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农村土地证券化:动因、障碍及国际经验借鉴

作者:文秀勤  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2018-05-16  浏览次数: 218

【摘 要】作为美国重要的农业融资工具,农地证券化极大地推动了美国农业现代化、规模化发展。本文在借鉴美国农村土地证券化成功经验,对农村土地证券化运作机制设计具有重要意义。

【关键词】农村土地证券化;动因;障碍;经验借鉴;


随着农业产业结构调整力度及深度不断加大,中国农业生产经营活动逐步在工业经营管理理念下展开,此种经营方式对生产经营资金产生了巨大需求,产生了大量资金缺口。然而,内源性融资、小额农信融资等方式很难满足这类资金需求,于是,客观上就激发了创新金融产品、服务内在需求。农村土地证券化是在不改变农村土地所有权归属前提之下,以农村土地预期收益作为担保,发行农村土地债券的一种新型融资模式,是资产证券化的一种重要表现形式。作为一项农村金融制度创新,农村土地证券化业务的开展不仅可以克服农业发展中面临的诸多障碍,加速农业产业化进程,而且更有助于推动中国城乡一体化及新型城镇化的发展。

1中国农村土地证券化动因分析

制度创新是成本(费用)与收益对比、权衡的结果,如果预期的收益高于预期的费用(成本),一项新制度就会被制定。

1.1产权动因

排他性是产权的核心属性,排他性是权利所有者对产权享有自主权的基础要件,也是产权发挥效用所必需的条件。产权资源配置功能大小,所有者获利能力的高低关键取决于产权控制、实现程度,这种控制主要包括使用权(排他权)、转让权、收益权等。党的十一届三中全会以来,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,实现了集体土地使用权与所有权的完美分离,赋予了农民长期、稳定的土地承包使用权,形成了一项财产性质权利。1993年《农业法》颁布实施,进一步明确了农村土地承包经营权的法律地位,赋予了农民充分的决策权、处分权、收益权、转包权、继承权等。2002年颁布实施的《农村土地承包法》进一步明确了农民承包农村土地的各种财产权利。从中国农村土地制度变迁的趋势可知,农村土地的财产权利正沿着承包权物化方向逐渐开展,农村土地财产权的强度、长度与宽度逐渐加强,土地财产权逐渐明确。因此,保障农村土地使用权,完善农村土地产权权能是当前中国土地证券化产权动因。

1.2经济动因

随着中国第二、三产业的迅猛发展,中国农业综合生产能力的大大提升,农村富余劳动力数量日益增加,截至2013年6月,中国农民工总规模约2.4亿,外出农民工规模约1.5亿,农村劳动力进城务工的现象越来越普遍。另外,农村土地产出在农民家庭总收入中的比重逐渐降低,土地作为主要经济来源功能逐步弱化,农村土地所承担的社会保障功能逐渐弱化,土地社会保障功能逐渐弱化为中国农村土地证券化提供了经济基础。一方面,可以利用抵押担保的这种模式将农村土地内部蕴含的经济价值直接转化为资金流。另一方面,土地证券化不影响所有者对农村土地的占有、使用。如果说占有、使用等行为是农村土地最原始的经济功能,那么,土地证券化则是农村土地经济功能的高级形式。于是,吸引大量资金流入农业生产活动中就是农村土地证券化创新的经济动因。

1.3主体动因

农村土地证券化主体主要包括农民、金融机构、政府部门3方面。如果新型农村土地证券化模式能够满足农户、金融机构、政府部门3方利益主体一致需求,这就是一种融资方式的帕累托改进。

首先,对农民来说,证券化业务的开展既盘活了农村土地这一资产,又满足了农业生产对资金的需求。在现有体制约束之下,农业生产、生活方面产生的资金需求主要通过民间借贷及小额度信贷的形式获得。然而,民间借贷利率远远高于银行信贷利率,加大了农民融资成本(费用)。农民对创新融资模式的需求欲望更加强烈,而通过农村土地证券化,使得实物形态的土地使用权转化为价值形态的使用权,土地的潜在“乘数效应”将会被释放,才能真正圆农民参与资本运作的梦想。作为理性“经济人”,希望通过农村土地证券化这一新型模式的建构,大幅减少借贷费用(成本),充分满足强大的农业生产信贷需求。

