农村劳动力转移;


1 我国城镇化与农村劳动力转移的现状

我国城镇化经历了起点低,发展快速的历程。城镇人口规模不断增加,2012 年城镇化率达到53%。城市数量和规模不断扩大,形成若干具有国际影响力的城市群,如京津唐城市群、长三角城市群和珠江三角洲城市群等。城市建设成效明显,城市建成区面积不断扩大,住房条件改善,城市交通、供水、供电、环卫、电信和绿化等基础设施不断完善,扩大了城镇人口容量,提高了城镇现代化水平;城镇布局日趋合理,城镇空间布局出现“大分散,小集中”的格局,地理分布与资源相协调,表现为“东密、中散和西疏”的总体态势;城市内部空间出现中心城区、近郊城区以及远郊县的城镇空间结构层次。城镇化发展不仅促进了经济发展,对吸收大量的农村劳动力也发挥重要作用。

当前,我国城镇化快速发展过程中积累了不少问题。在城市化和农村转移就业中,土地城镇化快于人口城镇化,农村人口向城市人口转移过程不完整,半城市化问题突出。2012 年,我国按人口实际的城市化率为52.57%,但户籍人口占总人口的比例不足36%,意味着数亿农民工不能与城市居民享受同等待遇。这部分农民工离开农村,但没有真正融入城市,形成半城市化现象。城镇化结构不合理,大的太大,小的太小,缺少中间环节。城市人口分布和空间布局过度集中,大城市和超大城市发展过快,不可避免带来城市分配不公、贫富差距扩大、失业率居高不下、城市住房紧张和医疗教育等公共资源不足等社会问题。出现了违背城市化发展规律、盲目推进城市化的现象,引发了一系列包括农村劳动力进城带来的城市失业、贫困、犯罪及污染等负面问题,一定程度上削弱了城市化对经济增长的促进作用。中小城市,特别是广大中西部地区的小城镇发展缓慢,工业化与城市化失调,在吸收农村劳动力方面受到限制。农村由于青壮年劳动力的流出,出现农业空心化现象。

2 美国城镇化与农村劳动力转移特点

美国城镇化率高达85%,基本实现农村城镇化,消灭了城乡差别,走出一条工业化与城市化相互促进、大中小城市协调发展、城市人口分布先集中后分散的动态均衡的发展道路。从动力机制来看,美国主要依靠市场机制配置生产要素,形成统一规范的劳动力市场,政府重视城市规划,形成以市场为主导、政府为辅助的城市化道路。从结果来看,美国建立了多层次城镇体系,城镇化建设均衡发展,实现城乡一体化发展,是比较成功的发展模式。

2.1 城镇体系层次多样,人口的区域分布比较均衡

美国构建多层次的城镇体系,形成了国际性大都市、全国中心城市、区域中心城市、地方小城市和中心镇等。重视中心镇和中小城市的发展,实现城镇的均衡布局。城镇人口规模结构呈金字塔形,大量人口分布在小城镇,城市人口规模少于10 万的小城镇约占城市数量的99%。美国的人口分布更加趋向平衡,这种平衡趋势主要是经济、科技发展的结果。据美国人口调查局统计数据显示,美国人口规模在几千至3 万的小城镇高达340 000 多个。在城镇群向都市圈和城市带的发展中消除城乡差别,使得小城镇在教育、医疗和公共设施方面和大城市的差别不大。在城市化进程中较为顺利地实现了从以农业和农村人口为主导向以非农产业和城市人口为主导的经济社会结构转变。

2.2 城镇化与产业化紧密相连,农村劳动力依次转向城镇的二三产业

在城镇建设中,美国注重城镇化与产业的紧密结合,整合各种要素,整体统筹区域资源、产业布局和重大项目建设,培育以产业为基础的龙头城镇和城镇群,产业部门的发展为城镇提供基础,城镇的集聚效能也促进了产业的发展。在城市化由起步到加速直至完成的演进过程中,经济发展始终是城市化水平不断提高的重要动力。美国农村劳动力自由迁移从19 世纪20 年代开始,一直延续到20 世纪70 年代,主要转移到大城市的工业部门和第三产业就业。工业的快速增长不仅吸收了大量农村劳动力,也提高了农业的机械化水平和农业劳动生产率,减少对农村劳动力的需求,实现农村劳动力从第一产业向第二三产业转移,目前第三产业的劳动力占比达到70% 以上。美国工业化和城镇化所需要的生产要素建立在本国农业的基础上,在农村劳动力转移的进程中,农业不仅未衰落,而是继续飞速发展。美国重视农业发展,坚持以农民为本的发展理念,为农业发展提供资金保障和技术支持,这些措施不仅增加了农业产出,也促进农村劳动力转移就业。

2.3 多种社会因素促进城镇化和农村劳动力转移就业

在交通运输方面,美国水陆空交通设施发达,特别是汽车的普及使用,农村劳动力不受到城市交通的制约,可以在更加广阔的城镇空间上流动。在制度层面上,美国迁徙自由,为农村劳动力实现在全国范围内的劳动力市场流动创造了便利环境。国家和政府对现城市化和人口迁移干预少,基本上是依靠社会、市场的力量来推动城市化进程。美国各级政府也很重视教育和人才的培养,注重劳动力技能和实践能力培养训练,劳动力综合素质较高,劳动生产率高。在社会层面上,美国是移民国家,很少有歧视,农村劳动力因为工作需要,从一个城市迁往另外一个城市,由于劳动力融入社区很容易。另外,绝大部分移民都转移到了城市,增加城镇人口比重。

2.4 城镇化与农村劳动力转移就业是经济发展和市场发挥作用的结果

在市场经济体制下,美国经济活动遵循市场规律,由市场机制发挥主导作用。伴随着经济的发展,城市化不断发展,城市化过程是建立在经济不断发展的基础上的,是一个渐进的过程。按照美国州政府对地方政府的自治宪章,如果社区的人口密度和经济规模具有了城市的特征,地方组织可以组成为具有法人资格的自治市,国民的自主意识得到充分体现。在城市化过程中,政府职能主要是提供城市公共物品,例如中小学教育、城市基础设施、低收入家庭社会保障、城市文化建设和历史遗址保护等。

3 美国城镇化与农村劳动力转移的经验教训

3.1 逆城市化导致城市功能失衡

自20 世纪40 年代起,美国人口向城市集中的速度放慢,大城市人口向郊区小城镇迁移,居住在中心城市的人口比例不断下降。逆城市化使得美国城市功能失衡、中心城市衰落、种族歧视加剧、公共福利支出增加等社会问题。在面积不断扩大的城市化过程中,城市中心产业空心化,中心城市衰败,居民生活贫困,城市税收大幅度减少。例如底特律城市人口由繁荣时期的人口超过百万,集聚减少到目前的70 万左右。由于经济衰退,城市就业人口减少,政府税收大幅度缩减,使得城市入不敷出,导致底特律城市破产。

3.2 城市郊区化导致城镇化成本增加

拥挤不堪的状况使得城市居民的注意力集中到郊区。美国郊区人口比重从1970 年37% 上升到1990 年的48%,约有一半的城市人口居住在郊区。过度郊区化,导致城市化的成本提高,土地资源严重浪费,资源和能源消耗大,加剧贫富差距等一系列社会问题。比如,洛杉矶、波士顿、匹兹堡等城镇化都不同程度存在城市规模向郊区扩张,导致土地资源过度浪费,耗能长期居高不下,高成本的建设投入和高成本的城市维护等,脱离了城市建设的承受能力,经济上属于高成本和低效率。

4 美国经验对我国的借鉴与启示

4.1 注重大中小城市的协调发展,发挥其吸收农村劳动力转移就业的作用

城镇化与农村劳动力转移要尊重经济社会发展规律。学习和借鉴美国的经验,建立多层次的城镇体系。将发展农村中心集镇作为是我国加快新型城镇化发展进程、扩大内需和全面建设小康社会的一项国家战略,促进大中小城市协调发展。政府应该明确大中小城市功能,发挥大城市对周边区域的辐射功能,发挥中小城市带动临近地区发展职责,充分发挥小城镇人口集聚功能。明确划分大中小城市规模,大城市和超大城市要控制在一个合理的范围内,大力发展中小城市,加强重点镇建设。逐渐形成了以大城市为核心,以中等城市为骨干,以小城市为纽带和以中心镇为细胞的多层次的城镇体系,避免出现大城市恶性膨胀,地域转移和产业转移不同步等问题。

4.2 城镇化与产业化协调发展,促进农村劳动力向城镇非农产业转移就业

城镇化发展的关键是产业支撑,通过产业创造就业,实现二三产业与城市化融合发展。通过高新技术改造传统产业,提升城镇化发展水平,城镇化又为工业化、产业化提供完善的基础设施和丰富的人力资源。美国经验告诉我们,城镇化发展必须有产业做支撑,在城市化发展初期,工业发展水平是影响农村劳动力转移的关键,为更多解决农村劳动力转移就业,我国大力发展劳动密集型产业,如服装、玩具、家电等。随着我国进入工业化加速发展时期,第三产业成为吸纳劳动力的主要产业,服务业和高新信息技术产业开始成为推动城镇化的主力军,未来20 年,医疗、金融、教育、政府与私人合作的养老服务等服务业将成为中国经济发展的重要支柱。

4.3 取消城市户籍制度,统筹城乡发展,制度上给予公平的机会

学习和借鉴美国的经验,应营造城市公平接纳农民工的社会环境。在城乡统筹方面,建立城乡公共服务均等化。可持续发展的城市化模式,必须实现几个战略转型。一个是由快速城市化向渐进式城市化转型。充分利用小城镇的作用,不搞大拆大建。二是由被动城市化向主动城市化转变。要充分调动农民和市民的积极性,充分征求民意,解决好农民进城后的社会保障问题。三是由以土地为本的城市化向以人地和谐的城市化转变。要摒弃土地财政现象,政府职能部门要转变思想,坚持以人为本的路线,由只关注城市化的速度,转而变为更重视城市化的质量,促使城市由粗放型向集约型转变、由城乡分割型向融合共享型转变,坚持走具有中国特色的新型城市化道路。

4.4 大力促进农业自身的发展,为农村劳动力向城镇转移提供保障

我国农业发展对城镇化的推进作用不明显,农业综合发展水平不提高,生产方式是以比较传统精工细作为主,生产技术水平比较落后,农产品深加工能力不足,制约农产品商品化和社会化。机械化程度和规模化程度普及率不高,影响农业生产效率提高,农业保险机制还没有完全建立,抵御自然风险和市场风险能力还很低,这些都制约了农村发展和我国城镇化的顺利进行。美国经验告诉我们,城镇化是不能脱离农村发展的,农村发展是城镇化的基础和前提,因此,我国城镇化必须将农村发展、农民素质提高和农业现代化结合起来,确定农业基础地位,为农村发展提供资金技术和政策制度支持,为农村劳动力向城镇转移提供各项保障。