其次,对金融机构来说,农村土地的保值增值性和不可灭失性,担保的债权安全性高,有利于保证债权的充分实现,易于为金融机构认可和接受,农村土地证券化模式的构建有助于金融机构减少借贷过程中信息收集、签约及监督等交易成本(费用),加大信贷空间及提升信贷规模,丰富金融机构涉农信贷种类。别外,农村土地证券化利率一般在基准利率基础上有一定上浮空间,金融机构也可以获取一定额外的收益。由此可见,农村土地证券化模式的构建不仅减少了信息收集、签约及监督金融交易费用,还为金融机构的经济效益的提升做出了贡献。

第三,政府视角来讲,农村土地证券化模式构建有助于社会利益的提升,农村土地证券化模式的构建缩短了农村信贷供给与需求两者间的距离,为农村经济快速发展提供了强大的金融支撑。当然,各级政府部门在农村土地证券化运作中也会得到一部分经济收入(如农村土地抵押、登记费等),扣除相关费用(成本),从总体来说,收入是大于支出的。

2中国推行农村土地证券化面临的障碍分析

2.1设立特殊目的载体仍存在法律障碍

目前,中国已有的法律法规关于农村土地证券化方面尚属于空白,直接涉及农村土地证券化的法律框架仍未真正形成。如农村土地证券是否属于《证券法》中所指的证券尚不十分明确,特别是关于农村土地证券化过程中所涉及的破产隔离机制、特设组织的建立及监管、证券信用评估、证券信用增级等相关法律规定仍十分缺乏。另外,特殊目的载体(Special Purpose Vehicle,SPV)是农村土地资产证券过程的核心环节,它以金融中介组织的形式巧妙地将隔离了发行人原有土地资产与证券化工具之间的风险,由此可知,SPV对于能否顺利完成农村土地资产证券化的发行任务具有举足轻重的作用,然而,目前中国关于SPV的法律规定仍不完善,存在某些法律限制。

2.2农村土地的产权归属不清晰

明晰的土地产权归属是农村土地证券化前提条件,也就是说土地证券化的农村土地必须具备独立化、法律化、人格化的产权特性,才能使得农村土地产权有效分割成为可能。然而,目前,关于农村土地产权管理尚不健全。

(1)农村土地产权界定模糊,明确的人格化代表仍然缺乏。如《宪法》明文规定,农村、城市郊区的土地,除法律规定归属国家(全民)所有外,属于村集体所有,然而,“集体”这个概念过于笼统,是指乡、村,还是指村民小组,主体不够清晰。

(2)产权管理法规不健全,如在农村土地承包协议中,承包双方的权、责不清晰,只具体规定了承包方应尽的义务,而没有明确约定发包方的职责。与此同时,关于农村土地产权出让、转租、抵押等方面的规定,以及由这些交易活动所形成的土地产权权能方面的规定,法律法规仍然有空白。

2.3资本市场、中介组织的发育还不够成熟

农村土地资产证券化成功运作需要一定深度、广度的资本市场作为基础,一个成熟、完善的资本市场才能为农村土地资产证券化提供高质量的服务,资本市场的服务质量与业务能力是农村土地证券化是否成功的关键所在。另外,农村土地资产证券化的交易过程涉及投资银行、会计事务所、信用评估(评级)组织等十几家中介服务机构,然而,目前的金融中介的服务水平与层次仍然难以满足农村土地证券化需求。

2.4土地社会保障功能仍比较强大

随着第二、三产业的迅猛发展,农业综合生产能力的有了大幅提升,土地产出在农民家庭总收入中的比重逐渐降低,家庭收入日益多元化,农村土地所承担的一系列社会保障功能开始弱化。然而,长期以来,承包土地仍被视为自己命根子,农村土地仍然承担着生存保障、养老保障、就业保障等社会保障功能。在农村社会保障机制仍不太完善情况下,有很大一部分农户仍然不得不以农业生产经营为主,土地产出仍然是其最基本的生活资料。

3美国农村土地证券化制度分析及经验启示

3.1美国农村土地证券化制度分析

3.1.1产生背景

1862年,美国政府颁布了《宅地法》,此部法律的实施进一步加速了小农生产经营模式向家庭型经营模式转变步伐。与此同时,为向美国国内农业生产提供大量、足额、及时的金融(资金)支持,美国政府部门牵头组建了联邦农业贷款局,由其对农村土地证券化业务进行具体管理,联邦农业贷款局的组建对弥补美国由于农业生产经营信息不对称等因素而产生的阶段性产能过剩问题起到了重要作用。

1933年,美国政府组建、成立了农业信用管理局,并授权其对全国农村土地证券事务进行控制、管理。

1952年,为了快速、高效满足美国农业生产经营活动的资金需求,充分发挥农业生产规模效应优势,美国对12家土地银行进行了重新组合,成立了中央土地银行,并授权中央土地银行对美国农村土地证券的发行、销售等过程进行全程监管。

3.1.2具体做法

农场主、农民以土地作为抵押直接向联邦农业信用合作社(农业信用合作社)申请抵押贷款,联邦土地银对符合融资条件农场主、农民直接发放贷款,之后,联邦土地银行以农场主、农民拥有的土地为抵押向社会资者发售土地证券(图1),其中,联邦土地银行各级别的农业信用合作社组合而成。


 

图1 美国农村土地证券化的运作模式


3.1.3运行机制及效果

美国农村土地证券化成功地将农民土地资产转换成了收益固定的证券化资产,农民从中获得了稳定、可靠经济收益,大大减少了由于经营管理方式落后、技术水平不高等因素所带来的经济损失,对减少因自然灾害、农产品价格波动等客观因素带来的经营风险起到了重要作用。

(1)多种渠道保证了联邦土地银行的资金来源。美国联邦土地银行的贷款资金来源渠道主要有以下两类途径:一是社员入股费用。农民或农场主加入美国银行业协会时,需购买一定比例股份(通常为借款数额的5%左右)作为基本条件,与此同时,美国银行业协会需买入相同数量的股份的条件,申请加入联邦土地银行。二是通过农业信用证券筹款。农业信用证券融资年利率为5%左右,偿归期限为3~10年。

(2)社员可以向土地银行申请高额度的贷款。根据农村土地的资源禀赋差异,每位合作社社员都可以向美国联邦土地银行申请贷款,但是,贷款额度不得超过抵押农村土地价值的85%,贷款期限一般为3~4年,年贷款利率为5%~7%。

3.2美国农村土地证券化制度经验启示

3.2.1建立和健全相关法律法规

(1)修改相关的法律法规。明确相关主体地位,进一步完善《证券法》、《信托法》等相关法律法规,在法律法规上对从事农村土地证券的发行、出售等业务的机构和组织进行明确。如可以赋予农村信用社等金融机构充分的农地资产经营管理权,并授权其以SPV身份或代理人角色开展农村土地证券业务。同时,应制定相关优惠政策以减少税收费用,为金融机构农村土地证券化运作提供法律保障。

(2)制定农村土地证券化的相关法律。目前,农村土地证券化相关法律的不完善严重影响了农村土地证券化速度,必须加快相关证券化法律制定步伐,为中国农村土地证券化业务开展提供良好的制度、法律基础。

3.2.2深化农村土地产权制度改革

(1)明晰农村土地所有权归属。清晰、明确的农村土地产权既可以确保农村土地流转顺利开展,又可以保证农村土地使用权与收益权的真正实现。在中国,村民委员会仍是基层村民自主管理、自我服务群众性、民间性自治组织,村民委员会是中国农民自我管理的具体执行部门。由此可知,由农村村民委员会代替每位基层农民行使农村土地所有权是目前最佳选择。

(2)逐步推行农村土地家庭“永包制”。“永包制”既可以最大限度地激发广大农民土地保值、增值的积极性,又可以加强农村土地所有权主体对承包土地实际调控力度,大大降低了农村土地出租、转让等费用(成本)。

(3)建立农村土地生活保障的替代机制。完善农村社会保障机制,向农民提供可靠的就业、生存保障条件,弱化农村土地的养老、生活等基本保障功能,扩展农村社会保障覆盖面,切实排除农民的后顾之忧。

3.2.3成立专业性的农村土地证券化中介机构

(1)建立高效的信用担保体系。实施农村土地证券化,必须构建立与之相匹配的信用担保与评估机制,这也是减少农村土地证券交易费用、降低市场投资风险、保障农村土地证券市场良性、健康发展的必然要求。在信用担保体系构建方面,可以采用内部信用、外部信用两种途径提升农村土地证券信用级别,内部信用提升主要通过逐渐弱化一部分农村土地证券信用,来提升另一部分农村土地证券的信用额度;外部信用提升一般是通过构建以政府部门信用担保为主导、民间组织信用担保为辅助的多元化信用担保机制来提升。

(2)完善信用评级机制。要完全改变政府直接插手农村土地证券市场管理经营模式,将农村土地证券信用级别评定、信用增级等工作完全交给资本市场,政府部门只负责信用增级、级别评定等相关法律法规制定及资本市场秩序维护工作。

4中国农村土地证券化运作机制设计

农村土地证券化的本质即是农村土地权益的证券化,可以借鉴美国农地证券化经验,中国农村土地证券化具体运行模式为:首先,在农村土地确权的基础上,对农村土地及其附属物进行权益化运作。其次,由发起人向SPV出售经过权益化的资产。最后,由SPV对已经收购、经过权益化农村土地进行重新组合,农村土地证券将会在资本市场上出售、发行,发行所得收益主要用来归还与之相关的资金及其利息(图2)。


 

图2 中国农村土地投资收益证券化结构


4.1成立农村土地合作组织

农村土地合作社具有两重身份,对外代表农村土地权益证券化发起人,对内则以农村土地所有权身份出现。另外,农村土地合作社处于底层,由其负责对农村土地权益的预期收益进行测算,然后确定农村土地证券发行的具体数额。

4.2确定农村信用社的SPV地位

农村信用社是向信用社社员提供金融服务的农村合作金融组织,其将农村闲散资金集中起来,为农村经济发展提供金融服务。由此可知,在农村土地证券化过程中,农村信用社充当SPV最佳选择。然而,中国农村信用社仍然具有“政府”性质,在经营管理模式上仍需要加大改善力度,由农村信用社等金融机构对中国农村土地证券的发行、收购等工作进行具体管理。

4.3对SPV进行信用评估及信用增级

农村土地权益运作之后,由SPV就农村土地资产权益化过程是否合法、是否真实进行程序上审核,并做出翔实、完整的投资评估报告。另外,SPV还要制定有针对性的提升农村土地权益信用等级措施,最终,达到降低农村土地证券的发行、出售成本(费用)的根本目的。为此,SPV还可以通过担保的方式获取额外金融支持,以大大提升农村土地权益证券信用等级,进一步增强投资者的信心。

4.4农村土地权益证券的发行及流通

在对农村土地证券信用级别进行全面、客观评估之后,SPV机构的主要工作重点有两项:一是在证券市场出售农村土地证券上发行销售。二是将按照与原始权益人事前约定比例分配证券收益。由此可知,SPV机构既可以保证农村土地权益人完成融资任务,也可以实现提升农村土地资产流动(运转)速度的效果。

4.5土地权益证券的清偿

土地权益证券的清偿是农村土地证券化的最后一步工作,作为一种形式的债券,农村土地权益证券本息必须用来清偿投资者,归还本息之后,剩余收益则要返还给原始权益权利人。